論重大突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)謠言的治理機(jī)制創(chuàng)新
——基于非典和新冠肺炎事件中的網(wǎng)絡(luò)謠言對比分析

陶 林

(南京醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院,江蘇南京 211166)

網(wǎng)絡(luò)謠言傳播及治理是一個(gè)跨學(xué)科的重要問題，涉及新聞傳播學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科的知識。本文認(rèn)為，重大突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)謠言治理研究不僅是新聞傳播的研究議題，同樣也是公共治理的重要議題。網(wǎng)絡(luò)謠言及傳播，因其傳播的迅捷性、匿名性，危害的嚴(yán)重性，引起政府與學(xué)者的高度關(guān)注。從政府應(yīng)急管理視角看，中國的應(yīng)急管理研究始于2003年的非典事件。經(jīng)過18年的政治學(xué)和公共管理學(xué)科發(fā)展，中國的網(wǎng)絡(luò)謠言治理還存在哪些困境，政府在網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的角色定位、基本理念、路徑如何？這是本文的重點(diǎn)研究內(nèi)容。

2020年初，一場突如其來的新冠肺炎很快蔓延全國。2020年2月3日，習(xí)近平總書記在《求是》發(fā)表關(guān)于新冠肺炎疫情防治的講話中提出：“這次疫情暴露出我們在城市公共環(huán)境治理方面還存在短板死角，要徹底排查整治，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生短板。”習(xí)近平總書記這一重要講話為我們新時(shí)代重視重大公共衛(wèi)生事件治理指明了研究的方向。在全國重視疫情的防控戰(zhàn)中，我們從社會(huì)治理創(chuàng)新的視角，運(yùn)用公共管理學(xué)的理論，分析伴隨重大突發(fā)事件而興起的網(wǎng)絡(luò)謠言傳播，提出治理對策，具有重大理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。目前來看，盡管政府重視網(wǎng)絡(luò)謠言治理，但總體仍然不盡如人意，這一研究具有現(xiàn)實(shí)性、緊迫性、必要性。

一、網(wǎng)絡(luò)謠言傳播的概念、特點(diǎn)、成因及危害

(一)網(wǎng)絡(luò)謠言的概念

謠言古已有之，網(wǎng)絡(luò)謠言則是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的謠言新形態(tài)。國內(nèi)代表性定義有：網(wǎng)絡(luò)謠言是“那些在網(wǎng)絡(luò)上產(chǎn)生、傳播的某階段或整個(gè)過程中起到過關(guān)鍵作用的謠言”。[1]網(wǎng)絡(luò)謠言是“對網(wǎng)民感興趣的事物、事件或問題的未經(jīng)證實(shí)的闡述或詮釋。”[2]“所謂網(wǎng)絡(luò)謠言是由于社會(huì)問題的存在而引發(fā)的，來源于非官方權(quán)威渠道，被憑空捏造的虛假錯(cuò)誤的并通過新興媒體持續(xù)與廣泛傳播的謠言。”[3]國外學(xué)者對謠言的界定標(biāo)準(zhǔn)正逐步統(tǒng)一。例如，卡普費(fèi)雷從謠言真實(shí)性的角度把網(wǎng)絡(luò)謠言定義為“在社會(huì)中出現(xiàn)并流傳的，未經(jīng)官方公開證實(shí)或者已經(jīng)被官方所辟謠的訊息”。[4]從上述代表性觀點(diǎn)看，網(wǎng)絡(luò)謠言定義主要側(cè)重謠言沒經(jīng)證實(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)為主要傳播途徑，其傳播有特定的社會(huì)危害和影響。“網(wǎng)絡(luò)謠言受到事件自身、傳播載體、傳播主體、網(wǎng)絡(luò)‘粉絲’、社會(huì)情境等因素影響”。[5]其產(chǎn)生的社會(huì)心態(tài)主要包括“負(fù)面情緒、弱者心態(tài)、信任危機(jī)蔓延”。[6]

(二)網(wǎng)絡(luò)謠言傳播的特點(diǎn)

