以需求為導向的新時期輔修專業管理政策完善
——基于“北大法寶”的政策文本分析

耿 濤 高智博

習近平總書記提出：“要努力提高高等教育辦學水平，加快‘雙一流’建設，提高教育教學質量，著重創新型、復合型和應用型人才培養。”[1]輔修制作為學生根據自身發展需求開展的個性化、多元化培養計劃的學習方式，應得到國家在政策規范上的大力支持與保障。2019年9月，《教育部關于深化本科教育教學改革全面提高人才培養質量的意見》提出要推進輔修專業制度改革[2]。因此，本文通過明晰輔修專業需求度，整理現行政策文本，分析現行政策問題，提出政策完善路徑的思路，能夠有效提升輔修制的實施。

一、“內驅外引”下輔修專業需求的凸顯

習近平總書記說：“教育是提高人民綜合素質，促進人的全面發展的重要途徑，是民族振興、社會進步的重要基石，是對中華民族偉大復興具有決定性意義的事業。”[3]輔修制作為培養人才的方式，一方面開拓了受教育者接受全面發展教育的路徑，滿足受教育者對多樣化知識攝入的需求；另一方面加固了社會發展的基石，滿足了新時代對多樣化人才的需求。因此，在以上雙重導向下，輔修專業的需求逐漸凸顯。

（一）內驅動力：適應個體自我實現需求

馬斯洛認為，人是憑借其動機的驅動來組織他的生活的[4]。這一點主要體現為：人是按優勢或力量的強弱而將自己的基本需要排成等級，當健康人的某一優勢需要得到滿足時，其他相對弱勢的需要就會出現，進而需要及其滿足構成了組織生命機體的主要動力[4]。由此，人的自我實現實際上是由不斷發掘的弱勢需求引發，且該弱勢需求在內驅動力推動下不斷滿足的過程，即個體自我實現的要素為“弱勢需求的存在”及其所引發的“動機”。其一，弱勢需求為個體追求自我實現創造了引導機制，讓自我實現成為一個可預見的目標。弱勢需求是個體發展中多個階段性的產物，而個體的自我實現則是其弱勢需求不斷滿足的過程，只有當弱勢需求趨于無限少時，個體的自我實現需求才能無限趨于滿足。其二，在自我實現需求滿足的過程中，弱勢需求的滿足為自我實現需求的滿足創造了動機。威廉姆斯（Williams）的動機理論提出，動機產生的因素是目標任務本身所賦予的價值以及與個體的相關因素等。[5]具體而言，弱勢需求的滿足為自我實現需求的滿足提供了援助，進而賦予弱勢需求在自我實現需求滿足中的價值。而這些弱勢需求的滿足也是個體實現自我需求滿足的必須因素，由眾多弱勢需求滿足的積累匯聚成個體自我實現需求的滿足。

輔修專業是受教育個體在新時期為更好滿足自我實現需求的必然產物。新時期輔修專業是國家支持學有余力的本科生輔修其他本科專業的教育模式，該模式既符合個體自我實現需求逐漸實現的發展過程，也符合個體滿足自我實現需求的過程。首先，輔修專業產生于個體在主修專業修習過程中對其他弱勢領域知識的渴求，即其響應了個體發展中的弱勢需求。具體而言，為滿足個體在原定主修專業滿足個人需求后自我認知的不斷完善和新知識需求的產生，輔修專業應運而生。其次，基于輔修專業本質上是個體為滿足新的知識需求催生的媒介，其也就應勢成為個體自我實現的動機。具體而言，“輔修專業的完成”作為“個體獲取新的知識”需求滿足的要求，則成為個體在滿足自我實現過程中的主要動機，輔修專業的重要性逐漸凸顯。

