備案審查信息化建設路徑探討

臧博

省級信息平臺是全國統一備案審查信息平臺的重要組成部分，省級平臺的建設發展完善，關系備案審查信息平臺整體建設水平，直接影響未來作用的發揮。廣東省是改革開放的先行區，平臺建設積累了一些經驗，對其研究，不僅有利于判斷目前信息平臺建設體系架構是否適宜，也可為其他省人大常委會完善平臺提供經驗參考，為全國統一平臺的構建提供良好的經驗借鑒。

備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的我國特有的憲法性制度，是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項重要職權。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍。2015年設區的市被賦予地方立法權后，地方立法主體大幅增加，備案審查工作繁重和緊迫。在此背景下，2016年上半年，全國人大常委會法工委開始著手備案審查信息平臺的各項準備工作，希望借力信息化，加強備案審查制度和能力建設，推動備案審查工作實現跨越式發展[1]。經不懈努力，除個別地方外，至2019年底，地方人大信息平臺已延伸到所有的設區的市、自治州、自治縣，有的還延伸到所有縣、鄉，基本實現立法主體全覆蓋[2]，為“有件必備、有備必審、有錯必糾”提供了有效便捷的物質條件和技術保障。2020年全國人大常委會再次對加強備案審查工作作出部署，要健全備案審查信息平臺功能，把信息化建設作為加強備案審查能力建設的重要內容?；仡櫧陙韨浒笇彶槔碚撆c實踐的發展軌跡，自黨的十八屆三中、四中全會以來，尤其是黨的十九大以來，備案審查工作憑借政治東風全面激活、提速展開，備案審查理論與實踐的互動，已經從過去“理論先探”的階段進入到了目前“實踐先導”的階段[3]。當今時代，數字化、網絡化、智能化深入發展。建設備案審查信息平臺是貫徹落實黨中央關于新時代加強備案審查工作的必然要求，是加強備案審查制度和能力建設的重要舉措，是建設國家法律法規數據庫的重要前提，更是新時代推進全面依法治國戰略的現實需要。

目前，學術界對備案審查制度研究的文獻略顯單薄，備案審查信息平臺運行機制探討仍是空白，更缺乏對各地備案審查平臺運行效果的評估。在理論缺位且缺乏全國統一實體規范的情況下，各地信息平臺只能在摸索中建設運行。針對此情況，課題組對全國備案審查信息平臺使用情況進行摸底調研，調研發現備案審查信息平臺存在平臺模式不統一、報備范圍和流程不一致、聯動協調機制不健全、部署環境運行不暢、僅注重形式審查而未創新擴展功能等突出問題。省級信息平臺是全國統一備案審查信息平臺的重要組成部分，省級平臺的建設發展完善，關系備案審查信息平臺整體建設水平，直接影響未來作用的發揮。廣東省是改革開放的先行區，平臺建設積累了一些經驗，對其研究，不僅有利于判斷目前信息平臺建設體系架構是否適宜，也可為其他省人大常委會完善平臺提供經驗參考，為全國統一平臺的構建提供良好的經驗借鑒。

一、歷史沿革：統籌規劃、探索推進

廣東省人大常委會認真貫徹落實黨中央和全國人大常委會的決策部署，自2016年起，開始構建全省統一、共享、高效的備案審查信息平臺，積極推進規范性文件備案審查工作規范化、數字化和智能化，工作效能明顯提升，工作成效顯著。平臺建設分為四個階段。

（一）初建階段（2016.9—2016.11）

全國人大常委會高度重視備案審查信息平臺建設工作，2016年9月在第22次全國地方立法工作座談會上指出，計劃用3年左右時間建立起覆蓋全國、互聯互通、功能完備、操作便捷的備案審查信息平臺，并要求各地區結合自身實際，抓緊建設省級備案審查信息平臺。2016年下半年開始，全國人大常委會組織省級人大常委會制訂備案審查信息平臺方案，提出省級人大常委會要結合自身實際，建立內容齊全、流程規范的平臺系統。2016年9月廣東省人大常委會正式啟動平臺建設，當年11月平臺初步建成并在省級層面試用。這一階段為初建探索階段，因早期缺乏全國統一的建設規范，建設標準由廣東省自己設定，統一規劃建設覆蓋廣東省全域的備案審查信息平臺，人、財、物等建設費用由廣東省人大常委會承擔，并提出建成后擬分批授權全省各級人大使用的設想，以避免廣東省各地人大重復建設。

（二）試點階段（2016.12—2017.12）

2017年9月，全國人大常委會提出備案審查信息平臺建設的標準、網絡、內容、數據“四統一”要求后，2017年10月，全國人大常委會辦公廳和法工委聯合下發了《關于進一步做好省級備案審查信息平臺建設工作的通知》。廣東省人大常委會對標全國統一標準，嚴格按照全國人大常委會的標準要求，列出清單，逐一改進，較好落實了“四統一”的平臺建設要求，實現了高標準建設目標，為對接全國人大平臺打下基礎[4]。在平臺完善中，按照“統一規劃、整體開發、分級授權、內外聯通”的建設目標，至2017年底，初步建成了橫向聯通省人大機關、省政府及其有關部門，縱向聯通各地級以上市人大常委會、市政府，構建上下聯動的工作格局，初步實現省級備案審查工作全過程電子化、規范化[5]。同時，探索推進市級平臺使用，授權廣州、汕頭、佛山、惠州、肇慶試點使用。這一階段為探索建立階段，廣東省人大常委會按照全國人大提出的備案審查信息平臺建設全國統一標準，完善廣東省平臺的配置，以對接全國人大信息平臺;同時授權5個試點市，及時總結授權使用的經驗和不足之處，逐步優化其功能，探索信息平臺全面授權和縱向使用的經驗。