從網(wǎng)絡(luò)傳播視角看，網(wǎng)絡(luò)謠言具有匿名性、“逼真”性、信息的交互性、傳播的迅捷性，危害的嚴(yán)重性等特點(diǎn)。第一,匿名性,即網(wǎng)絡(luò)謠言借助于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)/自媒體,網(wǎng)民包括一些商家和社會(huì)組織可以匿名傳播。第二，“逼真”性，即網(wǎng)絡(luò)謠言往往編造得有鼻有眼，給予公眾一定的“真實(shí)性”和迷惑性。如網(wǎng)傳李連杰患骨癌，李連杰常年拍攝武打電影，受傷多次，近年來也沒有電影作品，容易讓觀眾信以為真。第三，信息的交互性，即網(wǎng)絡(luò)謠言不同于傳統(tǒng)媒體時(shí)代以政府為唯一的傳播主體。在自媒體時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)謠言傳播體現(xiàn)為公眾借助于微信、微博、QQ、小視頻等相互傳播，通過點(diǎn)擊下載觀看，評論、轉(zhuǎn)發(fā)，形成傳播的交互性。第四，傳播的迅捷性，即網(wǎng)絡(luò)傳播的速度驚人。每個(gè)網(wǎng)民都可以是信息發(fā)布人，只要輕點(diǎn)鼠標(biāo)或手機(jī)按鈕，信息很快在世界各地傳播。第五，危害的嚴(yán)重性，表現(xiàn)為危害的恐慌性、不可控性、突發(fā)性。網(wǎng)絡(luò)謠言傳播迅捷， 尤其是重大突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)謠言，公眾高度關(guān)注，容易形成社會(huì)群體恐慌，影響社會(huì)穩(wěn)定，這也是虛擬社會(huì)治理的難點(diǎn)之一。

(三)網(wǎng)絡(luò)謠言成因

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)謠言的成因，學(xué)界有一些研究，概括起來主要包括六大原因。第一，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期多種矛盾的網(wǎng)絡(luò)折射。中國改革開放四十多年，社會(huì)轉(zhuǎn)型中帶來一系列的社會(huì)矛盾，利益分化、階層分化，社會(huì)流動(dòng)加快，民生問題，環(huán)境問題，官員腐敗等種種問題，容易使得社會(huì)底層群體產(chǎn)生怨恨心理。這些社會(huì)矛盾借助于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)泄出來。第二，相關(guān)政府部門權(quán)威信息發(fā)布不及時(shí)。從一些典型案例看，網(wǎng)絡(luò)謠言產(chǎn)生的重要原因在于某些政府部門不作為，信息發(fā)布不及時(shí)，影響政府公信力。官方辟謠無論是時(shí)間還是效果上都不盡如人意。第三，個(gè)人和媒體缺乏職業(yè)道德盲目轉(zhuǎn)發(fā)不實(shí)信息。網(wǎng)絡(luò)背景下，一些網(wǎng)絡(luò)大V、傳媒公司、雇傭的水軍、境外勢力等會(huì)借助中國國內(nèi)的重大突發(fā)事件，在網(wǎng)絡(luò)推波助瀾。造謠、傳謠。部分失德流量“大 V”，為迎合公眾的獵奇心理，扭曲事實(shí)。在很多謠言傳播的背后是一些營銷號為了經(jīng)濟(jì)利益而造謠，甚至將“謠言營銷”堂而皇之地作為一種營銷伎倆。“轉(zhuǎn)發(fā)量高的微信可以增加粉絲，超過5萬粉絲，就可以獲得廣告收益，一個(gè)擁有5萬粉絲的微信號，一條微信的價(jià)格在1000元到2000元不等，粉絲量超過10萬，微信價(jià)格可超5000元”。[7]第四，相關(guān)法律的不健全或者懲罰措施不嚴(yán)厲，犯罪成本比較低。第五，公眾自我網(wǎng)絡(luò)修養(yǎng)和相關(guān)認(rèn)知不足。第六，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自我凈化能力不足。

(四)網(wǎng)絡(luò)謠言危害

1.社會(huì)恐慌影響社會(huì)秩序

2016 年有關(guān)“全世界唯一的核電站廢料處理中心將在連云港建設(shè)”的謠言，使得社會(huì)公眾對主流觀點(diǎn)產(chǎn)生質(zhì)疑，新冠病毒源于人工合成、開具復(fù)工證明要收費(fèi)、盜用鐘南山的名號預(yù)測各地解除限制時(shí)間等謠言，也一度讓人懷疑，引起社會(huì)恐慌。

2.可能造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失

網(wǎng)絡(luò)謠言借助網(wǎng)絡(luò)推波助瀾。從社會(huì)心理學(xué)的角度看，“群體比個(gè)體更容易遭受暗示和輕信，群體成員彼此間通過暗示和情感傳染，將接受暗示的思想外化為自身的行動(dòng)趨向”。[8]例如疫情期間,普通公眾缺乏對突發(fā)性傳染病毒的理性認(rèn)識，一些不明真相的人會(huì)瘋狂購買一些藥品，有的甚至造成人員傷亡。類似用淡鹽水漱口可以預(yù)防新冠病毒，噴灑84消毒液可以防止感染新冠肺炎的謠言引發(fā)人們瘋狂搶購酒精、消毒液等。網(wǎng)絡(luò)上傳播“初步發(fā)現(xiàn)中成藥雙黃連口服液可抑制新型冠狀病毒”這條消息，當(dāng)晚，相關(guān)產(chǎn)品在各大線上線下的購物平臺(tái)遭到了哄搶。2003年非典期間，一些公眾在謠言驅(qū)動(dòng)下大肆購買白醋、板藍(lán)根等物品。再如草莓殘留乙草胺超標(biāo)致癌謠言，導(dǎo)致草莓價(jià)格猛跌，使得草莓滯銷、農(nóng)戶遭殃。

