RCEP政府采購章的特點、影響及中國對策

摘 要：區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）是中國簽署的首個包含政府采購章的區域貿易協定。RCEP政府采購章具有包容性、約束性、靈活性、漸進性等特點，可視為中國乃至東亞在政府采購開放領域邁出的重要一步，將有助于提高中國政府采購法律、法規透明度，優化我國政府采購程序，為進一步開放政府采購市場提供“試點”。各締約方應該落實協定義務，將RCEP爭端解決機制引入政府采購領域;利用審議機制，深化政府采購條款;升級聯絡點，建立政府采購委員會，以推進相互開放政府采購市場。

關鍵詞：區域全面經濟伙伴關系協定;政府采購;透明度

2020年11月15日簽署的區域全面經濟伙伴關系協定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）旨在建立現代、全面、高質量和互利的經濟伙伴關系，其締約方包括東盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）十國、澳大利亞、中國、日本、韓國、新西蘭。RCEP的生效將促進區域貿易和投資的擴大，并為全球經濟增長和發展做出貢獻。相較東亞其他區域貿易協定（Regional Trade Agreement，RTA），RCEP的重要進展在于其包含政府采購章。現有的東盟、東盟10+X自由貿易協定均沒有任何政府采購承諾，這也是中國首次在區域貿易協定中納入政府采購章。

政府采購是國民經濟和對外貿易活動的重要組成部分，占全球GDP比重超過15%。政府采購也被視作保護本國產業的重要手段，長久以來是WTO最惠國待遇和國民待遇原則的例外領域。政府采購市場保護是一把雙刃劍，在限制外國產品和供應商準入的同時，也阻礙了國內企業和產品走出去。WTO的政府采購協定（Government Procurement Agreement，GPA）是一項諸邊協定，這意味著并不是所有WTO成員都是GPA的簽約方，只有簽署GPA協議的WTO成員方才受GPA的約束，并根據承諾相互開放政府采購市場。截至2021年2月，21個WTO成員方（其中27個歐盟成員國作為一個成員方）加入了GPA。中國在2001年加入WTO時便承諾加入GPA，在2007年年底啟動加入GPA談判，截至目前我國已經先后遞交 7份加入出價，不斷擴大實體清單、增加對外開放的產品和服務清單、降低最低門檻采購金額，但與歐美預期仍舊存在差距。在此背景下，中國簽署了包含政府采購章的區域貿易協定RCEP，這不僅表明中國開放政府采購市場的決心，而且將對中國政府采購市場產生實質影響。

本文從RCEP中政府采購章文本內容出發，剖析RCEP中政府采購條款特點，分析RCEP簽署對我國政府采購市場的影響，并在此基礎上，提出利用RCEP，促進締約方相互開放政府采購市場的對策建議。

一、RCEP政府采購章內容解析

RCEP協定文本由二十章和四個附件（包括關稅承諾表、服務具體承諾表、服務和投資保留及不符措施承諾表、自然人臨時移動具體承諾表）構成。其中，第十六章為政府采購章，包括正文和該章附件一。政府采購章正文包含8個條款，分別涉及協定目標、受約束的實體范圍、原則、透明度、合作、審議、聯絡點和不適用爭端解決。附件一列明了締約方用于發布透明度信息的紙質或電子方式。

RCEP締約方承認，政府采購在深化區域經濟一體化，促進經濟增長和就業方面的作用。RCEP政府采購章主要涉及兩方面義務：其一，中央政府實體在政府采購法律、法規和程序方面的透明度義務。其二，與其他締約方在政府采購方面進行合作。透明度義務要求締約方“應當使其政府采購法律法規可被公開獲取，并努力使政府采購相關程序可被公開獲取”。與現代政府采購慣例保持一致，締約方努力使政府采購信息可以通過電子手段獲取，而且努力使英文版本信息可被獲取。由此可見，RCEP政府采購章雖然規定了有關政府采購法律法規、程序的透明度義務，但僅僅適用于中央政府采購實體。在合作條款中，締約方努力就政府采購交換信息，提供培訓、技術援助和能力建設，在可能的期情況下，分享包括中小企業、電子政府采購系統的最佳實踐信息。

Horn等（2010）指出，雖然有些區域貿易協定包括了某項內容，但沒有法律可執行性（legal enforceability）。按照Horn等（2012）的定義，沒有法律可執行性的內容是那些表述不清的、締約方未明確承諾履行的、在爭端解決中不大可能援引的條款。例如，“雙方應該合作……”“雙方要努力……”“要特別關注……”之類的表述都是缺乏法律可執行性的，因為“合作”“努力”“關注”都是模糊性的詞匯;而“雙方應當……”“任何一方均不得就……”“到（具體日期）結束時，一方應加入以下國際公約：……”之類的表述都是法律可執行的。據此標準，在RCEP有關透明度義務條款中，“應當使其政府采購法律法規可被公開獲取”是法律可執行的，“并努力使政府采購相關程序可被公開獲取”是法律不可執行的。在RCEP有關合作條款中，“締約方努力就政府采購相關事項進行合作”條款同樣不具備法律可執行性。