（三）全面使用階段（2018.1—2018.12）

2018年廣東省健全備案審查工作機制，以備案審查信息平臺建設為抓手，加強能力建設，印發《關于2018年推進備案審查信息平臺建設工作的函》，制定《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》。2018年6月，信息平臺全面授權21個地級以上市、3個自治縣使用，組織開展信息平臺使用培訓，提高備案審查工作效能，初步構建備案審查上下聯動格局。2018年7月制定《廣東省人大常委會規范性文件備案審查信息平臺管理暫行辦法》，從備案審查業務和信息技術安全兩個方面，對全省統一平臺的建設、使用、運行和維護主體及其職責等作出規定，促進平臺建設使用規范化和安全保障。2018年8月配合全國人大常委會法制工作委員會在廣東省召開全國備案審查信息平臺建設現場推進會，交流平臺建設與使用經驗，全國人大常委會法制工作委員會給予充分肯定[6]。經過前兩個階段的經驗積累，此階段側重于完善備案審查機制，為平臺全面使用提供制度支持，并對省級備案審查信息平臺進行升級完善，推進全省統一的備案審查信息平臺建設，在全國率先實現了與全國人大信息平臺對接，并實現了省級平臺延伸至市、縣兩級人大使用。

（四）優化擴展階段（2019.1—至今）

2019年，廣東省人大啟動備案審查信息平臺二期建設，重點是推進全省備案審查工作的制度化、信息化、智能化，建設全省地方性法規數據庫，升級優化全省統一的備案審查信息平臺，將信息平臺延伸到縣鄉人大使用，全面授權市縣鎮使用，并拓展立法服務功能，全面加強備案審查和依法糾正工作[7]。2020年，廣東省進一步推進全省統一的備案審查信息平臺二期建設，建設全省地方性法規數據庫，組織信息平臺使用學習培訓，優化備案審查功能，拓展立法服務功能，全面授權給市縣鎮人大使用。進一步利用大數據、人工智能等信息技術，推進備案審查信息平臺升級建設，完善平臺各項功能，加快建設全省法規規章規范性文件數據庫，提升全省備案審查能力[8]。

經過六年的探索，廣東省人大備案審查信息平臺建設初見成效，不僅完善了省級備案審查平臺，對接了全國人大備案審查系統，且實現了平臺功能的縱橫聯通，實現信息共享和業務協同，擴展了信息平臺功能，進一步發揮了信息平臺的制度優勢。

二、體系架構：四級多維、互通互聯

健全的制度規范，是建立備案審查信息平臺體系的前提。廣東省人大常委會結合本地實際，出臺《廣東省人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作規定》《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》等專門的地方性法規及《關于加強新形勢下規范性文件備案審查工作的指導意見》等相關制度。按照全國人大常委會下發的技術標準和格式，積極先行先試，實現規范性文件報備范圍的全覆蓋，為“有件必備”提供技術支持，貫通省市縣鎮四級人大用戶，并與全國人大信息平臺和“一府兩院”平臺互聯，建立起具有廣東特色的體系架構。

（一）報備范圍全覆蓋的制度設計

關于規范性文件備案審查報備的范圍，理論界和實務界對“規范性文件”的含義并無統一認識。信息平臺體系設計，需在厘清規范性文件概念的基礎上，明確規范性文件報備的具體范圍。

規范性文件范圍的理論辨析?！耙幏缎晕募笔欠芍薪洺３霈F但又并不局限于法律領域的一個概念，它主要指具有規范性（即規定權利和義務）的，適用于不特定對象的各種文件[9]。依據《憲法》第九十九、一百零四條，《立法法》第九十八條，《監督法》第二十九、三十一條，《地方組織法》第八條的規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，人大及其常委會的決議、決定，政府的決定、命令均已納入地方人大常委會備案審查范圍。因缺乏統一的備案審查規范，地方人民法院、人民檢察院及監察委員會頒布的規范性文件是否納入備案審查范圍，存在爭議。一些學者認為，地方人大常委會備案審查范圍擴展，雖然是為了落實對所有規范性文件都進行備案審查的要求，其目的是正當的，但其做法仍不宜肯定，因為它們畢竟突破了《監督法》的規定[10]。從數量上而言，規章以下的規范性文件雖然不能作為法院裁判的直接依據，不具有法的直接效力，但卻是行政機關在轄區范圍內開展行政管理活動的主要依據，發揮著準法效用?！稇椃ā贰侗O督法》賦予各級人大常委會對本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的監督權，“一府一委兩院”應當接受本級人大的監督。上述文件雖然不是我國法的淵源，不是我國法律體系的組成部分，但也是普遍適用的，涉及公民、法人和其他組織的權利義務，應納入備案審查范圍[11]?？梢?，賦予人大常委會對“一府一委兩院”的監督權，應將其制定的規范性文件納入信息平臺審查范圍，符合對人大負責和受人大監督的精神實質。