3.嚴(yán)重?fù)p害政府公信力

“關(guān)于湖北孝感某地疫情瞞報(bào)”的疫情謠言，導(dǎo)致網(wǎng)民產(chǎn)生質(zhì)疑和埋怨的情緒。網(wǎng)絡(luò)謠言在傳播中無形損害政府的公信力。2011 年2 月 17 日 ，一篇名為 《“皮革奶 ”死灰復(fù)燃長期食用可致癌》 的文章被各大門戶網(wǎng)站大量轉(zhuǎn)載，影響惡劣。2013 年的“京溫女”自殺網(wǎng)絡(luò)謠言事件，在北京官方微博平安北京辟謠之后，仍有大量的網(wǎng)友質(zhì)疑警方的結(jié)論，導(dǎo)致一些群眾于當(dāng)年5 月 8 日在京溫商城門口聚集，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序。總之，如果相關(guān)政府部門沒有建立與公眾之間的良好信任關(guān)系，就會(huì)陷入可怕的“塔西佗陷阱”。

二、網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制的分析框架

網(wǎng)絡(luò)謠言屬于社會(huì)治理的重要話題，也是網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)治理的核心問題之一。運(yùn)用治理理論，我們可以嘗試構(gòu)建系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)謠言治理分析框架(參見圖1)，即政府主導(dǎo)，多元主體參與，健全綜合治理機(jī)制，治理手段多元化、法治化、智能化，最終實(shí)現(xiàn)善治，有效防止和治理謠言，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

圖1 網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制的分析框架(1)圖一為作者自制。

如圖1所示，首先，政府在網(wǎng)絡(luò)謠言治理中處于主導(dǎo)地位，是第一責(zé)任人。政府需要承擔(dān)相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)謠言的治理責(zé)任，建立相應(yīng)的機(jī)制，及時(shí)更新理念，協(xié)同其他多元主體積極參與，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法治化、智能化和精細(xì)化。從治理過程看，應(yīng)該建立網(wǎng)絡(luò)謠言的全過程治理，包括萌芽期、發(fā)酵期、擴(kuò)散期和消亡期，包括事前、事中和事后的全過程管理。其次，多元主體參與。建立政府、社會(huì)組織、專家和網(wǎng)民互動(dòng)的多元主體參與結(jié)構(gòu)。一些相關(guān)專家應(yīng)該及時(shí)發(fā)聲,消除公眾對于疫情等問題的恐慌。再次，綜合治理的機(jī)制構(gòu)建，具體包括健全構(gòu)建預(yù)警機(jī)制、信息公開機(jī)制、評估機(jī)制、法律保障機(jī)制、長效教育機(jī)制五大機(jī)制。治理機(jī)制涵蓋網(wǎng)絡(luò)謠言發(fā)生的全過程，包括事前、事中、事后三個(gè)階段。從次，治理手段多元化、智能化、法治化。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，社會(huì)治理的手段也要與時(shí)俱進(jìn)，“利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)，創(chuàng)新治理手段。”[9]治理手段應(yīng)該包括法律手段，加強(qiáng)對于網(wǎng)絡(luò)謠言造謠傳謠的打擊力度，增加違法成本。還包括道德手段，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)媒體和商家的行業(yè)自律，不得傳謠造謠，不得損害公民的合法名譽(yù)權(quán)，不得侵犯個(gè)人隱私。還有智能手段，即借助于大數(shù)據(jù)和相關(guān)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源和信息共享，促進(jìn)相關(guān)政府部門的合作，及時(shí)刪除和屏蔽關(guān)于網(wǎng)絡(luò)謠言的各種敏感詞以及相關(guān)鏈接，通過技術(shù)化手段減少有害謠言的社會(huì)影響。最后,治理的目標(biāo)在于有效穩(wěn)定社會(huì)秩序,有效治理網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì),及時(shí)防控和處置網(wǎng)絡(luò)謠言。

三、基于非典和新冠肺炎疫情的網(wǎng)絡(luò)謠言治理現(xiàn)狀分析

從重大公共衛(wèi)生事件案例看，2003年的非典與2020年新冠肺炎事件中的網(wǎng)絡(luò)謠言尤為典型。本文擬在比較分析兩個(gè)案例的基礎(chǔ)上探討網(wǎng)絡(luò)謠言治理的相關(guān)問題。

