數字時代人大代表履職能力建設：問題與強化途徑

陳瑞傘

數字時代對人民代表大會制度和人大代表的履職能力提出了新的挑戰。

導言

人類社會正在經歷一場由信息技術引起的深刻變革。信息技術的發展潛移默化地影響著人們的工作方式、生活方式和思維方式等，人類社會進入由信息技術革命引起的數字時代。數字化、網絡化、智能化是當今時代面臨的三個顯著特征。隨著人類進入信息時代，信息和權力、政治的聯系越來越深[1]。當今時代，人大代表的履職應緊跟數字化的發展所具有的表現形式和內容，從人民群眾的現實需求出發，反映人民群眾的利益與呼聲，不斷增強履職的責任意識和能力水平。

一、數字時代人大代表履職能力建設：現狀與問題

（一）現狀

人大代表是國家聯系人民的橋梁和紐帶，在推進國家治理現代化的過程中發揮著對上反映社情民意、對下傾聽民意與呼聲和傳達相關政策的作用。人大代表的履職能力和水平關系人民代表大會制度的落實情況。在數字時代，人大代表的履職方式也應與時俱進，運用信息化手段提高工作效率;同時，面對數字時代出現的新情況、新問題，人大代表應該用發展的眼光看待問題，避免陷入過去經驗主義的窠臼。自1954年人民代表大會制度確立以來，黨和政府歷來重視人民代表大會制度的發展與完善，關注人大代表履職能力建設。數字化的發展為人大代表的履職帶來了機遇，同時也帶來了挑戰。網絡社會的開放性、即時性、扁平化、去中心化等結構性特征消解了傳統媒體的信息壟斷和信息不對稱問題，重塑著社會結構和社會關系[2]。數字時代背景下的人大代表如何更好履職、提高全心全意為人民服務的能力和水平，是新時代對人大代表提出的重要課題。在人大代表履行實地調研、參觀訪問、審議政府工作報告等職能的基礎上，我國積極探索互聯網平臺與人大代表履職相融合的方式，使得人大代表網絡工作平臺建設卓有成效。如全國人大常委會發布了《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》，各地民生保障服務領域數據優先向社會開放，廣東省少數民族地區積極推動基層數字政府建設，沈陽市開發“人大代表履職信息化平臺”手機APP等，使得人大代表與人民群眾之間的聯系更為緊密，提高人大代表的工作效率。然而，在數字化時代，人大代表在履職過程中仍舊暴露出一些問題，值得我們進行深入思考與分析。

（二）問題

1.本職工作與履職能力建設之間存在沖突

人大代表是由群眾選舉產生的，對人民群眾負責，受人民群眾監督。選舉出的人大代表身份往往具有雙重性，一方面，人大代表來自社會上的各行各業，既要做好本職工作又要履行好人大代表的職責。選舉出的人大代表一般是該行業的精英或骨干，因此，人大代表容易陷入本職工作和履職身份之間的沖突，影響人大代表的履職。人大代表的時間、精力有限，免不了顧此失彼。有學者建議將兼職人大代表向專職人大代表轉化，以更好履行代表職能，但專職化的人大代表也存在相應的問題。另一方面，人大代表的物質經費有限，財政支持不足，難以對人大代表開展履職活動提供充足的物質保障，因此，將人大代表從兼職向專職轉化需要完善相應的配套措施。人大代表的本職工作與其履職能力建設不可避免的存在矛盾。有人只是把人大代表當作進入仕途、結交政府官員、拉攏關系的手段，對人大代表的工作存在敷衍了事的態度。有些人大代表甚至在當選期間并未提出過一件議案。部分人大代表在舉行代表會議時從不發表自己的意見，只是盲目跟風，舉手表決，被戲稱為“舉手代表”。少數代表認為提出自己的意見就是和別人作對，也容易得罪別人，最好的選擇就是跟隨大家的意見，人云亦云。

2.部分人大代表難以有效運用智能設備履職

科學技術的迅猛發展，智能移動終端設備的普及，信息化時代深刻改變著人們的生產方式和生活方式。人大代表應緊跟時代發展的潮流，及時更新與人民群眾聯系的手段，提高辦事效率，拉近與人民群眾之間的聯系。然而，囿于人大代表個人年齡、文化水平、思想觀念、生活經歷等影響，一方面，部分人大代表排斥現代信息設備的使用，對現代化手段持悲觀態度，對世界的變化無所適從，拒絕接受現代化觀念和使用智能移動終端設備，無法跟隨時代的發展與時俱進。另一方面，部分人大代表雖然接受現代化發展的理念，但受個人能力的影響，對智能設備的使用難度較大，熟練掌握手機APP、應用小程序、微信公眾平臺等的使用方法較為困難;部分人大代表較難適應網上參政議政、線上答疑解惑、溝通聯系群眾等，較少運用自媒體、微媒體等手段進行網絡直播、建言獻策、民意調查、監督政府工作等，影響了人民群眾的政治參與度。