規范性文件范圍的實證探討。2018年以來，全國人大常委會法制工作委員會著力推動地方人大常委會將地方政府規章和地方人民法院、人民檢察院制定的涉及審判、檢察工作的規范性文件納入備案審查范圍，經過推動，“地方政府規章基本上納入地方人大常委會備案審查范圍，有14個?。▍^、市）將地方有關司法規范性文件納入備案審查范圍，有2個省納入依申請審查范圍”[12]。2019年12月16日，全國人大常委會通過了《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，并根據十三屆全國人大常委會第十四次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，監察法規已納入全國人大常委會備案審查工作的范圍，并明確規定地方各級人大常委會參照本辦法對依法接受本級人大常委會監督的“一府一委兩院”等國家機關制定的有關規范性文件進行備案審查。備案審查的核心精神，是為了確保多層次立法活動符合法制統一的要求，即一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸，下位法不得同上位法相抵觸，同位階的法律規范應當保持協調和諧。按照法治原則，只要規范性文件的制定主體屬于人大監督對象，這些主體制定的各類規范性文件都應當納入人大備案審查范圍[13]。廣東省在平臺建設中，省人民政府、地級以上市人民政府制定的規章，縣級以上人民政府發布的決定、命令，以及以其辦公廳（室）名義發布的規范性文件，各級人民法院、人民檢察院制定或者由其會同有關國家機關制定的規范審判、檢察工作的意見、規定、辦法、指引等規范性文件，依法應當報送備案的其他規范性文件，都應當通過信息平臺報送本級人民代表大會常務委員會備案。雖然廣東省備案審查工作走在全國前列，但《規定》未明確將監察委員會制定的規范性文件納入審查范圍，“兩院”的規范性文件審查工作也處于剛起步階段，全覆蓋體系的制度構建仍需進一步探索。

（二）四級多維互通互聯的體系構建

報備機關是將規范性文件報送備案的機關。厘定報備范圍后，就可以清晰界定報備機關。我國實行的是統一而又分層次的立法體制，立法法修改后，我國呈現“一元三級”立法體制的立法格局，并將非法源的規范性文件納入備案審查體系，這是我國的一大特色。廣東省規范性文件備案審查平臺建設，采取的是“四級”平臺制，法源類和非法源類規范性文件均納入備案審查信息平臺。報備機關確定的基本原則為“誰制定、誰報備”，省、市、縣人民政府應將其制定的規范性文件向同級人大報備;地級以上市、縣（市、區）人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定等規范性文件向上一級人大報備;鄉、民族鄉、鎮人民代表大會作出的決議、決定等規范性文件向上一級人大報備;各級人民法院、人民檢察院制定或者由其會同有關國家機關制定的規范審判、檢察工作的意見、規定、辦法、指引等規范性文件，應當報送本級人民代表大會常務委員會備案。此外，經上一級立法機關批準才能生效的法規，由批準機關報送備案，如設區的市人大及其常委會制定的地方性法規由省人大常委會辦公廳負責報送。依據授權制定的法規，則應當根據授權決定的規定來確定報送的單位，如深圳、珠海、汕頭市的人大及其常委會制定的經濟特區法規，由這三個市的人大常委會負責報送。對于兩個或兩個以上部門聯合制定的規章，則由主辦部門負責報送備案，不需要幾個部門同時報送備案。

備案機關是接受法規、自治條例和單行條例、規章等備案的機關[14]。根據憲法、法律、行政法規、地方性法規以及黨內法規和軍事法規的有關規定，目前我國已經形成由黨委、人大、政府、軍隊各系統分工負責、相互銜接的規范性文件備案審查制度體系?；究蚣苁牵喝珖舜蟪Ｎ瘯π姓ㄒ?、地方性法規、司法解釋進行備案審查;國務院對地方性法規、部門規章、地方政府規章進行備案審查;地方人大常委會對本級及下級地方政府規章以及下一級地方人大及其常委會的決議、決定和本級地方政府的決定、命令進行備案審查;黨中央和地方黨委對黨內法規和黨內規范性文件進行備案審查;中央軍事委員會對軍事規章和軍事規范性文件進行備案審查[15]。根據我國立法監督體制，全國人大常委會、國務院、省級人大常委會及人民政府、設區的市和自治州人大常委會、縣人大常委會是備案機關。因立法權限不同，廣東省備案機關接受備案的范圍也不一致。一是省級人大常委會接受省政府規章和規范性文件，設區的市、自治州地方政府規章，深圳、汕頭、珠海市人大常委會制定的經濟特區法規備案。二是設區的市人大常委會接受市政府規章和規范性文件，縣級人大常委會制定的決議決定，人民法院、人民檢察院制定的規范性文件等的備案。三是縣人大常委會接受縣政府制定的規范性文件，鎮級人大制定的決議決定等規范性文件的備案。