（二）外在引力：響應國家整體發展需求

人、社會與教育之間存在著相互依存的關系，這種關系促使教育在人與社會和諧發展中也起到重要的調節作用。一方面，教育的發展要保障人與社會發展的一致性。具體而言，“人的本質就是一切社會關系的總和，而社會也無非是個人彼此發生的那些聯系和關系的總和”[6]，即人的發展與社會的發展存在關聯。教育的社會功能可概括為“提高人口素質”和“培養社會人才”兩個方面[7]。由此，教育的發展要始終保證以實現社會功能的目標為導向，既保證社會發展，也促進人的發展。另一方面，教育的發展要調和人與社會發展的矛盾性。具體而言，不論從發展方向、水平還是結構上看，社會發展制約人的發展方向、水平以及人才的結構，且社會發展需求與人的發展需求也存在矛盾[8]，即人的發展與社會發展相互矛盾。而教育本身的個體功能與社會功能并存的復雜性，決定了其發展必須既要保證社會的發展，又要滿足人發展。

輔修專業是保障社會發展與人發展一致性，調節社會發展與人的發展矛盾性的必然產物。新時期輔修專業既能保證國家與個人協同發展，也能緩解國家與個人發展需求的矛盾。首先，輔修專業能夠滿足社會發展對復合型人才的需求，也能確保個體素質的提升。新時代輔修專業的提出符合我國通過教育培養復合型人才的要求，在達成“為社會培養復合型人才”目標的同時，既保證社會發展，也促進人的發展，保障了社會與人的發展的一致性。其次，輔修專業能夠協調人為滿足社會需求做出的妥協與個人需求之間的矛盾。人作為一個由生理、心理組成的完整身心統一體，具有一定的自足性、自律性和自立性，伴隨著社會經濟的發展，人的主體能動性愈來愈明顯，個人活動的自主性、創造性愈來愈突出，人的個性也愈來愈鮮明[6]。新時代輔修專業的提出，在要求學生主修專業能力達標的基礎上，給予學生學習滿足個人需求導向專業的機會，既能夠保證社會基本人才需求，確保個人基本需求，還能進一步培養社會發展的復合人才，一箭多雕的途徑有效地調節了社會與人的發展的矛盾性。

二、“管不供需”的輔修專業政策評解

盡管個人與社會均表現出對輔修專業的需求，但是“管不供需”的現實情況給輔修專業的建設、實施等均帶來了不良的影響。基于“北大法寶”檢索庫中我國現行有效的“教育類”“中央法規”與“地方法規”中包含“輔修”的相關政策分析，當前我國輔修專業的頂層設計尚存在一些問題。

（一）政策效力級別分布全面，高效力級別政策尚待補充

我國現行“輔修”相關政策共226條，盡管其涉及到各個級別，但整體數量較少且高效力級別政策不多（如表1、表2）。首先，在中央法規層面，我國包含“輔修”相關規定的中央法規數量為42部，占我國現行“高等教育”“教育類”中央法規的1.6%①。其中，行政級別最高的行政法規僅占所有包含“輔修”內容中央法規的2.4%①。其次，在地方法規層面，我國包含“輔修”的地方性法規總數為183部，占我國現行包含“高等教育”“教育類”地方法規的1.6%①。其中，行政級別最高的地方性法規僅占所有包含“輔修”內容的地方法規的0.5%①。由此，不論是從中央層面或地方層面考慮，均存在輔修專業的管理政策效力級別有待提升的問題。

表1 包含“輔修”的各級別中央法規數量統計表①

表2 包含“輔修”的各級別地方法規數量統計表①

（二）政策出臺量有所上升，更新速率尚需提升

自新中國成立以來，輔修學位的發展大體可分為試 行 時 期（1978—1986）、推廣時 期（1986—1999）、創新時期（1999—2018）、現代化時期（2019至今）四個時期。試行時期在教育部的倡導下，輔修制教育模式逐步得到調整和恢復；推廣時期，輔修制教育模式的數量不斷增長，規模不斷擴大；創新時期，聯合辦學形式的主輔修制逐漸形成，且各主輔修開設的高校自主性使主輔修制欣欣向榮[8]；現代化時期，我國明確了輔修學位與雙學位的定義，給予了明確的區別說明，將進一步推進主輔修管理的不斷完善。