二、RCEP政府采購章的特點

RCEP的政府采購章，在廣度上，擴展了東盟10+1區域貿易協定的覆蓋范圍;在深度上，鑒于具體條款及其法律可執行性，仍存在進一步深化空間。RCEP政府采購章主要呈現四個特點。

（一）包容性與兼容性

如表1所示，在RCEP簽署之前，按照政府采購開放度從高到低的次序，締約方可以劃分為四類。第一類指已經加入GPA的締約方，包括日本、韓國、澳大利亞、新加坡、新西蘭五個國家。第二類締約方（除GPA成員以外），參與了包含具有法律可執行性政府采購條款的區域貿易協定，包括文萊、馬來西亞、越南。第三類締約方僅參與了包含不具有法律可執行性政府采購條款的區域貿易協定，包括印度尼西亞、菲律賓、泰國、中國。第四類是既沒有加入GPA，也沒有參與包含政府采購條款的區域貿易協定的締約方，包括老撾、柬埔寨、緬甸三個國家。這表明締約方政府采購開放度差異極大，覆蓋范圍從高度開放到完全未開放。在締約方構成上，RCEP政府采購章具有包容性和兼容性。

（二）約束力及強制力

從縱向來看，相較東盟10+1協定，RCEP政府采購章在約束力方面向前邁進了一大步，實現了從無到有的飛躍;從橫向對比來看，尤其是與GPA、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）政府采購章相比，RCEP政府采購章的約束力還有較大提升空間。GPA協定文本包含兩部分：第一是正文，由序言和22個條款組成，主要涉及政府采購程序。第二是附件，即GPA各參加方承諾的出價清單。CPTPP政府采購章的程序條款很大程度上重復了GPA的規定，僅作了少量修改和補充，其附件同樣包含各締約方的市場準入出價清單。相較而言，RCEP政府采購章僅涉及透明度義務和合作條款，沒有明確約束締約方的政府采購程序，缺乏締約方的承諾附件，對締約方政府采購行為的約束遠不及GPA、CPTPP政府采購章嚴格。與GPA、CPTPP類似，RCEP也建立了爭端解決機制，為協定下產生的爭端提供有效、高效和透明的規則與程序，包括磋商、斡旋、調解或調停、設立專家組、最終報告的執行、補償和中止減讓其他義務。但是，在RCEP中政府采購卻被排除在爭端解決機制的適用范圍之外，這削弱了RCEP政府采購條款的強制力。

（三）模糊性與漸進性

RCEP積極向高標準區域貿易協定看齊，但鑒于締約方政府采購開放度的差異化，很難快速推進政府采購一體化，因而在一些條款的表達上具有模糊性，并采取循序漸進的開放模式。RCEP政府采購章中包含多項軟性義務，比如“努力使”政府采購相關程序可被公開獲取、“努力”就政府采購相關事項進行合作。這些軟義務條款表述模糊，不具備法律可執行性，其意義更多體現在為締約方指明了改革方向。RCEP的政府采購條款趨向于“面向未來”，包含在未來談判中納入約束性義務的軟承諾。根據RCEP的審議條款，政府采購章每5年審議一次，這為各方未來進一步豐富和完善本章預留空間。RCEP有望采取漸進的方式，不斷深化政府采購條款。一旦中國完成GPA加入談判，RCEP有機會補充更為具體的政府采購條款和市場準入承諾。

（四）靈活性與針對性

一國經濟發展水平直接影響該國對國際貿易規則的接受程度。RCEP15個締約方的經濟發展水平參差不齊，其中既包括日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等發達國家，也包括老撾、緬甸、柬埔寨三個最不發達國家。充分認識到談判各方發展多樣性的現實，RCEP政府采購章沒有機械地照搬GPA、CPTPP政府采購章的高約束條款，而是平衡多樣性和高標準，以靈活的方式推進政府采購開放。針對締約方中的最不發達國家，RCEP政府采購章第2條指出，“本章的任何規定不得要求最不發達國家締約方承擔與透明度和合作相關的任何義務。最不發達國家締約方可以受益于締約方之間的合作。”根據該條款，RCEP給予最不發達國家特殊和差別待遇，老撾、緬甸、柬埔寨在政府采購方面可以不承擔任何義務，這體現了RCEP政府采購條款的靈活性和針對性，也增加了RCEP的吸引力。

