青島市城市化進程中的“村改居”社區治理研究

彭慧潔

摘 要：村改居社區是城市化的產物，是具有農村和城市雙重性質的過渡型社區，如何實現村改居社區與城市化同構同行、融合發展已經成為城市治理的關鍵問題。文章基于青島市黃島區村改居社區的實證研究，分析現階段村改居社區與城市發展接軌易、融合難的矛盾，并引入元治理理論探索如何發揮政府城市治理的元主體作用，有效回應了城市化進程中的村改居社區治理難題，以實現村改居社區的市民化、現代化、城市化轉型。

關鍵詞：村改居社區;城市治理;元治理

改革開放以來，我國城市化的進程不斷加快，截至2019年底，我國城市化率已經達60.60%，同比增長1.02%[1]。城鎮化的推進帶來了傳統農村村落的改變，形成了大量村改居社區，并成為我國城市發展的一種特殊現象。

村改居社區是指傳統的農村社區轉變為城市社區，其往往兼具城市社區和農村社區的特點，是介于二者之間的過渡性社區。作為傳統村落向城市社區轉變的過渡地帶，村改居社區在城市化進程中能夠與城市發展接軌卻未能融入到城市同步發展中，已然成為城市治理的難題。如果不及時加以解決，未來城市內部的貧富差距和社會極化趨勢會更加難以控制，廣大失地農民聚居的村改居社區將成為滋生“貧民窟”“城中村”等城市病癥的溫床，這不僅違背了“城市讓生活更美好”的初衷，也嚴重影響了我國城市化的水平和質量[2]。因此研究城市化進程中的村改居治理，對于破解城市治理難題、實現城鎮化的高質量發展有重要的現實意義。

一、城市化背景下的青島市村改居治理

青島是民政部確定的首批“城市社區建設實驗區”試點城市，在城市社區治理方面無疑有著豐富的實踐經驗[3]。而黃島區作為國務院2014年批復設立的青島市西海岸經濟區，屬于政策推進快速城市化轉型新區，村改居社區數量多，類型豐富。故黃島區城市村改居治理有很大的研究價值，而黃島區順利將村改居社區與城市化發展接軌的經驗，主要有以下幾個方面：

第一，城市社區改革體制規范。黃島區建立了綜合意義上的大社區，在村改居的建設中，采用“捆綁式”的開發模式，將村改居建設中商品房開發的土地使用權和安置房的建設權交由中標商統一建造。這種招標模式避免了土地使用權人人搶，農民安置房無人建的情況，實現了城市資源的優化配置。

第二，社區治理服務機制完善。黃島區推行“一梁三柱”，構建了相關部門主導、社區組織和居民共同參與社區治理的管理框架。近年來，黃島區加快培育社會組織力量，廣泛培育社會志愿者和專業社工，不斷滿足多元化的民生需求，構建共建共享的社會主義和諧社區。

第三，社區基礎設施建設健全。黃島區在進行社區規劃時就設計了社區居民15分鐘社區服務圈，社區周圍設施完備，涵蓋社區居民購物、醫療、休閑等基本生活需要，同時在社區內部建立為民代理服務站，將低保辦理、老年人優待、殘疾人幫扶等多項事務納入社區服務當中。

第四，居民人居環境顯著改善。村改居要實現由農村到城市全方位的轉變，傳統的農村院落經過再建設變成了社區新居，社區的道路、生活污水處理方式、市容市貌等都煥然一新，并配合新社區開展物業管理和環境整治，讓居民的生活環境實現真正的“城市化”。

二、城市化進程中的村改居融入困境探析

20世紀90年代之后，隨著全球化的發展和城市治理實踐日益復雜化，原有單一的治理范式越來越難以適應復雜的城市治理實際，針對這種新的治理需要，元治理理論應運而生，被引入城市社區治理的研究中。元治理的概念最早是由英國著名學者鮑勃·杰索普于1997年提出，其協調政府、企業和公民社會三類主體的不同治理模式，以確保它們中的最小限度的結合[4]，因此元治理又被稱為“治理的治理”。但是面對村改居社區復雜治理需求，城市治理實踐中卻未能發揮元治理的優勢，存在以下問題：

第一，社區轉型過度行政化。黃島區的村改居社區面臨的首要問題是治理主體的單一化和治理模式行政化。從元治理理論出發，城市社區治理則應是相關部門、社會組織、物業公司和社區居民在內的各個主體積極參與、各守其位。但是面對村改居社區這一城市邊緣地帶時，相關部門為了保證政策的貫徹落實向社區傳達行政指示，使得參與社區治理的主體性缺位，影響了村改居社區融入城市社區治理模式的轉型。

第二，市場治理機制不完善。元治理理論下，在城市社區治理中引入市場化的運作方式是治理的關鍵。但是目前黃島區的村改居社區治理中，社區內部的市場機制不完善，使得市場化運作出現“失效”的情況。例如，在村改居社區建立后，公共產品和服務的供應對象由原村莊村民轉變為城市社區居民，但是公共服務資金的供給方為社區集體經濟，這兩部分群體并不完全重合，因此集體資金在社區建設中的投入和使用不當易引發居民之間的矛盾，使村改居社區融入城市社區的市場化治理的進程滯緩，提高了城市治理的難度。

