挑戰與機遇：托育機構發展研究

厲媛媛　徐雨菡

[摘 要] 自2016年以來，隨著“全面二孩”政策的實施，0～3歲嬰幼兒托育服務需求日益突顯，國家也高度重視“幼有所育”，重視托育機構的建設和托育服務的質量，制定了許多政策方針。可見，托育服務問題越來越受到國家和人民的廣泛關注。根據國家衛生健康委設定的托育機構的設置標準和管理規范，在具體了解目前托育機構的基本情況、管理規范及疫情前后的運營狀況的基礎上，從場地設施、人員規模、備案管理等不同方面分析其目前發展存在的問題，并從多方面制定相應的解決策略，以促使托育機構向規范化發展，更好地滿足人民的需求。

[關鍵詞] 0～3歲嬰幼兒;托育機構;托育服務;托育管理

[作者簡介] 厲媛媛（1999—），女，江蘇洪澤人，淮陰師范學院歷史文化旅游學院社會工作專業本科生，研究方向為人口發展問題;徐雨菡（1999—），女，江蘇昆山人，淮陰師范學院歷史文化旅游學院社會工作專業本科生，研究方向為人口發展問題。

[中圖分類號] D632.1? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1674-9324（2021）13-0055-04? ?[收稿日期] 2021-02-08

自2016年“全面二孩政策”開始實施至今，“人口增長依然遠不及預期，特別是養育成本高、無人照料成為抑制國民生育意愿的重要原因，表明提高國民生育積極性、促進人口增長僅僅依靠生育二孩條件的逐步放開還遠遠不夠，必須有配套的托育政策為育兒家庭解決后顧之憂”[1]。黨的十九大報告首次提出“幼有所育”。在十三屆全國人大二次會議上，李克強總理指出，嬰幼兒照護事關千家萬戶。要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構[2]。2019年國家衛健委下發《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》，對托育機構的設置標準和管理規范、托育服務人員的資質和配置作出詳細規定。黨和政府高度重視和現實的需求是我們開展托育機構研究的根本出發點。

一、研究方法

本研究主要運用問卷調查法，根據《托育機構設置標準（試行）》《托育機構管理規范（試行）》等文件及現實情況設計問卷，問卷內容包括托育機構的基本情況、托育機構的管理規范和疫情前后的運營及困難。調查對象為H市0～3歲嬰幼兒托育服務機構，共計發放246份問卷，回收有效問卷226份，有效回收率為91.9%。226家托育機構全部是民辦民營，托育機構的性質比較單一。托育機構運營1年的有52家，占23%，運營3年及以內的有127家，占56.2%，運營5年及以內的有165家，占73%，運營10年及10年以內的占85.4%。近三年來，托育機構得到快速發展。問卷數據收集整理錄入計算機，采用SPSS21.0軟件包進行頻數分析、描述統計和交叉列表分析處理。

二、托育機構基本情況

托育機構的運營場地面積為300平方米以下的有88家，占38.9%;面積在301～500平方米之間的有74家，占32.7%;501～1000平方米的有42家，占18.6%;1000平方米以上的有22家，占9.7%。超過1/3的托育機構的場地面積在300平方米以下，超過70%的托育機構的場地面積在500平方米以下。調查顯示，H市托育機構擁有自有場地的有56家，占24.8%;租賃場地的有165家，占73%;單位配套場地的機構有5家，占2.2%。托育機構的場地絕大多數是租賃的。在165家租賃場地的托育機構中，有11家機構場地的租期少于3年，依據《托育機構設置標準（試行）》第11條規定：“托育機構應當有自有場地或租賃期不少于3年的場地。”這11家沒有達到要求。場地的平均租期為5.79年，5年及以內的租期占68.2%，6年以內是75.2%。短期租賃是主要形式，短租為后續經營埋下隱患。

托育機構有獨立戶外活動場地的有158家，占70.0%，沒有獨立活動場地的有69家，占30.0%。其中，戶外活動場地面積最小10平方米，最大為9000平方米，平均為249平方米，但是100平方米及以內占54.4%，多數機構擁有自己獨立的戶外活動場地，但是空間并不大。