針對廣東省四級人大接受規范性文件報備的實際需求，全省統一規劃建設平臺，免去各級人大建設平臺的資金和人力困擾，全省各有關單位統一使用同一平臺開展備案審查工作，實現了在線備案審查一體化，并匯聚形成廣東省人大規范性文件數據庫。在平臺建設中，廣東省人大將平臺部署在省電子政務云平臺，縱向聯通全國人大和省市縣鎮四級人大，與全國人大法規備案審查信息平臺和省人大多個已建平臺對接，橫向聯通“一府兩院”，備案審查工作實現縱橫貫通。廣東省人大備案審查信息平臺架構，見下面圖一。

三、運行機制：合理分工、主動審查

（一）“備案”“審查”制度對接

“備案”與“審查”經常被人相提并論，對于“審查”是否是“備案”的必經階段有著不同的理解，設計備案審查平臺，首先需要定性這兩個環節及設計對接方法。

備案審查制度由“備案”和“審查”兩個環節構成。“備案”一般認為是存檔備查，備案的目的是為了全面了解情況，加強對規范性文件的監督，便于備案機關進行審查，消除規范性文件之間的沖突，維護國家法制統一。因此，備案是立法監督制度的一個重要環節?！皩彶椤敝饕侵柑囟C關對報送備案的法規規章是否與憲法和法律相抵觸、是否存在不適當的情況進行核對審查并提出相關處理意見。在實際工作中，有的認為“備案”環節就是要審查;有的認為，備案不一定要主動進行審查，只是根據需要才進行審查[16]。顯然，“以備審查”是備案的主要目的。換言之，備案機關對報送備案的法規、規章不必一一審查。它們是立法監督的兩個環節，是兩種制度。前者是后者的前提條件，但后者并不一定就是前者的必然延伸[17]。2000年，《立法法》首次在立法層面將這兩個制度聯系起來。《監督法》進一步完善這一制度，并采取授權的辦法，由省級人大規定地方人大和政府的決議、決定、命令進行審查、撤銷的程序。在2015年《立法法》修訂后，第九十九條增加了主動審查的規定[18]，但未把“主動審查”環節必然與“備案”環節聯系起來，主要是考量實際工作中，一些人大常委會工作人員力量有限，加之設區的市規范性文件數量比較多，對報送備案的每一件規范性文件都進行主動審查是不現實的，需各地根據實際情況確定。

備案制度是行使立法監督權的基礎，如僅存檔備查，不主動啟動實質審查，該項制度便難以起到實效，更難以落實“有備必審”的要求。全國人大常委會備案的法規特別是地方性法規數量比較多[19]，從事備案審查的人員力量又很有限，采取的是主動審查和被動審查相結合的辦法。但是，省級以下人大常委會規范性文件備案數量不是很多，每年數量均衡，可實現主動審查的要求。廣東省積極推進主動審查制度，一些設區的市將“審查”制度作為“備案”制度的必經流程。例如，惠州市作為備案審查平臺的首批試點城市，自2017年9月以來，成立惠州市人大常委會規范性文件備案審查領導小組，引入第三方力量，將市政府及縣人大常委會報備的每一份規范性文件均納入主動審查范圍，常委會辦公室統一收文后，辦理預登記，分發法制工作機構、有關專門委員會或常委會工作機構進行審查。在審查過程設計中，廣東省備案審查平臺的主動審查功能提供了必備技術支持，真正落實了“有備必審”[20]。實踐證明，主動審查是一種有效的審查方式，與被動審查相得益彰，僅依靠公民、組織等提出審查建議的方式來啟動審查程序的做法是不夠的，必須根據實際情況，不遺余力加大主動審查力度，依靠信息平臺，采取“全面審查”方式，真正發揮備案審查工作的實效。

在平臺流程設計中，對于“備案”期限，廣東省依據《關于地方性法規備案工作的通知》《法規規章備案規定》等規定，報備機關自規范性文件批準之日或發布之日起，在三十日內報請備案。與立法事前審查制度不同，我國規范性文件采取的是事后審查，在規范性文件制定過程中，監督機關并不直接介入，待程序結束后，監督機關才開始行使監督權。在規定的期限內，報備機關需向備案機關提交以下資料：備案報告，公布該規范性文件的公告，規范性文件文本，有關修改、廢止的決定及其說明等有關文件。目前實行紙質報備和電子報備雙重報備制度，報送的規范性文件應當按照統一規格，除報送一式五份的紙質文件外，在信息平臺按照格式報送電子文檔。在未建成全國信息平臺的情況下，紙質文檔和電子文檔同時報送可能出現報備時間不一致、報備內容偏差、漏報多報現象，增加了備案機關初步審查的難度。在過渡期，電子報備是紙質報備的補充，以期在全國平臺互通互聯系統建成后，逐步減少傳統的紙質報備，真正實行電子報備的常態化。