圖1 我國包含“輔修”內容的法律法規頒布數量統計圖（1991年—2000年）

結合主輔修教學形式的發展，對我國現行相關法規的頒布數量進行梳理和分析（如圖1、圖2、圖3）發現，主輔修管理政策在一定階段內呈現出欣欣向榮的趨勢，但是在現代化進程中其顯現出增長“疲勞”的態勢。一方面，創新時期包含“輔修”的相關法規占81.4%，且法律效力較高的中央法規也產生于該時期（2017年）①。其中，2010至2018年相關政策的增長值呈現逐年上升的趨勢（如圖3），相關政策總數呈現出猛增的趨勢，且主要以地方法規為主（如圖4），造成這一現象的主要原因是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中擴大學校辦學自主權的政策導向①。另一方面，現代化時期包含“輔修”的相關法規占8%，盡管該時期經歷時間尚短，不足以說明問題，但是2018年起政策增長值便已呈現逐年減少的趨勢（如圖3），且相關政策總數增長趨勢變緩（如圖4）①。其中，通過觀察不同層級出臺政策總數變化趨勢發現（如圖4），中央層面對于主輔修教學形式的管理參與度一直不高，甚至現代化時期出現零增長；相反，地方法規的數量不斷攀升，但是相比創新時期，現代化時期增長更新率明顯放緩。這一現象凸顯了主輔修教學形式的管理中高校自主管理權的充分發揮。但是，中央層面效力級別較高法規的缺乏，也會給高校輔修專業建設帶來一定的制約，其中最具代表性的問題是輔修學位的認可度問題。總而言之，有關“輔修”的相關政策在進入現代化時期后更新、增長緩慢，不利于整個主輔修教學模式的完善與發展。

圖2 我國包含“輔修”內容的法律法規頒布數量統計圖（2001年—2010年）

圖3 我國包含“輔修”內容的法律法規頒布數量統計圖

圖4 我國包含“輔修”內容的法律法規頒布總數量變化趨勢圖（1991年—2020年）

（三）內容輻射范圍大，系統性尚需完善

盡管有多年管理經驗的積累，我國已對輔修專業作出了較為全面的規范，但是在整理過程中可發現其存在著系統性尚需完善的問題。

一方面，在中央法規層面，已涉及針對輔修學位的專業設置、學位授予、證書發放與認證、質量監督要求等宏觀層面。除此以外，還涉及專業開設時間、學習方式、收費標準、輔修資格以及部分選修課程的引導性建議等微觀層面。但是，現有中央法規的分布較為分散，且部分法規與最新法規用詞存在爭議。第一，現有法規中尚未有專門針對輔修學位的政策。具體而言，宏觀層面的中央法規多分布于《國務院學位委員會關于印發〈學士學位授權與授予管理辦法〉的通知》（后簡稱《辦法》）中。另外，證書發放與認證包含于2014年出臺的《教育部辦公廳關于規范高等學校學歷證書有關事項的通知》（后簡稱《規范》）與2014年出臺的《教育部關于印發〈高等學校學生學籍學歷電子注冊辦法〉的通知》（后簡稱《注冊辦法》）中。從微觀層面分析，其分布更為分散，共涉及五部法規。第二，現有法規中早期出臺的部分政策用詞與當前最新政策用詞不同，有背于政策的嚴謹性。具體而言，《規范》與《注冊辦法》中對輔修專業修習證明的稱呼為“輔修專業證書”，與最新出臺的《辦法》中對輔修專業修習證明的稱呼——“輔修學位”用詞不同。