(一)兩大案例的簡要說明

非典，2002年在中國廣東順德首發(fā)， 并擴(kuò)散至中國各個(gè)省份、東南亞乃至全球，直至2003年年中才被逐漸消滅，一次全球性的傳染病疫潮。截至2003年5月18日，中國非典病例4698人，其中死亡284人。(2)SARS事件，360百科，網(wǎng)址https://baike.so.com/doc/9276156-9610140.html。2020年新冠肺炎，事發(fā)于2019年12月武漢市的一個(gè)生鮮批發(fā)市場，后隨著人口流動(dòng)，集中在2020年初大爆發(fā)。

上述這兩個(gè)事件都屬于重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，有一些相似性：一是比較高的死亡率。二是傳播范圍廣、速度快。三是影響重大，成為國際性的重大公共衛(wèi)生事件。四是在兩次重大事件中都出現(xiàn)了較多的網(wǎng)絡(luò)謠言，引起廣泛的社會(huì)恐慌。

(二)兩大案例中的網(wǎng)絡(luò)謠言比較

2003年非典中的網(wǎng)絡(luò)謠言，主要涉及食品搶購，如搶購板藍(lán)根、醋、蘋果的謠言。2020年新冠肺炎事件中的謠言大約90多起，如喝酒、搶購口罩，有人在某地死亡，有某城市、地區(qū)封路，有武漢官員逃亡等。兩大事件中網(wǎng)絡(luò)謠言內(nèi)容比較參見表1。

表1 非典時(shí)期與新冠肺炎時(shí)期謠言內(nèi)容比較(3)馮川：《從非典到新冠肺炎，社會(huì)謠言及其治理經(jīng)歷了哪些變化？》“探索與爭鳴”微信公眾號,2020年2月3日。

續(xù)表

續(xù)表

對比兩大案例，有相似之處，也有不同之處。造謠的內(nèi)容大體相似，如傳謠一些食品、藥品有效；傳播途徑有相似之處，通過微博或者微信傳播。不同之處是新冠肺炎事件中的謠言更多，傳播途徑更加快捷，傳播速度更快，更加難以控制，影響更加惡劣。從政府管控網(wǎng)絡(luò)謠言難度看，后者比前者更加難以控制。

(三)政府治理的手段比較

兩大案例中，政府都進(jìn)行了果斷治理。一是果斷辟謠，通過相關(guān)媒體發(fā)布信息。二是依法嚴(yán)厲打擊造謠者。如2003年非典事件，公安部門查獲107起網(wǎng)絡(luò)謠言事件。“北京、廣東、河北等17個(gè)省市公安機(jī)關(guān)依法查處借非典問題利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信制造傳播非典謠言案件107起，依法刑事拘留12人，治安拘留33人，罰款20人，行政警告25人，批評教育24人”。[10]新冠肺炎事件中全國各個(gè)省市公安部門都發(fā)布相關(guān)通告，嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪活動(dòng)，其中包括制造和傳播網(wǎng)絡(luò)謠言，同時(shí)通過公眾號和媒體進(jìn)行公開辟謠。據(jù)筆者搜集，截至2020年2月20日，網(wǎng)絡(luò)傳播的新型肺炎的謠言有30多種(4)這些謠言包括：用生理鹽水洗鼻子可預(yù)防新冠病毒。新冠病毒可以通過蚊蟲叮咬傳播。比口罩更重要的是手套。喝高度酒能抵抗新冠病毒。掛燙機(jī)可殺滅衣服上的新冠病毒。帶毛領(lǐng)或絨線的外套容易吸附病毒。喝茶可以預(yù)防新冠病毒。抽煙可以防止病毒。含姜片可以預(yù)防新冠病毒。雙黃連可以防止病毒。用微波爐加熱口罩可以消毒。中國被列入“疫區(qū)國”。吃大蒜可以殺滅新冠病毒。電吹風(fēng)對手和面部吹30秒能消毒。治療主要靠激素，會(huì)成為廢人。曬太陽可以殺滅新型冠狀病毒。武漢來的快遞要拒收。在人中涂風(fēng)油精可以預(yù)防感染。酒精濃度越高，消毒效果越好。鹽水漱口能預(yù)防感染。帶呼吸閥的口罩沒有用。熏醋可以預(yù)防新冠病毒。香油滴鼻孔可防病毒傳播。家畜家禽海鮮都不能吃了。吃板藍(lán)根可以預(yù)防新冠病毒。吃利巴韋林可以預(yù)防新冠病毒。吃抗生素可以預(yù)防新冠病毒。桑拿、汗蒸能預(yù)防新冠病毒。鐘南山院士被傳染了。上海已限制外地車牌進(jìn)滬。成都封高速了。鄭州26日空中噴灑防疫藥劑。南京新年開始封城。新加坡拒絕百名武漢游客入境。西安一新型肺炎患者逃離等。，這些謠言五花八門，引起很多人轉(zhuǎn)發(fā)。政府對于兩者網(wǎng)絡(luò)謠言的處置結(jié)果分為以下幾類：官方辟謠、警方行政拘留、罰款、寫道歉信、發(fā)帖澄清、批評教育。其中官方辟謠主要分官方微博和官方網(wǎng)站辟謠，辟謠的主體有政府、醫(yī)院、衛(wèi)生廳、公安局、媒體等。