（二）“備案”“審查”流程構建

程序是備案審查工作規范化、制度化的重要保障?！读⒎ǚā沸薷暮?，對全國人大常委會審查程序的有關規定作了幾處重要修改，一是增加了專門委員會和常委會工作機構對報送備案的規范性文件進行主動審查的規定;二是賦予常委會工作機構向制定機關提出書面審查意見和向委員長會議提出撤銷法規建議的規定;三是增加了向審查建議人反饋審查情況的規定。這幾處修改雖然只是針對全國人大常委會開展備案審查工作而言，但是對于其他備案審查機關特別是地方人大常委會進一步完善備案審查制度具有重要的參考和借鑒意義，值得深入研究[21]。因缺乏全國統一的實體規范，地方人大常委會備案審查程序和備案審查的力量不盡相同，有的規定有關專門委員會、法制委員會和常委會工作機構均有審查權;有的規定由專門委員會進行審查，常委會工作機構只負責事務性工作;有的規定審查主體為法制委員會;有的規定常委會工作機構承擔審查工作，并向制定機關提出書面審查意見等等。地方人大常委會可以根據《立法法》第一百零二條的規定和《監督法》第二十九條的授權，根據當地情況并參考《法規、司法解釋備案審查工作辦法》由接受備案的機關對具體審查、撤銷程序作出規定。廣東省人大常委會根據自身情況，完善了審查流程，實現了承擔備案審查工作機構之間的合理分工。廣東省人大常委會備案審查信息平臺“備案”“審查”流程見下頁圖二。

1. 形式審查制度下的登記分發機制

縣級以上人民代表大會常務委員會辦公廳（室）負責報送備案的規范性文件的接收、登記、分送、交辦和存檔工作。當適格主體[22]提出審查建議或常委會啟動主動審查時，廣東省人大常委會辦公廳負責規范性文件的接收、登記，分送有關專門委員會和常委會工作機構，由有關專門委員會或者常委會有關工作機構會同常委會法制工作機構進行審查、提出意見。這樣規定主要考慮到，人大常委會每兩個月召開一次會議，會期較短，工作任務又比較重，而專門委員會是代表大會的常設性專門機構，在大會閉會期間受常委會的領導，其日常工作主要是研究、審議和擬定有關議案。當然，縣級以上人民代表大會常務委員會應當加強規范性文件備案審查制度和能力建設，建立備案審查工作統籌協調機制，促進規范性文件備案審查工作科學化、民主化、規范化、信息化[23]。在登記環節，常委會辦公廳（室）收到提請報備的規范性文件后，需對規范性文件初步審查后，決定是否正式“報備”。在規定報備期限內收到規范性文件的，如報備材料時間要素、形式要素符合登記標準，常委會辦公廳（室）審核通過、負責簽收，在平臺上予以“備案”，同時出具《規范性文件備案登記回執》正式登記，并將規范性文件分發各專門委員會、常務委員會工作機構進行初步審查。如發現不符合形式要求，常委會辦公室返回報備機關;如果備案材料數量不齊、格式有誤等，應暫緩登記，通知報備機關在規定時間內予以補正。這里需要注意的是，在登記備案階段，常委會辦公室對規范性文件的審查屬于形式審查，不涉及具體的內容審查。

2. 民主集中制原則下的分工負責機制

《監督法》第四條規定，各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制原則，集體行使監督職責。規范性文件備案審查制度，無論是法制工作機構、有關專門委員會或常委會工作機構的審查均要體現民主集中制原則。廣東省規定，縣級以上人民代表大會常務委員會辦公廳（室）負責報送備案的規范性文件的接收、登記、分送、交辦和存檔工作;縣級以上人民代表大會常務委員會法制工作委員會或者負責法制工作的機構負責規范性文件的備案審查工作;縣級以上人民代表大會各專門委員會、常務委員會工作機構按照職責分工負責有關規范性文件的審查工作。法制委員會根據工作需要，與有關的專門委員會、常務委員會工作機構對規范性文件進行聯合審查。這里需注意的是，有關專門委員會是平行的關系，分工有所不同，工作各有側重，由縣級以上人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構按照職責分工進行審查、提出意見;審查建議由法制工作機構進行研究，必要時送有關的專門委員會、常務委員會工作機構進行審查、提出意見。廣東省規定由法制委員會負責備案審查工作，更有利于審查意見的統籌分析和匯總，發揮法工委“專”的優勢和專門委員會“統”的職能。

3. 柔性糾錯制度下的溝通處理機制

規范性文件能否進入正式審查程序，還需經常委會工作機構進行研究，對于不屬于本級人民代表大會常務委員會備案審查范圍的審查要求、審查建議，由負責審查的有關專門委員會、常務委員會工作機構及時告知提出審查要求的國家機關，提出審查建議的有關機關、組織和公民。進入審查程序后，縣級以上人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以要求制定機關說明有關情況或者提供相關材料，制定機關應當予以配合;也可以通過召開座談會、論證會和書面征求意見等形式，征求有關部門、高等院校、法學研究機構、人大代表、專家以及利益利害關系方等的意見;必要時可以要求制定機關派有關負責人員參加會議，聽取意見或者回答詢問。