另一方面，在地方法規層面，我國已有23個省、4個直轄市、4個自治區積極出臺涉及“輔修”的地方性政策，大部分省、市和直轄區的相關政策均體現出較為分散的現象，且由于缺乏系統的政策引領，?導致政策之間存在矛盾①。第一，除兩個特別行政區外，現有政策中近93.8%的省、自治區以及直轄市沒有專門的“輔修學位”地方法規①。例如，在涉及“輔修”內容較全面的浙江省，其有關“輔修專業設置獎勵”“學生參與輔修資格”“大力支持的輔修專業”“輔修渠道的規定”等的內容，分散在《浙江省普通高校師范生培養績效激勵辦法（試行）》《浙江省中等職業學校學生學籍管理實施細則（試行）》《浙江省人民政府關于推動我省高等教育新一輪提升發展的若干意見》等6個政策文件中。第二，多地區根據當地人才的需求，以設置輔修專業的形式，鼓勵學生輔修與人才需求相應的專業；但與此同時，部分地區卻提出輔修專業的相關證明不能作為招聘崗位所需專業的依據。例如，天津、遼寧等地區為解決師資力量問題，鼓勵學生輔修相應專業，以期補充師資；而福建地區在2018年的《泉州經濟技術開發區實驗學校編外合同教師招聘通告》中卻提出：“福建省教育廳網站‘輔修專業’便捷查詢窗口電子注冊的《輔修專業證書》，不作為報考崗位所需專業對應的學歷和學位的查詢依據。”[9]盡管，該政策矛盾出現在不同地區，并不產生直接影響，但是從大環境考慮，這種政策沖突的出現會影響社會對“輔修專業”的認可度。

（四）內容規范性要求明確，可操性指導措施模糊

盡管多地區紛紛出臺包含“輔修”的政策，但是其中包含具體做法與指導的大約不到現有政策的四分之一。一方面，大多數政策均提及鼓勵或支持各高校探索主輔修教學模式，但是缺乏對其的激勵性政策。激勵型政策工具的不足會使得被激勵的主體難以獲得有效的動力，由此導致被激勵主體的積極性不高[10]。在已有相關政策中，與“輔修”相關的激勵型政策工具僅占全部相關政策的0.4%①。目前，僅有浙江省將高校輔修專業的設置與運行狀況納入高校培養績效考核的激勵體系中，以期發揮財政引導的作用，提高師范生培養質量[11]。另一方面，大多數政策針對部分內容均提出明確的要求，但是卻未進行進一步的解釋說明。盡管對于主輔修教學模式的管理強調高校自主權，但是如果缺乏上一級政策提出的最低要求，將會帶來教育質量不高的問題，易造成教育資源和時間的浪費。其中最具代表性的問題是大多數政策均提及參與輔修專業學習的學生必須是“學有余力”的學生。何為“學有余力”？對這一問題進行進一步說明的政策僅占全部政策的0.9%①。具體而言，僅有江西與江蘇兩個地區對“學有余力”進行了進一步的解釋和說明。

三、“以管保需”的輔修專業管理政策完善

輔修學位的授予作為國家認可的專業學習成果認定，應該與國家對主修專業的管理趨同。應從政策的出臺與更新、政策內容的系統化與可操性入手，完善輔修專業管理政策，使得主輔修聯合培養的復合型人才能夠響應個人和社會發展需求。

（一）加強頂層設計，及時更新政策內容

結合現有政策的效力級別與內容更新情況，在輔修政策的完善中要以提升政策效力級別，及時檢查內容適時性與配適性為主。首先，文本類型、發文機關和發文字號等形式要件決定了政策文本的效力級別[12]，因此應通過提升中央層面管理參與度與提高地方層面政策文本發文機關的等級等方法提升政策效力級別。應加強當前我國中央層面有關“輔修”政策制定的參與度，從而提升“輔修”政策整體的效力級別，為提升輔修認可度提供有效憑證。還應加強地方法規高級別機關與部門對“輔修”政策的制定，從而提升相應地區“輔修”管理的秩序化。地方高效力政策的出臺能夠進一步規范各高校依據各地區實際情況開展主輔修教學模式，從而發揮教育服務當地經濟社會發展的作用。其次，政策內容的與時俱進及其與相應政策的配套程度能夠決定政策實施的效果，由此應通過及時更新政策內容等來保證政策的適時性與配套性。結合2019年出臺的《辦法》中有關輔修學位的條例，各地方在保證三年政策過渡期平穩度過的同時，應積極修訂已有政策，保證政策實施的連續性。還需對應《辦法》及時修訂與輔修相對應的配套政策，保證政策實施的貫通性。