(四)基于案例的反思：政府治理網(wǎng)絡(luò)謠言的困境表現(xiàn)與原因

兩大案例中政府在應(yīng)對重大突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)謠言及治理方面取得一定成效，但也存在有待完善之處，主要有四方面困境：

1.政府治理理念相對滯后。表現(xiàn)為：一是網(wǎng)絡(luò)謠言中政府反應(yīng)速度落后于謠言傳播速度，事后治理預(yù)警不足。二是地方政府理念滯后，故意隱瞞不報(bào)、延報(bào)。加上特殊時(shí)期，維穩(wěn)心態(tài)嚴(yán)重。由于沒有及時(shí)重視和上報(bào)，引起全國蔓延，教訓(xùn)非常深刻。三是地方政府主要是防控為主，沒有真正樹立多元主體協(xié)同治理的理念。(這一點(diǎn)在國家設(shè)立應(yīng)急管理部，從國家頂層設(shè)計(jì)層面重視之后有所好轉(zhuǎn))。

2.缺乏多元主體參與。表現(xiàn)為政府單一主體，專家公信力不足，社會(huì)組織、公眾參與不足。政府公信力有待提高，發(fā)布相關(guān)信息滯后。目前我國涉及網(wǎng)絡(luò)信息治理的部門主要有工信部、信息產(chǎn)業(yè)部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。各個(gè)政府部門之間協(xié)調(diào)不足，這一情況在疫情初期表現(xiàn)比較突出。相關(guān)專家的作用沒有及時(shí)發(fā)揮，疫情防控專業(yè)知識普及滯后。

3.治理機(jī)制不健全。網(wǎng)絡(luò)謠言的預(yù)警機(jī)制、政府信息發(fā)布機(jī)制、協(xié)同處理機(jī)制、事后評估機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰機(jī)制、長效教育機(jī)制還不健全。網(wǎng)絡(luò)謠言依靠時(shí)間淡化，而非政府的主動(dòng)平息。政府的信息公開機(jī)制不健全。辟謠公眾平臺(tái)不足。兩大案例反映出公眾對于疫情相關(guān)的醫(yī)學(xué)知識了解嚴(yán)重不足，自我防護(hù)方法欠缺。相關(guān)法律制度不健全，如網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制不健全，缺少相應(yīng)的制度規(guī)定，治理和處罰力度不足。

4.治理手段單一化。主要依賴于技術(shù)手段、法律懲罰，在教育網(wǎng)民自律、網(wǎng)絡(luò)媒體的責(zé)任自律、大數(shù)據(jù)監(jiān)控等方面不力，沒有借助于大數(shù)據(jù)有效協(xié)同治理，沒有形成多元化的治理手段，治理效果不顯著。例如新冠疫情期間，一些地區(qū)反復(fù)讓公眾刷健康碼，各種平臺(tái)之間沒有有效銜接，存在重復(fù)刷碼的唯技術(shù)傾向；存在教條主義傾向，導(dǎo)致不會(huì)使用智能手機(jī)的老人出行不便。有的基層單位存在形式主義防控傾向，忙于填寫各種上報(bào)表格，不同部門之間的表格大同小異。

重大突發(fā)事件，尤其是公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，網(wǎng)絡(luò)謠言帶有專業(yè)技術(shù)性特征，特別是新冠肺炎疫情，可謂史無前例，客觀上對政府治理網(wǎng)絡(luò)謠言帶來困難，其原因主要包括三方面：

第一，網(wǎng)絡(luò)謠言傳播的主要原因在于政府信息不透明。網(wǎng)絡(luò)謠言傳播時(shí)，官方媒體發(fā)布信息相對滯后，導(dǎo)致公眾信任危機(jī)。解決謠言問題，依法處理是治標(biāo)，信息公開是治本。信息不透明、不及時(shí)，就會(huì)給網(wǎng)絡(luò)謠言滋生創(chuàng)造一定的空間和機(jī)會(huì)。