我國關于審查之后的糾正程序，《監督法》只是規定了撤銷程序，《立法法》第一百條規定了柔性糾錯機制[24]。有學者擔心溝通、協商會導致制定機關與審查機關的討價還價，進而出現對違憲、違法行為的縱容[25]。我國備案審查受到質疑的很重要的一點就是審查過程中缺少對抗性，公眾沒有看到審查機關明確宣布任何法規、規章或規范性文件無效。這實際上是以西方對抗型/否決型審查模式來審視并評價中國的制度建設[26]。在中國共產黨的統一領導以及中國傳統的合和觀念的影響下，國家機構內部普遍存在一種非對抗性合作關系[27]。我們國家機關分工不同，都是在黨的領導下密切配合，協調一致開展工作，采取溝通協商方式解決，利于人大與制定機關更好相互配合，做好工作。監督的目的是保障憲法和法律的正確實施，支持和促進依法行政、公正司法?？梢?，我國立法監督在制度上的顯著特色就是督促制定機關自行糾正，而不是直接撤銷。這實際上是給《憲法》《立法法》賦予人大常委會的撤銷權之行使設定了前置條件[28]。黨領導下的權力分工制度構成了協商解決的基礎，人大與“一府一委兩院”的關系既有監督又有支持，目標是一致的，規范性文件糾錯制度的設計，要特別注意與制定部門溝通協調解決問題。實踐中有三種形式，第一，如果規范性文件存在“適當性”問題，有關專門委員會、法制工作委員會，可以與制定機關進行溝通協商，提出意見。第二，經審查，由法制工作委員會報秘書長，經秘書長同意，向制定機關提出書面意見，建議制定機關自行修改或廢止該規范性文件。第三，提出書面審查意見后，制定機關不予修改或廢止的，有關專門委員會可以提出撤銷或建議修改的議案。目前，主要采取第一種方式，由法制工作機構會同制定部門溝通，提出建議，請制定機關自行修改。

四、功能延伸：智能報備、輔助審查

省級規范性文件信息平臺的建設，既要體現“全國統一”的要求，又要根據各省實際進行平臺建設，同時要做好和全國備案審查信息平臺的對接，創新并延伸平臺使用功能。廣東省備案審查信息平臺，科學設計并擴展備案、審查等功能，實現了備案和審查輔助的智能化，規范性文件的報備、備案、審查、糾正、反饋到公開，以及每一個環節的業務流程，均實現了一體貫通、操作簡便和全程留痕、全程預警、全流程電子化。同時，積極探索、強化智能輔助審查功能開發，增加智能輔助比對上位法、法律法規相似度分析、進行融合搜索、提示審查重點、生成初審意見等功能，確保規范性文件審查精準[29]。

（一）“有件必備”的智能技術支持

在報備方面，需要合理化設計備案流程，解決電子規范性文件報備率的問題，為“有件必備”提供技術支持。信息平臺通過增設登記、核對、預警、監測、分析、反饋等多種備案功能，并擴展智能報備審查功能，建立了智能報備系統。

一鍵報備、同屏比對功能。當通過廣東省備案審查信息平臺報備時，報備機關通過固定的賬號在政務外網登錄，然后點擊“智能識別、一鍵報備”功能，選擇文件的類型和制定形式，同時上傳DOC和PDF文件，可以實現規范性文件一鍵報備。需要注意的是，在電子報備沒有完全替代傳統紙質報備的情況下，紙質文件應當按照規定的格式、數量報送，電子文件應當通過省人大常委會規范性文件備案審查信息平臺報送。經調研發現，經常存在紙質件和電子件的報備時間不一致情況，目前統計時應以常委會辦公廳（室）紙質版本登記為妥。同時，信息平臺增加了同屏比對功能，通過比對，可以發現并解決報備的紙質文件和電子文件不一致的難題。

智能查漏、備案通報功能。廣東省備案審查信息平臺具有遲報預警功能，可解決實踐中經常出現的規范性文件遲報問題。信息平臺會自動將信息抓取并填寫到基本信息欄中，通過智能識別文件類型，將上傳文件歸類到對應的文件項中。平臺提供預警服務，當報備機關報備的規范性文件不符合時間要求時，會進行遲報預警提示。備案機關可以通過預警功能，實時掌握規范性文件報備情況，如果存在不符合要求的文件，及時與報備機關進行溝通解決。在遲報預警功能基礎上，平臺還具有智能查漏功能。平臺建設前，報備機關通過公文交換平臺或是直接將文件發送至備案機關，經常會出現漏報情況，此功能可以較好解決這一問題。備案機關可以通過搜索一定期間的報備規范性文件數量，在平臺上點擊漏報比對功能，可查詢具體漏報的規范性文件的件數及相應的內容。為了增加監督的力度，廣東省人大常委會規定，每年一月底前，制定機關應當將上一年度制定、修改、廢止的規范性文件目錄報送備案。在信息平臺系統中，可以對報備機關公報刊載的規范性文件進行在線監測，實時統計分析每一個報備機關規范性文件的報備率、規范率和及時率，不僅使得工作效率明顯提高，也更利于對報備機關“有件必備”進行準確監督。