3.部分人大代表未能有效兼顧非網民和網民的利益訴求

根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第46次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020年6月，我國網民規模達9.40億，互聯網普及率達67.0%;從年齡來看，其中19歲以下網民占18.3%，為1.72億人;從職業劃分，學生占比最多，達23.7%，即近2.23億網民還在讀書階段，也就是說，我國從事勞動的非網民數量仍舊眾多。在網民中，能夠利用網絡向人大代表反映情況、建言獻策的人數勢必縮減。人大代表在履職過程中仍需兼顧網民與非網民的利益訴求。然而，在現實中，部分人大代表在履職過程中往往兩邊難以兼顧。某些人大代表只關注網民的利益訴求，忽視了深入到群眾中進行實地調研，導致非網民無法向當地人大代表反映自己的真實情況。部分人大代表不擅長利用網絡履職，不關注網絡，往往忽視網民的利益訴求。

二、問題的成因

（一）部分人大代表能力不足、意識不強

由于我國實行兼職代表制，選舉出的人大代表結構較為復雜，人大代表素質參差不齊，部分人大代表為人民服務的意識不強，能力不足，未能有效兼顧本職工作和履職任務，兼職的人大代表不能有效滿足網民的期望值[3]。部分人大代表把人大代表的身份當成為自己謀利益的平臺，為了當選人大代表不擇手段，對人民的利益與呼聲置若罔聞;某些人大代表仍存在“官僚思想”，擺出高高在上的姿態，不深入到群眾中去，無法了解人民群眾的心聲;部分人大代表認為人大代表身份只是個形式，起不了什么實質性的作用，履職的熱情和積極性不高;一些人大代表身處單位的重要崗位，做好自己的本職工作需要花費大量的時間和精力，無法正確處理好本職工作與履職的關系;有的人大代表在任職期間甚至沒有提出過一項議案，認為參加人大代表會議是走形式，做樣子，無法提出建設性的意見;部分人大代表缺乏相關的專業知識，對一些專業性較強的領域顯得力不從心，往往選擇不提意見或亂提意見，等等。“我們在對人大代表素質進行評估時，必須充分考慮一個重要事實：即人大代表缺乏與其身份相應的個人素質和相關技能，是人大代表作為一個整體暴露出來的問題。”[4]

（二）部分人大代表未能及時革新履職能力

世界正以前所未有的形式發生劇烈變革，變化之快令人咂舌。在高速發展的數字化時代，要求人大代表及時革新履職能力，緊跟時代發展的步伐，對出現的新情況新問題做到心中有數，提高為人民服務的能力和本領。在網絡化電子化的時代背景下，網絡政治參與成為常態，政務信息電子化、公開化是時代發展的必然要求，也是滿足公民網絡政治參與權利、體現網絡民主的必然選擇。然而，一方面，部分人大代表仍用過去的眼光看待新問題，用舊思路、舊方法解決新問題，無法滿足網民的利益訴求。另一方面，由于網絡的虛擬性，網絡信息真假難辨，部分網民為了博取眼球，成為網紅，發表虛假言論或夸大事實以博取關注。網絡欺詐行為、網絡暴力、侵犯他人隱私等行為一直存在，尤其是一些網絡大V、網紅主播等，為了自身利益操縱民意，引導輿論風向。對網絡言論責任追究的難度較大使得某些不法分子利用網絡為自己謀利，人大代表面臨輿情分析的挑戰[5]。同時，網民的個人素質、道德水平存在較大差異，網絡環境的復雜性要求人大代表能夠在真假難辨的信息中篩選出自己所需要的信息，甚至要求人大代表具有較強的心理承受能力，合理看待網民的言論。人大代表在網上發言的過程中應注意言論的準確性，避免在自己不擅長的領域發言，這些都對人大代表的個人能力和素質提出了更高的要求。