第二，特殊的自媒體環(huán)境使得網(wǎng)絡(luò)謠言治理更加困難。我們今天面對的媒體環(huán)境與非典時(shí)期有根本差異。非典時(shí)期尚不存在自媒體概念，信息渠道只有官方媒體一種。博客、手機(jī)短信等非傳統(tǒng)傳播方式雖然存在，但造成的影響極其有限，尚不足以作為信息傳遞的主要通道。如今，自媒體迅猛發(fā)展，微博、微信、抖音等一系列社交媒體出現(xiàn)，人們的信息來源異常多元，個(gè)體的聲音可以經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)無限放大。身處在疫區(qū)的個(gè)體，可以通過語音、短視頻等方式與社會(huì)公眾進(jìn)行更加直觀、更加真切的交流，打破了官方媒體對信息傳播的主導(dǎo)權(quán)。任何試圖掩蓋真相的嘗試都只是徒勞，傳統(tǒng)的信息管控措施也很難再有效實(shí)施。傳播自由客觀上也給虛假信息提供了媒體土壤。自媒體環(huán)境中遭遇重大公共衛(wèi)生事件是必須面對的時(shí)代課題。傳播的隱蔽性更強(qiáng)，模糊了謠言主體的確定性。“在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的幫助下，每個(gè)人都可以成為‘隱形怪杰’，其身份、行為方式、行為目標(biāo)等都能夠得到充分隱匿或篡改，網(wǎng)絡(luò)主體的存在方位、存在時(shí)間以及主體交流的對象都是模糊的”。[11]謠言的難以確定，傳播心理的從眾化，擴(kuò)大了網(wǎng)絡(luò)謠言傳播的覆蓋面，網(wǎng)絡(luò)謠言監(jiān)管難度加大。

第三，個(gè)人識別網(wǎng)絡(luò)謠言存在知識認(rèn)知困境。究竟是網(wǎng)絡(luò)謠言還是真實(shí)的信息，有時(shí)候難以識別，有的可能是尚未證實(shí)的信息。因?yàn)橛行┥婕搬t(yī)學(xué)專業(yè)知識，有的屬于養(yǎng)生保健問題，對同一事物，完全可能產(chǎn)生不同程度的虛假信息。人們急于尋求真相的集體道德恐慌也推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播。“集體道德恐慌”源自于社會(huì)轉(zhuǎn)型期多元利益價(jià)值的產(chǎn)生與制度真空的弊端，諸多社會(huì)公眾并未有效適應(yīng)社會(huì)的這一劇烈變化，以致產(chǎn)生一種“在心理上的焦慮與擔(dān)憂”[12]。比如，在武漢市公安機(jī)關(guān)處理的“華南水果海鮮市場確診7例SARS”這一謠言案件中，可以認(rèn)定，鑒于新型冠狀病毒感染的肺炎不是SARS，因此說武漢出現(xiàn)SARS屬于編造不實(shí)信息，但是如果換一個(gè)思維，從醫(yī)療事故，或者從公共安全角度看，這一事件又是真實(shí)的，不屬于完全捏造。如果地方政府及時(shí)重視，采取預(yù)警和應(yīng)急處理機(jī)制，迅速采取措施，疫情爆發(fā)程度會(huì)有所降低。

四、網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制構(gòu)建及對策

(一)政府理念創(chuàng)新

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代新媒體的作用不可忽視，政府應(yīng)該明確自己的角色定位。習(xí)近平同志指出，互聯(lián)網(wǎng)的治理必須“從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。”[13]政府樹立依法治理、綜合治理、源頭治理的理念。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)謠言的潛伏—爆發(fā)—變種—消亡過程進(jìn)行綜合治理、依法治理、過程治理。政府應(yīng)該是真實(shí)信息的及時(shí)發(fā)布者，網(wǎng)絡(luò)謠言的懲治者，公眾傳播的穩(wěn)定者、溝通者，各種信息的整合協(xié)調(diào)者。政府需要重視過程治理，包括事前預(yù)警、 協(xié)同治理、集中治理 、評估問責(zé)。在潛伏期，重視預(yù)警機(jī)制，重視網(wǎng)絡(luò)輿論性的監(jiān)控，收集相關(guān)的敏感詞，掌握輿情動(dòng)態(tài)；在爆發(fā)期及時(shí)發(fā)布真實(shí)信息辟謠，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案；在擴(kuò)散變種期，政府要嚴(yán)厲打擊、重點(diǎn)防控，積極應(yīng)答網(wǎng)絡(luò)輿情；在消亡階段，需要進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)，進(jìn)行反思評估。