托育機構的建設資金來源方面，貸款的有14家，占6.2%;自籌的有148家，占65.5%;自籌加貸款的有64家，占28.3%;政府資金、單位資金和其他來源為零。資金來源主要是自籌，其次就是貸款。自籌資金與貸款是托育機構資金的主要來源，資金來源相對單一，社會融資能力較低。投資規模在30萬以內的有94家，占41.6%;在31～50萬之間的有47家，占20.8%;在51～100萬之間的有42家，占18.6%;在101～200萬之間的有29家，占12.8%;在200萬以上的有14家，占6.2%。投資規模與機構數量呈負相關，投資規模越高，機構數量越少。投資規模在30萬以內的機構最多，整體投資規模較小。

托育機構的從業人員總數在10人以內的，有173家，占76.5%;人員總數在11～20人的，有38家，占16.8%;人員總數在21～30人的，有9家，占4%;總數在31～50人的，有4家，占1.8%;總數超過100人的，只有2家，占0.9%。總體來看，從業人員規模較小。調查顯示，經過婦幼保健機構培訓合格的保健人員的機構有151家，占66.8%。配備有保安證的保安人員的機構有61家，占27.0%。

三、托育機構管理規范

（一）備案管理

依據《托育機構管理規范（試行）》規范，托育機構需要在有關部門登記并在衛生健康部門備案，才可以開展托育服務。從調查來看，在226家機構中，有208家已經登記或備案，占92%;18家尚未登記或備案，占8%。只有極少數的機構沒有登記或備案。在208家已登記或備案的機構中，有3.6%的機構已在機構編制部門登記注冊，有4.6%的機構已在民政部門登記注冊，有9.8%的機構已在教育部門登記注冊，有13.7%的機構已在衛生健康部門登記注冊，有56.5%的機構已在市場監督部門登記注冊，還有11.8%的機構在其他部門登記注冊。可以看出，工商注冊占比最高，超過一半以上，托育服務機構的營利性特征非常明顯。

持有證件/證明材料情況調查顯示，15.5%的托育機構持有衛生評價報告，8.9%持有教育部門頒發的辦學許可證，8.9%持有文化或體育部門頒發的培訓許可證，14.6%持有消防安全檢查合格證明，88.5%持有機構自有場地的不動產登記證或租賃協議，29.7%持有食品經營許可證，74.3%持有機構工作人員從業資格證明，85.4%持有機構工作人員健康合格證明。大多數托育機構在人員資格證明和場地證明方面符合要求，而在衛生評價、辦學許可、消防資質、食品經營許可方面存在嚴重不達標問題，隱患較多。

從機構負責人對《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》《托兒所、幼兒園建設設計規范（2019年版）》等標準和規范的了解程度來看，認為“了解”的有152人，占67.3%;“聽說一點，了解不多”的有73人，占32.3%;“不了解”的只有1人，占0.4%。大多數機構負責人了解相關標準和規定。

（二）收托管理

在托育機構提供的產品類型中，3.9%的機構提供計時托，11.4%的機構提供臨時托，22.2%的機構提供半日托，62.4%的機構提供全日托。全日托是托育機構的主要產品類型。從班級類型來看，乳兒班占9.5%;托小班占25.6%;托大班占41.8%;混齡班占23.1%，托大班和混齡班是主要形式。按照《托育機構設置標準（試行）》要求，乳兒班的人數控制在10人以下，但從實際調查來看，10人以下的占50%，20人以下的占100%;托小班按規定在15人以下，但是實際是15人以下的占73.8%，20人以下占88.8%;托大班的人數按規定是20人以下，實際來看，20人以下占51.6%，30人以下的占72.4%。班級人員的數量超過規定的人數，為管理和安全埋下了隱患。