三、RCEP對我國政府采購市場的影響

盡管RCEP中的政府采購章僅涉及透明度義務、合作條款，仍可視為我國在政府采購開放領域邁出的重要一步。RCEP的簽署對我國政府采購市場將產生一定影響。

（一）提高我國政府采購法規的透明度

透明度是建立非歧視政府采購市場的前提條件，只有實現政府采購法律、法規和程序的公開透明，才能保障政府采購的非歧視性。RCEP政府采購章節有關透明度的義務，有利于提升各締約方政府采購法律、法規和程序的透明度，營造良好的市場競爭環境，從而建立公開、公平的政府采購體系，防止政府采購市場的腐敗，促進政府廉潔，為我國政府采購市場的逐步開放奠定基礎。

（二）優化我國政府采購程序

RCEP將促進各方在更高水平和更寬領域上加強政府采購信息交流和合作，與RCEP中政府采購開放度較高成員的交互所產生的外溢效應和學習效應，有助于中國優化政府采購程序，實現與國際公認的政府采購原則和規則接軌，促進政府采購程序的公平性，使所有潛在供應商在采購相關程序中獲得信息和受到公平對待。這不僅有助于我國加入GPA，而且傳達出積極的信號：我國對國際商務和投資持開放態度，有利于吸引外資。

（三）為進一步擴大政府采購開放提供“試點”

開放政府采購市場，必然面臨著收益和成本，這也是一國GPA加入出價的基礎和依據。開放政府采購市場的收益體現在增加我國產品和服務進入國際市場的機會，通過對外開放促進國內政府采購制度的改革;其成本表現為加劇本國政府采購市場的競爭，部分國內產業受到沖擊。將 RCEP作為進一步擴大政府采購開放的“試驗田”，在區域層面探索政府采購市場開放的成本與收益，有利于準確認識開放政府采購市場的成本和收益，以便于我國調整加入GPA的出價，有利于全面開放政府采購市場后的管理。

四、基于RCEP推進締約方雙向開放政府采購市場的對策

以RCEP為平臺，促進締約方相互開放政府采購市場，不僅可以推動各締約方國內政府采購制度改革，確保財政資金的最優利用，而且有助于區域內FDI流動，構建生產網絡，深化區域經濟一體化。本文對利用RCEP，促進締約方雙向開放政府采購市場提出幾點對策建議。

（一）落實協定義務，引入爭端解決機制

各締約方應該切實履行RCEP政府采購章的透明度義務，即除最不發達國家以外，中央政府實體應當通過電子或紙質方式公布其政府采購法律、法規;并努力就政府采購相關事項進行合作，包括就締約方的法律、法規和程序修訂交換信息，向締約方提供培訓、技術援助，共享信息等。同時，將爭端解決機制引入政府采購領域，以加強RCEP政府采購條款的強制力，促進各締約方切實履行政府采購章的義務，推進相互開放政府采購市場。

（二）利用審議機制，逐步深化政府采購條款

利用RCEP審議機制，推動RCEP逐步納入更多實質性政府采購條款，包括規范締約方國內政府采購程序的條款，乃至提交具體市場準入承諾。考慮到15個締約方經濟發展程度的多樣化，很難“一刀切”大幅度推進區域政府采購市場一體化，可以借鑒GPA、CPTPP，以過渡措施形式對發展中國家采取特殊和差別待遇，例如補償交易、價格優惠計劃、過渡期內設置較高的門檻金額、逐步擴大采購實體范圍等。

（三）升級聯絡點，建立政府采購委員會

RCEP政府采購章要求，每一締約方建立至少一個聯絡點，負責合作和信息共享事項。借鑒其他區域貿易協定作法，RCEP可以將聯絡點升級為政府采購委員會，由締約方政府的代表組成。RCEP政府采購委員會除了負責合作和信息共享事項，還包括召開與政府采購章的實施和運用相關事項的會議，定期對政府采購章進行審議，并決定是否舉行進一步談判，比如擴大采購實體范圍、納入政府采購程序條款等。

注釋：

①東盟十國的成員包括柬埔寨、老撾、緬甸、印尼、菲律賓、泰國、文萊、新加坡、馬來西亞、越南。

②在中國對外簽署的17個區域貿易協定中，僅在與冰島、瑞士、韓國、澳大利亞的自由貿易協定中提及政府采購章談判的時間框架，即“締約雙方同意在中國完成加入世貿組織政府采購協定（GPA）談判后，盡快開始政府采購談判，以期締約雙方在互惠基礎上達成政府采購協定。”

③22個條款包括目標、適用范圍、例外、發展中國家待遇、采購程序、技術規格、招標與合同授予、信息公開與透明、質疑和審查程序、適用范圍的修訂、爭端解決程序等方面。

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[基金項目]本文系教育部人文社會科學一般項目“異質性出口經驗與企業對外直接投資動態：理論機制和中國經驗”（項目編號：18YJA790035）。

[作者簡介]胡淵（1980—），女，經濟學博士，湖北工業大學經濟與管理學院副教授;研究方向：國際貿易理論與政策。