(二)多元主體參與

治理網(wǎng)絡(luò)謠言應(yīng)該綜合治理，除了政府的積極作為，還應(yīng)該充分發(fā)揮專家的作用，第一時(shí)間辟謠，發(fā)布權(quán)威信息與相關(guān)專業(yè)知識的解釋與科普，避免公眾恐慌。發(fā)揮新媒體的社會(huì)責(zé)任，不傳謠、不信謠，不能為了追求點(diǎn)擊量傳播未經(jīng)證實(shí)的謠言或信息，更不能主動(dòng)造謠。公眾應(yīng)積極參與，作為主要監(jiān)督者向政府有關(guān)部分舉報(bào)反映有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言。作為網(wǎng)民，要有自律意識、法治觀念，不信謠言，不隨意傳播未經(jīng)證實(shí)的不明信息。還需要通過網(wǎng)絡(luò)大V、意見領(lǐng)袖及時(shí)發(fā)揮作用。他們因?yàn)閾碛斜姸喾劢z，具有較好的民眾信任感，有時(shí)候可以起到優(yōu)于政府部門的積極效果。如2015年4月27日，一個(gè)名為“傳媒圈”的微信公眾賬號發(fā)布了江蘇衛(wèi)視著名主持人孟非現(xiàn)身辟謠的新聞——《孟非辟謠網(wǎng)傳的“經(jīng)典語錄”：今天你喝偽雞湯了嗎》，作為主持人的孟非主動(dòng)辟謠，效果顯著。還需要發(fā)揮傳統(tǒng)主流媒體精于深度報(bào)道的積極作用。

(三)健全網(wǎng)絡(luò)謠言五大治理機(jī)制

首先，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)謠言的預(yù)警與監(jiān)控機(jī)制。“政府信息是一種公共物品，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開信息是政府的義務(wù)”。[14]對于網(wǎng)絡(luò)謠言，政府需要建立預(yù)警，制定行動(dòng)的方案。在重大疫情事件發(fā)生之后，針對疫情情況復(fù)雜、短期之內(nèi)沒有特效藥、傳播原因不明、引起社會(huì)恐慌、網(wǎng)絡(luò)傳播謠言更迅捷等情況，政府應(yīng)借助于大數(shù)據(jù)與相關(guān)新媒體，對有價(jià)值謠言的敏感詞匯進(jìn)行分析，通過對輿論動(dòng)態(tài)的分析，建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制。

其次，健全信息公開機(jī)制。傳播學(xué)理論中有一個(gè)謠言傳播公式：謠言=事件的重要性×事件的模糊性。這說明，事件越重要，信息越模糊，謠言產(chǎn)生的效應(yīng)也就越大。當(dāng)重要性與模糊性至少一方趨向零時(shí)，謠言也就自生自滅了。“實(shí)際操作中，我們一開始可能無法控制事件的‘重要性’，但我們可以對事件的‘模糊性’有所控制，這就是將主流聲音始終牢牢把握在自己手中，澄清謠言，最好的辦法就是讓信息透明、再透明。”[15]謠言的治理關(guān)鍵在于“設(shè)立言論自由的機(jī)制，把人民處于均衡的信息中，讓人們接受到知情者發(fā)布的更正確的信息。”[16]地方政府應(yīng)該第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布相關(guān)謠言的信息，及時(shí)通過新聞發(fā)言人、政府公眾號、電視新聞等發(fā)布最新信息，有力回?fù)艟W(wǎng)絡(luò)謠言。不同的政府信息公開平臺(tái)之間還需要建立信息共享機(jī)制，及時(shí)推進(jìn)信息公開。完善政府信息公開機(jī)制，還需要及時(shí)與公眾溝通，推動(dòng)政府自身變革，加快服務(wù)型政府建設(shè)。政府還需開設(shè)政府發(fā)言人制度，進(jìn)行危機(jī)公關(guān)，及時(shí)公布官方信息，采取黃金72小時(shí)的傳播規(guī)律，打好時(shí)間差。中國網(wǎng)民已有9億多，網(wǎng)民有表達(dá)權(quán)。政府需要加大教育力度，培育公民法治意識，普及相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生知識，發(fā)揮廣大網(wǎng)民的作用。

再次，建立事后評估機(jī)制。通過事后對網(wǎng)絡(luò)謠言事件全過程的評估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)開展相應(yīng)追查。公共安全事件發(fā)生之后，政府應(yīng)該及時(shí)建立網(wǎng)絡(luò)謠言治理的事后評估機(jī)制。對于事件發(fā)生的全過程進(jìn)行評價(jià)、評估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)整改。可以引入第三方評估機(jī)制，建立相關(guān)的評價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行相關(guān)環(huán)節(jié)的評分，建立應(yīng)急預(yù)警環(huán)節(jié)、緊急處置環(huán)節(jié)、事后處理環(huán)節(jié)三個(gè)環(huán)節(jié)的全過程評估。在表彰先進(jìn)典型的同時(shí)，也要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對瀆職官員進(jìn)行及時(shí)懲處。