托育服務收費小于500元和收費在1001～2000元的各有56家，各占24.8%;收費在501～1000元的有103家，占45.6%;收費在2001～3000元的有8家，占3.5%;收費在3000元以上的只有3家，占1.3%。大多數托育服務收費在500～1000元，2000元以下的占95.1%。按季度收費的有61家，占27%;按學期收費的有140家，占61.9%;按年收費的有4家，占1.8%;其他有21家，占9.3%。按學期收費是主要收費形式。

在公益性育兒指導活動方面，調查結果顯示，做過公益性育兒指導活動的機構有164家，占72.6%;沒有做過的有62家，占27.4%。做過公益育兒指導活動的機構遠遠多于未做過公益性育兒指導活動的機構。從托育機構對家長意見反饋情況來看，主要集中在安全措施、衛生條件和伙食營養等三個方面：對安全措施方面有意見的占37.6%，對衛生條件有意見的占23.5%，對伙食營養方面有意見的占20.8%。

（三）保育管理

1.照護形式。托育機構提供嬰幼兒照護的形式，采用托育形式的有89家，占39.4%;采用早教加托育形式的有103家，占45.6%;采用幼兒園開辦的托班形式的有34家，占15%。大多數機構會采用早教加托育的方式，這樣對嬰幼兒的教育可能會更科學合理一些。

2.課程體系。在托育機構使用的課程體系中，由自主開發的有101家，占44.7%;由加盟獲得的有85家，占37.6%;沒有成型的課程體系的有14家，占6.2%;使用其他課程體系的有26家，占11.5%。絕大多數機構有成型的課程體系，其中自主開發得來的課程體系占比最多。

3.供餐方式。在托育機構的供餐方式中，自主制作的有142家，占62.8%;半成品配餐的有3家，占1.3%;第三方提供的有17家，占7.5%;不提供餐食的有64家，占28.3%。大多數園所會提供餐食，且多為自主制作，少部分機構不供餐。但是，托育機構具備食品經營許可證的僅有67個，29.7%的機構有食品經營許可證，兒童飲食健康安全并不能得到保障。

（四）健康與安全管理

有92家機構現場進行過國家標準的環境監測，占40.7%;134家機構沒有現場進行過國家標準的環境監測，占59.3%。由于托育機構服務對象的特殊性，嬰幼兒的抵抗力相對較差，因而對環境質量要求較高。環境監測有助于保障托育機構環境衛生的安全健康，超過一半的場地沒有進行環境監測。

嬰幼兒托育服務機構具有24小時監控設備的有220家，占97.3%;不具有24小時監控設備的有6家，占2.7%。在具有24小時監控設備的托育機構中，能達到90天儲存的有180家，占81.8%;不能達到90天儲存的有40家，占18.2%。可以看出多數機構有較強的安全意識，可以配置可靠的監控設備并存儲達到90天，只有極少數機構還未配置監控設置。

四、疫情對托育機構運營的影響

（一）疫情前后的運營

疫情之前，機構的滿園率在20%以下的有37家，占16.4%;在21%～40%之間的有24家，占10.6%;在41%～60%之間的有33家，占14.6%;在61%～80%之間的有44家，占19.5%;在80%以上的有88家，占38.9%。可以看出，疫情之前滿園率在60%以上的機構有132家，占58.4%，超過一半。疫情之前，托育機構有較高的滿園率。

隨著疫情暴發，托育機構都停止了線下教學。有部分托育機構轉入線上教學，疫情期間有93家機構開展了線上服務，占41.2%;133家機構未開展線上服務，占58.8%。未開展線上服務的機構要多于開展線上服務的機構，疫情對托育機構的運營有實質性影響。在線上服務中，家長培訓內容占18.7%，嬰幼兒課程占23.0%，教師培訓內容占28.1%，親子活動課程占28.1%，其他內容占2.1%。開展家長培訓、嬰幼兒課程、教師培訓和親子活動課程的比重相差不大。

（二）疫情后托育機構面臨的困難

疫情后復工期間，有26家機構擔心防控壓力大，占11.5%;121家機構擔心生源少，占53.5%;9家機構擔心教師流失，占4%;18家機構擔心成本增加，占8%;35家機構擔心資金緊張，占15.5%;還有17家機構擔心其他方面的問題，占7.5%。生源問題已成為大多數機構最擔心的問題，而生源是托育機構的核心所在[3]。