（二）提升政策內容的系統性，保證政策的效力

結合當前政策存在的過于分散問題，在輔修政策的完善中應以構建系統化的政策體系為主，保證政策實施的效力。一方面，應厘清各層級政府、政策的關系，構成合理的分工網絡，形成系統化的政策體系。政府間關系是由不同權力中心共同作用于政策制定形成的分工網絡，這一過程是由不同級別政府為了執行公共政策而形成的復雜的交互關系[13]。因而，應明確中央層面對地方層面實施主輔修制的管理權限，在宏觀上予以規范；厘清地方層級對高校自主開展主輔修教育模式的管理權限，結合地方需求與現實情況出臺相應的政策作為引導；明確各高校工作制度，應在中央層面與地方層面相關政策的引領規范下出臺相應的文件，指導校內輔修專業工作的實施。另一方面，從橫向上看，要及時完善配套性文件的更新與出臺，保證政策實施的效力。應修訂現行有效的政策中與最新出臺政策中用詞、規定不符的內容，注重政策的嚴謹性。以學位授予與注冊為例，統一學歷證書與電子學歷注冊中有關輔修專業證明的稱呼。還應統一各類政策之間涉及輔修學位的相關規定，從而提升輔修學位的認可度，進一步提升培養復合型人才的力度。以教師招考文件與大力培養教師文件中對輔修學位的相關規定為例，應將培養輔修型師范生解決師資短缺問題的政策目的體現在教師招聘文件中，對通過輔修專業學習且有資格獲得教師崗位的學生的輔修證明予以認可。

（三）強化政策內容可操性，提升實施的效果

結合現有政策可操作性較弱的問題，在輔修政策的完善中應以提升輔修政策可操性為主，保證政策實施的效果。政策內容可操性的提升事實上就是政策全面性（主要措施與配套措施并舉）、漸進性（考慮不同省市的具體情況）的優化[14]。一方面，應保證政策的全面性，即保證各項政策之間的配合，也可以解釋為充分運用各類政策工具。根據麥克唐納爾和艾莫爾（McDonnell and Elmore）的觀點，將政策工具分為“命令”“激勵”“能力建設”和“制度變遷”[15]。現行的“輔修”相關政策中，“命令”“能力建設”以及“制度變遷”類政策工具偏多，缺乏激勵型政策工具的運用。由此，在后期的政策制定中，要增加激勵型政策工具的設計，繼續提升其他三類政策工具的運用，保證橫向政策工具類型上的系統性。另一方面，對部分條件設立最低的標準底線，以確保輔修教育的基本質量，強調配套政策的漸進性。具體而言，以“學有余力”的定義為例，江蘇在《江蘇省中等職業學校學生學籍管理規定》中提出：“平均學分績點達到學校規定的優良級標準，且操行合格可作為申請免聽、免修、選讀輔修專業的依據”[16]；江西在《江西省技工學校學分制和彈性學制試點意見》中提出：“對學習成績優良，學有余力的學生，在修完規定的所有必修課程和限修課程，并經考核合格，取得的學分超過本專業總學分的60%，在主修一個專業的同時或以后，可以申請輔修第二專業課程。”[17]針對這種底線性要求，地方層面的政府可以根據地方各級高校的具體情況，進行解釋與說明。除此以外，有關輔修學位費用問題，選擇輔修專業學生的權利保障問題等均可進行細化的政策引導，從而提升政策的可操作性。

2019年，《辦法》中針對輔修學位與雙學位的定義，使輔修學位與雙學位授予過程的區別進一步明晰。新時期，各類院校均面臨著主輔修管理改革帶來的各種挑戰。在保證政策過渡期內相關教學活動開展的同時，國家各層面、各類高校應通力合作，及時出臺、更新適應新時期輔修專業管理的新法規，為我國復合型人才的培養建立完善的政策依據。

注釋：

①數據整理自“北大法寶”數據庫。