從次，健全懲處網(wǎng)絡(luò)謠言的法律機(jī)制。“法律作為一種行為的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，具有判斷、衡量人們行為的作用。”[17]最高人民法院、最高人民檢察院于 2013 年 9 月發(fā)布了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》( 以下簡稱《兩高解釋》) ，對與網(wǎng)絡(luò)謠言相關(guān)的行為及其刑法規(guī)制作了說明。《兩高解釋》第 2 條明確了將網(wǎng)絡(luò)謠言相關(guān)行為納入誹謗罪的標(biāo)準(zhǔn)，列舉了 7 種“嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益”的網(wǎng)絡(luò)謠言誹謗情況。本文建議建立專門監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)謠言的網(wǎng)絡(luò)謠言控制中心，統(tǒng)一處理。法規(guī)制定中需要解決幾個(gè)難題：一是應(yīng)該區(qū)分網(wǎng)絡(luò)謠言和言論自由的邊界。一方面充分尊重公民的基本言論自由，對于發(fā)表言論者從其主觀意志和客觀影響兩方面判斷是否造謠。對于發(fā)表不實(shí)、侵犯他人隱私、明顯造謠的言論進(jìn)行嚴(yán)格懲處；二是明確《治安管理處罰法》中“情節(jié)較輕”“情節(jié)嚴(yán)重”的情形，增強(qiáng)操作性，降低自由裁量權(quán)的空間；三是不同法律制度之間的有效銜接。行政處罰與刑罰有機(jī)銜接，方便實(shí)施；四是規(guī)定相關(guān)網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播責(zé)任；五是推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制；六是對網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行分類治理、按規(guī)處罰。

最后，建立長效教育機(jī)制。主要包括兩方面：一是針對政府相關(guān)人員，進(jìn)行相關(guān)的應(yīng)急管理與社會(huì)治理的專業(yè)培訓(xùn)；二是對于社會(huì)公眾則進(jìn)行法制教育，加強(qiáng)自律，通過教育提升網(wǎng)民的法律素養(yǎng)與網(wǎng)絡(luò)道德。“英國、加拿大、新加坡等國已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)作為國家教育體系的一部分”。[18]根據(jù)第35次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告，在我國網(wǎng)民結(jié)構(gòu)中，10—19歲網(wǎng)民占22.8%；20—29歲網(wǎng)民占31.5%，因此在網(wǎng)民教育方面，更需要重視青少年網(wǎng)民的素養(yǎng)教育。通過教育，有效提升網(wǎng)民對于網(wǎng)絡(luò)謠言的“認(rèn)知力、道德力、判斷力、公平正義感、社會(huì)責(zé)任感”。[19]

(四)治理手段的智能化、法治化、多元化

黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”[20]新媒體時(shí)代，我們應(yīng)該借助于大數(shù)據(jù)對網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)律事件發(fā)生中的高頻詞，對典型的造謠事件進(jìn)行相應(yīng)的排查、識別與預(yù)警。“大數(shù)據(jù)不僅是一種資源，一種技術(shù)，還是一種新思維。”[21]政府需要重視開發(fā)監(jiān)測、追蹤網(wǎng)絡(luò)謠言的系統(tǒng)軟件，加強(qiáng)技術(shù)手段升級和研發(fā)、引進(jìn)。如“美國Agence Virtuelle 公司研發(fā)推出的 RumorBot (謠言機(jī)器人) 軟件，通過搜索引擎和數(shù)據(jù)庫，能夠分析并確定謠言的最初來源，這種謠言機(jī)器人可以實(shí)時(shí)跟蹤和分析在線新聞組、聊天室、貼吧等網(wǎng)絡(luò)空間，對網(wǎng)絡(luò)謠言實(shí)行追蹤”。[22]強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)查處相關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言傳播者，追究其民事和刑事責(zé)任。通過相關(guān)的法律制度努力打造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間，完善謠言責(zé)任追究機(jī)制。對《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》相關(guān)內(nèi)容作進(jìn)一步細(xì)化，嚴(yán)格網(wǎng)絡(luò)言論的管理、網(wǎng)絡(luò)信息的傳播，約束網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者做好網(wǎng)絡(luò)言論“把關(guān)人”角色。通過“法治手段、道德說教手段、教育引導(dǎo)手段、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段的整合創(chuàng)新”[23]，多管齊下，有效治理網(wǎng)絡(luò)謠言。

五、結(jié) 語

網(wǎng)絡(luò)謠言治理屬于國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，涉及國家安全和社會(huì)穩(wěn)定。加強(qiáng)重大事件網(wǎng)絡(luò)謠言的治理機(jī)制創(chuàng)新，有利于推進(jìn)政府及時(shí)發(fā)布真實(shí)信息，有效抵制謠言，避免網(wǎng)絡(luò)謠言傳播導(dǎo)致的社會(huì)恐慌，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧，有利于塑造服務(wù)型政府、法治政府的公眾形象，提升政府的公信力，有助于完善網(wǎng)絡(luò)謠言的協(xié)同治理，促進(jìn)國內(nèi)應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究。