第三，公眾參與社區治理的積極性不高。元治理理論下，居民是參與社區治理的重要主體，社區居民積極參與社會事務，進行民主決策、選舉、管理和監督，這是實現村改居社區多元共治的內在要求[5]。但是現實中村改居社區居民參與治理的積極性并不高，主要是由于村改居的進行，從村民到居民的身份轉換使其缺乏參與社區治理的內在動力。且村改居居民與城市社區居民相比，參與治理的意識不足，政治素養較低，而與傳統農村居民相比，對新社區的認同感和歸屬感又較低，導致了社區治理的低效率。

三、基于元治理理論的村改居社區治理建議

村改居社區作為我國城市化進程中的特殊形態，在其過渡性質的特殊屬性下，協調各方利益的難度很高，而元治理理論能夠從理論層面對社區治理的各主體實現優勢整合與利益協調。且從實踐層面講，元治理理論強調元主體采用統籌協調的治理方式，符合我國現階段村改居社區治理的實際情況。因此，引入元治理理論并用其指導村改居，使社區與城市化同構同行，能夠加快實現村改居社區的城市化轉型。

（一）加快轉變職能，構建城市社區治理新格局

在村改居的過程中，相關部門要發揮好“領頭雁”的作用，結合社區實際情況，加強分類指導，分步推進，不斷釋放公共空間，讓其他治理主體獲得更多自主性。為了防范治理失序的突發情況，相關部門應該保留一定的強制性權力，以應對突發情況。社會組織、社區自治組織和居民群眾要積極配合相關部門工作的開展，發揮自身獨特優勢，形成相關部門主導、多主體協同共治的村改居社區的城市化治理新格局，實現村改居社區城市化的融合式治理轉型[6]。

（二）理順集體經濟形式，保障市場參與城市治理

在城市化轉型過程中，集體經濟改制出現了利益分配不合理、集體經濟機制失范問題，影響了村改居社區的市場機制融合治理。以黃島區為例，實施村改居之后的集體經濟是以經濟合作社的形式存在，但是由于社區居民和原村莊村民不完全重合，容易產生資產的糾紛。因此進一步理順集體經濟和社區治理之間的關系，就要建立健全集體經濟的社區支持機制和監督機制，鼓勵集體經濟通過市場化運作，建立社區治理基金會和投入社區共建等反哺社區，實現市場機制與社區治理的融合式發展。

（三）轉變社區治理理念，實現社區自治融入城市發展

村改居社區的治理涉及許多居民利益切身相關的問題，社區治理體制要與群眾參與相結合，尊重群眾生活的自主性，同時培育其公共性，以居民自治打通城市治理的“最后一步”[7]。因此必須加快社區居民的市民化進程，發揮居民的“主人翁”意識，提高社區居民的自治水平。一方面，開展普法教育、道德大講堂等活動，培養居民的公民意識和法治素養，增強居民參與基層治理的能力;另一方面，社區組織要開展多種多樣的居民活動，讓居民在活動中增強社區凝聚力，實現由村民到“市民”城市化身份融入。

四、結語

城市治理是復雜的治理。中國作為一個后發大國，在跨越式發展這個過程中，經常遇到的困境是：用農業社會的思維做城市社會的事。基于鄉村社會、靜態社會建立的體制、制度、政策和舉措，沒能很好匹配和回應城市化進程的新問題，這成為城市治理的新挑戰[8]。村改居就是城市化進程中農業社會與城市社會沖突下的典型挑戰。雖然，村改居社區已經順利完成了農村社區和城市社區的接軌，但是在社區治理、人員配備、人居環境等方面與城市融合發展還有很長的路要走。因此，要堅持以元治理為理論支撐，將相關部門作為城市治理的元主體，發揮其作為“同輩中的長者”引領作用，轉變城市治理理念，引導改居社區治理走向善治，為提高城市治理水平，實現國家治理體系和治理能力現代化打好基礎。

參考文獻：

[1]崔紅志.城鎮化進程中失地農民的生計狀況、成因與對策[J].中州學刊，2019（2）：32-38.

[2]楊菁，陳雨.拆遷安置社區權力、資本與行動的空間生產邏輯：基于成都市S社區的個案研究[J].中國行政管理，2020（11）：67-75.

[3]王杰.“村改居”社區治理研究[D].濟南：山東大學，2020.

[4][6]劉鑫，王瑋.元治理視域下的“村改居”社區治理[J].學術交流，2019（5）：131-139.

[5]劉紅，張洪雨，王娟.多中心治理理論視角下的村改居社區治理研究[J].理論與改革，2018（5）：153-162.

[7]陳靖，劉明.上樓之后：“涉農社區”的生活秩序及其治理探索[J].中國行政管理，2020（11）：59-66.

[8]何艷玲.城市治理要回應城市性命題[N].社會科學報，2020-11-05（3）.

作者單位：

南京理工大學公共事務學院