（二）“有件必審”的輔助審查路徑

規范性文件報備成功后，如啟動規范性文件的審查，應以“不適當”標準[30]按照規定的程序進行實質審查。在備案審查平臺設計時，需考慮如何使用人工智能，擴展智能審查功能，輔助規范性文件的審查。

其一，與上位法比對功能。規范性文件審查標準之一就是，報備的規范性文件不能同憲法、法律、行政法規、本省地方性法規，以及上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸[31]。從技術角度，廣東省備案審查信息平臺對接省人大數據系統，以國家法律法規數據庫和大數據處理為基礎，并與相關搜索網址進行鏈接，可以智能將規范性文件與上位法比對，且可以進行相似度分析，用顯著顏色的字體，將相同的法條標注出來，利于審查人員進行審查。

其二，審查重點提示功能。規范性文件審查時，需要重點審查其是否違反行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政收費等規定;是否限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利或者增加其義務，增加或者擴充國家機關的權力或者縮減其責任，以及對法定權限以外的其他事項作出規定。廣東省備案審查信息平臺將審查標準進行量化，納入功能模塊，審查人員可借助輔助審查功能提出的重點審查內容，逐一進行分析判斷，在標準表有關項目中勾選，作出初步審查，并可以借助智能功能進行對比分析，發現可能存在不適當問題的條款智能標記顯示，自動生成初審意見。當然，經辦人、負責備案審查的工作委員會和其他委員會均應提出初步研究意見及理由，最終由法制工作委員會或者負責法制工作的機構負責匯總分析。

其三，意見征集和統計分析功能。在實踐中，縣級以上人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為規范性文件存在不適當情形的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見。信息平臺建成前，這些研究意見均是通過紙質件簽批或是常委會內部OA系統流轉，效率慢，且難以匯總存檔。為此，平臺增設了意見征集系統，如果規范性文件審查涉及兩個或者兩個以上專門委員會、常務委員會工作機構職責的，審查人員可以通過平臺，由牽頭辦理的專門委員會或者常務委員會工作機構匯總形成規范性文件審查征求意見匯總表，在表內填寫具體條款、修改意見和建議、建議人;如果沒有意見，也要寫入審查具體時間，并收檔備查。此外，大數據正在人類社會的各個方面發揮越來越重要的作用，成為重塑世界格局、創造人類未來的主導力量之一[32]。廣東省備案審查信息平臺增設了統計分析功能，可以準確實時收集規范性文件數量、分析報備和備案數據，并對廣東省規范性文件整體情況予以掌握。特別需注意的是，信息平臺可以通過文本、圖標等形式，分析各個地市報備數、正在辦理數、備案數、暫緩備案數、不予備案數和申請撤回數，將有效提升大數據科學分析的深度和水平。

結語

備案審查信息平臺建設，是規范性文件備案審查工作適應信息化時代的要求，是提高工作效率和質量的關鍵環節。全國人大常委會高度重視這項工作，自部署六年來，各地結合自身實際，積極推動平臺建設，各自形成了本級地方性法規數據庫和規范性文件數據庫，為實現國家法律法規和地方性法規數據庫的共建共享奠定了基礎，信息平臺建設取得一定成效，但仍存在一些薄弱環節和亟需解決的問題。一是缺乏全國統一的規范性文件備案審查制度規范，缺乏涵蓋各地、統一的信息平臺建設方案，缺乏標準化技術支持，信息平臺建設僅是原則性要求。全國人大應對網絡標準、技術標準、格式標準等提出具體統一要求，并賦予各省級平臺延伸功能更大的自主性。各省人大常委會需按照統一標準建立完善的省級平臺，并盡快對接全國人大信息平臺系統。二是信息平臺開發力量有待加強，需綜合應用大數據分析、智能化審查、云存儲等技術手段，加強信息化成果的運用。擴展信息平臺延伸功能，推動信息平臺的優化升級。作為技術性較強的操作系統，在信息平臺管理人員、使用人員難以滿足需求的情況下，需進一步加強技術團隊的培訓和綜合業務能力的提升。三是建立健全全國統一的備案審查信息平臺。在進入民法典時代后，具有中國特色的社會主義法系已經形成，備案審查制度也呈現多系統結構。國家法律法規數據庫雖建成開通，但備案審查工作需加快建立健全全國統一的備案審查信息平臺，實現互聯互通。

新時代賦予規范性文件備案審查工作新的使命，各級人大要進一步加強備案審查工作的部署，完善備案審查制度和信息平臺系統建設，不斷優化擴展使用功能，在技術上簡化報備工作的冗繁程序，加強精準審查和依法糾正工作。當然，我們也要認識到，信息平臺作為高科技的信息統計技術，在“備案”階段發揮巨大的作用，但是在“審查”過程中，對于規范性文件是否合乎國情、地情、民情;是否同當地的經濟、文化發展水平相適應;是否與黨中央重大決策部署相符合、與國家重大改革方向相一致;是否要求公民、法人和其他組織執行的標準或者遵守的措施明顯脫離實際等等因素研判中，信息平臺的功能就顯得局限。因此，在加強備案審查信息平臺建設的同時，也需要健全備案審查工作機構，加強備案審查專業力量，增強監督工作實效。