（三）疫情期間最需要解決的問題

將最迫切需要解決的問題進行排序，可以發現更多機構負責人認為“政府按托位補貼支持”排第一，“疫情結束后，由政府引導，提高家庭送托意愿”排第二，“招生納入社區工作”排第三，“衛生醫療機構提供全方位的支持與協助”排第四，“金融機構貸款支持”排第五，“減稅降稅，延期繳稅”排第六，“其他”排第七。綜合來看，政府補貼和政府引導送托意愿是最迫切的兩個問題。

（四）托育機構發展

在問及“近兩年，有117位機構負責人存在新建、改/擴建機構”的想法，占51.8%;109位機構負責人沒有新建、改/擴建機構的想法，占48.2%。在當前疫情下，有改/擴建的想法超過沒有的，也說明托育服務是有發展前景的。

五、結論與建議

（一）結論

1.托育機構均為民辦性質，近年發展迅速，但存在場地規模較小、投資規模不大、資金來源相對單一、從業人員規模小等問題。

2.托育機構大多數在工商注冊，營利性特征明顯，但收費不多，在經營方面有較多不達標，存在較大風險，教育質量亟待提升。

3.疫情對托育機構的運營影響明顯。疫情后機構面臨的最大困難是生源不足，希望政府能夠在提高送托意愿和托位補貼方面給予支持。

4.多數機構負責人對托育發展的前景是認可的，愿意新建或者改/擴建。

（二）建議

1.加大對托育機構的扶持力度。通過場地、資金、招生和稅收等政策扶持，降低托育機構的成本，促進托育機構快速成長[4]。

2.明確政府在托育服務中的責任，制定相應的扶持政策。為了建立完備的托育服務體系，應建立多元化的供給體系。政府應是多元供給體系中的主導者，從政策規范、資金劃撥和服務提供三個層面對公共托育服務的發展進行引導，或者說明自身的直接與間接責任，從不同的廣度與深度上對公共托育的發展予以支持[5]。

3.規范托育機構建設。根據《托育機構設置標準（試行）》的要求，推進托育機構規范化建設，對于達標的托育機構應給予資金上的補貼和政策上的優惠，對于不達標的托育機構應要求限期整改。

4.針對疫情的影響，應制定特別救助政策，幫助托育機構渡過難關，避免托育機構因疫情影響而倒閉。

參考文獻

[1]李雨霏，馬文舒，王玲艷.1949年以來中國0～3歲托育機構發展變遷論析[J].教育發展研究，2019（24）：68-74.

[2]楊雪燕，高琛卓，井文.典型福利類型下0～3歲嬰幼兒托育服務的國際比較與借鑒[J].人口與經濟，2019（2）：1-16.

[3]范明麗，李聰聰.新冠肺炎疫情下托育機構發展的挑戰及應對[J].教育觀察，2020（16）：6-8+25.

[4]朱海鸞.關于推動普惠性托育機構健康發展的建議[J].上海人大月刊，2019（4）：21-22.

[5]華怡佼.我國“二孩政策”下0～3歲兒童公共托育服務供給體系研究——以上海為例[D].上海：上海師范大學，2018.

Abstract： Since 2016， with the implementation of the universal two-child policy， the demand for nursery care services for infants and children aged 0-3 has become increasingly prominent. The state also attaches great importance to nursery care， the construction of nursery institutions and the quality of nursery care services， and has formulated many policies. It can be seen that nursery care services have been paid more and more attention by the country and the people. In this study， according to the setting standards and management norms of nursery institutions set by the National Health Commission， and based on the understanding of the current situation， management norms and operation status before and after the pandemic of the nursery institutions， this paper analyzes the existing problems in the current development of nursery institutions from the aspects of site facilities， personnel scale， record management， etc.， and formulates corresponding solutions from various aspects， so as to promote the standardized development of nursery institutions to better meet the needs of people.

Key words： 0-3 years old infants and children; nursery institutions; nursery services; nursery management