（三）非網民與網民的分化強化了人大代表履職環境的復雜性

智能化設備和5G網絡的逐漸普及使我國公民上網更加方便快捷。根據CNNIC發布的第46次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020年6月，我國網民規模較2020年3月增長3625萬，互聯網普及率較2020年3月提升2.5個百分點，我國網民的數量逐漸增多。但是，我國仍存在大量非網民群體。非網民群體的范圍主要受年齡、地域、文化水平、經濟發展狀況等的影響，尤其是偏遠農村的老年人，一般不會使用智能手機上網。無線網雖然在全國實現了大范圍的普及，但網費的支出對部分家庭來說仍是一種負擔。一般來說，文化水平較低的人群對新鮮事物的接受能力較差。非網民群體的情況較之前更為復雜，在數字化的社會中非網民群體的利益容易被忽略。網民與非網民的分化加大了人大代表履職環境的復雜性，在一定程度上給人大代表的工作帶來了挑戰。人大代表在履職的過程中關注網民群體的同時，也不能忽視非網民群體。

三、趨向與強化途徑

（一）趨向

數字時代提升人大代表履職能力，是堅持人民代表大會制度的題中應有之義。要深度融合互聯網與人大代表履職能力建設，推動人大代表履職能力現代化，促進人大代表工作方式的根本性變革。數字時代的來臨改變了傳統的人大代表與人民群眾單向聯系、自上而下聯系的方式，轉變為人大代表與人民群眾的雙向互動。互聯網的普及使得人民群眾和人大代表實現跨向交流，縮短了人大代表履職的時間，實現人民群眾與國家權力機關的無縫對接。互聯網的即時性特征為人大代表履職提出了更高的要求。

在新時代背景下，要不斷強化人大代表履職能力建設，提高人大代表密切聯系群眾的能力，利用數字化資源和優勢，打造符合時代要求的人大代表履職新模式。首先要從戰略層面營造人大代表在數字時代履職的有利環境，加快完善有關互聯網平臺的相關法律法規建設，免除人大代表網上履職的后顧之憂，使互聯網這一利劍成為人大代表履職的真正抓手。此外，加大地方人大代表履職的網絡平臺建設，打造公開化、透明化的履職過程，拉近地方人大與基層群眾之間的聯系。事實上，“智慧人大”“網上人大”“掌上人大”的建設已取得顯著成效，對人大代表的履職績效管理已融入到互聯網平臺，為人大代表履職提供了便利。在戰術層面，人大代表應順應時代的發展，提高為人民履職的意識和能力。國家應為人大代表履職提供充足的財政支持，為人大代表履職提供物質激勵和精神激勵，提高人大代表履職的積極性和熱情。

（二）強化途徑

1.提升人大代表履職的能力和意識

在數字時代，數字鴻溝現象、網絡虛假信息、網絡虛假民意等仍不同程度的存在，人大代表如何履職是對人大代表自身的一次重大考驗。人大代表必須順應時代發展的客觀要求，不斷提升自身的履職能力和意識，才能更好地為人民服務。具體來說，需要做到以下幾點。第一，人大代表應學習與網絡相關的知識技能。熟練掌握智能手機、電腦等電子產品的使用方式，學會與網民進行線上溝通，如掌握微博、微信、博客等社交軟件的使用規則，與網民進行互動，利用互聯網平臺搜集所需資料，在網上進行辦公等等。掌握數字媒體的基本規則，學習如何在網上與網民溝通，了解輿論傳播特點和方式，在經過充分的調查研究基礎上謹慎發言，了解數字媒體下發言的技巧和手段。第二，對人大代表進行培訓，開展微平臺專題培訓班，對人大代表網上履職進行系統化培訓與指導，強化人大代表的互聯網思維。第三，人大代表應合理安排時間，提高工作效率，兼顧本職工作和代表工作。實行對人大代表的績效考核管理機制，激勵人大代表提升自身能力。第四，人大代表應轉換自身的“官僚”理念，堅定“四個意識”，放低姿態，深入到群眾中去，全心全意為人民服務;樹立活到老學到老的理念，拓寬自身的知識水平，不斷提升業務能力。

2.及時革新人大代表的履職能力

人大代表的履職能力應順應時代的發展要求及時革新。在數字化時代，人大代表需要革新的能力包括使用移動終端智能設備、手機APP、小程序、云平臺的能力和參加云端會議的能力，與網民進行雙向互動的能力，識別網絡虛假信息的能力，利用互聯網搜集信息的能力，網上履職的能力等。人大代表應學會充分利用互聯網的優勢，使網絡成為自己履職過程中的得力助手，提高自己的工作效率。人大代表在履職過程中應不斷培養自身的互聯網思維，利用好互聯網這一平臺，足不出戶便能掌握時政熱點問題。人大代表履職能力的革新首先要求人大代表運用發展的眼光辯證看待新事物，不能一味排斥、拒絕新事物的出現，而應掌握事物發展的客觀規律，學習新事物的長處和優勢，做到為我所用。其次，人大代表應學習相關的信息技術處理手段，熟練掌握網絡法律法規政策，從制度、法律、技術等層面掌握網絡履職的主動權，有效規避網絡履職產生的負面影響。最后，人大代表要不斷提升自身的專業能力，在和網民的互動中充分發揮專業優勢，有效解答網民困惑。