注釋：

[1]舒穎：《平臺建設：為備案審查插上信息化的“翅膀”》，載《中國人大》2019年第10期。

[2]梁鷹：《2019年備案審查工作情況報告述評》，載《中國法律評論》2020年第1期。

[3]鄭磊：《備案審查程序三大板塊初探》，載《中國法律評論》2020年第1期。

[4][29]涂青林：《我省實現備案審查工作規范化數字化智能化》，載《人民之聲》2018年第11期。

[5]資料來源：《2018年廣東省人大常委會法制工作委員會工作報告》。

[6]資料來源：《2019年廣東省人大常委會法制工作委員會工作報告》。

[7][8]資料來源：《2020年廣東省人民代表大會常務委員會工作報告》。

[9]黃金榮：《“規范性文件”的法律界定及其效力》，載《法學》2014年第7期。

[10]謝維雁、段鴻斌：《關于行政規范性文件立法備案審查的幾個問題》，載《四川師范大學學報（社會科學版）》2018年第1期。

[11]全國人大常委會2018年規范性文件備案審查報告提出，從2019年開始，逐步推動將地方政府規章和其他規范性文件以及地方“兩院”制定的有關規范性文件全部納入人大備案審查范圍，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋，重點是將影響老百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的各類規范性文件依法納入人大備案審查范圍。此外，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“把所有規范性文件納入備案審查范圍，以及撤銷和糾正違法的規范性文件?！?015年，在第二十一次全國地方立法研討會上，全國人大常委會原委員長張德江提出，規范性文件在哪里，備案審查就要到哪里，并進一步指出，只要規范性文件制定主體屬于人大監督對象，其制定的規范性文件都應納入備案審查范圍。

[12]鄭磊：《2019年備案審查年度報告評述》，載《中國法律評論》2020年第2期。

[13]參見《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》。

[14][16][21]全國人大常委會法制工作委員會國家法室：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第312、305、323頁。

[15]資料來源：《全國人大常委會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》。

[17]封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期。

[18]2015年《立法法》修改后，增加了主動審查的內容?！读⒎ǚā返诰攀艞l規定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查?！?/p>

[19]例如，2018年制定機關共向全國人大常委會報送備案行政法規、地方性法規、司法解釋1238件;2019年制定機關共向全國人大常委會報送備案現行有效行政法規、地方性法規、司法解釋1485件。

[20]例如，惠州市近五年來共接收備案的規范性文件共160件，內容涉及教育培訓、食藥監管、工程管理、社會保障、公共服務等領域，每年數量平均30件左右。

[22]廣東省人民政府、省人民法院、省人民檢察院和設區的市人大常委會認為省人大常委會接受備案的規范性文件不適當的，可以向省人大常委會書面提出進行審查的要求。由省人大常委會辦公廳接收、登記后分送有關專門委員會和常委會工作機構，由有關專門委員會或者常委會有關工作機構會同常委會法制工作機構進行審查、提出意見。前款規定之外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為規范性文件不適當的，可以向省人大常委會書面提出進行審查的建議，由省人大常委會辦公廳接收、登記后送常委會法制工作機構，由其進行研究。

[23]參見《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第五條。

[24]《立法法》第一百條規定：“全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見;也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構根據前款規定，向制定機關提出審查意見、研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經審查、研究認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定?！?/p>

[25]參見汪慶華：《八二憲法與現代法律秩序》，載《政法論壇》2012年第6期。

[26]李松鋒：《“溝通”與“協商”是符合國情的備案審查方式》，載《法學》2019年第3期。

[27]林來梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學》2018年第2期。

[28]蔣銀華：《支持型監督：中國人大監督的特色及調適》，載《中國法律評論》2019年第4期。

[30]目前，在缺乏全國統一規范性文件備案審查制度的情形下，審查標準散見于多部法規中，法律位階參差不齊、內容分散、基準不統一。如《地方組織法》第七條、第八條，規定了“不適當”標準，《監督法》第三十條也以“不適當”標準對規范性文件內容進行研判，但審查標準亦未細化，《立法法》第九十六條以“合理性”“適當性”標準規范法源類規范性文件，其他非法源類規范性文件未納入調整范圍?！稄V東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第十三條規定：“對規范性文件主要審查是否有下列不適當的情形：（一）同憲法、法律、行政法規、本省地方性法規，以及上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸的;（二）超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利或者增加其義務，增加或者擴充國家機關的權力或者縮減其責任，以及對法定權限以外的其他事項作出規定的;（三）違法設定行政許可、行政處罰、行政強制或者行政收費的;（四）違反法定程序的;（五）有其他應當予以修改或者撤銷的不適當情形的?！?/p>

[31]規范性文件不適當情形分為兩類即“相抵觸”“不一致”，在相同位階的法律規范之間，立法使用的是“不一致”，在不同位階的法律規范之間，使用的是“相抵觸”。

[32]白春禮：《積極推動科學大數據國家發展戰略》，載《中國科學院院刊》2018年第8期。

（作者單位：廣東省惠州學院政法學院。本文系中國法學會2019年度部級法學研究課題“四十年地方立法理論與實踐”〔項目編號：CLZ2019B05〕的階段性研究成果）