3.營造良好的社會環境，減輕網民和非網民的分化

網民與非網民的分化不可避免。非網民群體具有高齡、低文化水平、低經濟收入的特征，人大代表在履職的過程中必須要兼顧網民和非網民群體的利益。只有營造公平、包容的社會環境，才能減輕網民和非網民的分化，簡化人大代表的履職環境，實現線上履職和線下履職的有效結合。減輕網民與非網民的分化需要從網民和非網民兩個群體入手，重點在非網民群體。對網民來說，相關部門應加快互聯網領域的法律法規建設，規范網民行為，號召實名注冊、文明上網，讓網民對自己的言論負責，嚴懲利用網絡散播虛假消息、操縱輿論風向、損害他人名譽等行為，營造綠色健康的網絡環境。網民在享受互聯網帶來便利的同時也要為自己的不當言論付出相應的代價。另外，加快對互聯網相關法律法規知識的普及，對散布虛假言論的行為做到有法可依，拒絕人肉搜索、網絡暴力等不法行為。加快思想道德水平建設，提升網民素質。對非網民群體來說，首先，關注經濟收入不發達地區的網絡基礎設施建設，加大投入補貼力度，降低互聯網使用成本，將互聯網的使用普及到各個角落。其次，關注年齡較大且不會使用互聯網的老一輩群體，設立人大代表老年群體特別聯絡站，使老一輩群體能夠及時反映自身的利益訴求。最后，普及智能設備和互聯網的使用方法，使文化水平較低且不會使用智能設備的人群有機會了解網絡政治參與的渠道，擴大互聯網的使用范圍。總而言之，創造有利的外部條件將非網民群體向網民群體轉化，同時對無法使用互聯網的群體給予關注，減輕網民群體和非網民群體的分化。

結語

數字時代對人民代表大會制度和人大代表的履職能力提出了新的挑戰。人大代表運用互聯網平臺及其現代化思維方式開展履職活動在一定程度上緩解了人大代表聯系選民存在的“形式單一、內容有限、成效不夠”的困境，但也伴隨著一些新的問題。埃瑟·戴森曾指出：“數字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的生產能量，但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具，或者是彌天大謊和惡意中傷的大本營。”[6]人大代表在履職過程中要利用好互聯網這一雙刃劍，揚長避短，提高履職能力和水平。網絡民主的發展作為一種新興的民主參與形式，降低了人民參與政治的成本，但同時網絡政治參與也帶來了一定的負面作用，這要求人大代表必須要迎合時代發展，逐步提高自身的能力和水平，更好地為人民服務。在人大代表網上履職的過程中，需要做好配套的基礎體制機制建設，為人大代表提供健康和諧的履職環境。其中最根本的是制度保障，堅持人民代表大會制度是人大代表順利履職的強大支撐。正如鄧小平同志所說，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”[7]我們要在人民代表大會制度下，逐步完善相應的法律法規，與時代發展接軌，為人大代表履職營造公開透明的網絡環境。

參考文獻：

[1]遼寧社會科學院新技術革命課題組編：《托夫勒著作選》，遼寧科學技術出版社1984年版，第9頁。

[2]張元、魏范青：《“互聯網+”人大代表履職路徑優化與治理實踐》，載《淮陰工學院學報》2020年第2期，第12-15頁。

[3]莫桑梓、黃大熹：《人大代表“網上履職”的困境及其對策思考》，載《湖南大學學報（社會科學版）》2017年第6期，第124-130頁。

[4]孫哲著：《全國人大制度研究（1979—2000）》，法律出版社2004年版，第263頁。

[5]萬傳華：《“互聯網+人大代表履職”：機遇、挑戰與應對》，載《人大研究》2016年第12期，第20-22頁。

[6]【美】埃瑟·戴森著：《2.0版數字化時代的生活設計》，胡泳、范海燕譯，海南出版社1998年版，第17頁。

[7]《鄧小平文選（第3卷）》，人民出版社1993年版，第164頁。

（作者系中國社會科學院大學馬克思主義學院博士研究生）