開放大學組織結構的比較研究

□ 謝 珂，劉 燕，李鋒亮

在全球科技革命和產業變革不斷加快的大背景下，以5G通信、區塊鏈等技術為代表的新科技的突破性發展為開放教育帶來了生機，同時后疫情時代教育對外開放不斷呈現出新形態。開放教育能否抓住機遇實現新的發展，其關鍵之一在于開放教育組織結構是否完善。開放大學作為開放教育的重要承接載體，其組織結構的適切性與發展性值得深入探究。

一、我國開放大學與其他開放教育組織的比較

組織是由諸多要素按照一定方式相互聯系起來的系統。[1]組織結構的本質是實現某一組織的各種目標的手段。[2]

開放教育組織是圍繞開放教育的各種教育要素按照一定的結構方式相互聯系起來的教育系統。傳統高等教育組織歷史悠久，主要呈現出“學校—學院—學科”二級機構三級管理的組織架構[3]，而開放教育形成時間相對較晚，在組織結構上由于教學方式的不同，出現了與傳統面授教育不一樣的組織形式，其組織結構在實踐的基礎上不斷構建創新。1978年，中央廣播電視大學的籌建標志著我國現代開放大學雛形的出現。此后我國開放教育的組織形式愈發豐富，組織結構也愈發復雜。圖1是目前我國主要開放教育的組織類型。

圖1 我國開放教育組織的主要類型

探討開放大學的組織結構要認識到其本質是開放教育。開放大學是開放教育最主要的類型之一，同時也受到其他開放教育類型的影響。

聚焦到開放大學的組織結構，只有明確開放大學的結構功能與目標需求，才能評價開放大學組織結構的已有優勢和現存不足。為此，本研究基于結構主義理論和解釋主義理論的視角[4]剖析開放大學的結構功能與目標，如表1所示。

表1 不同理論視域下的開放大學的結構功能與目標

從表1可知，雖然結構主義與解釋主義對教育組織結構所持觀點不同，但它們都分別從兩種視角表達出開放大學的結構功能與目標需要——開放大學的組織結構既源于其自然發展中的客觀需求，也受制于后期設計中面向未來的構建[4]。開放大學組織結構的優化研究，既要關注組織結構設計中普遍優勢的汲取，也要關注本土開放大學的獨特性，做到資源整合和系統優化。開放大學組織結構評價應保持中立，認識到現有組織結構產生的深層原因，在調整優化中尊重現有事實基礎，同時導向目標價值，循序漸進逐漸完善。

開放教育具體包括教育對象的開放、教育資源的開放、學習方法的開放、教學過程的開放。開放大學的組織結構應滿足以上要求，使組織結構與功能目標適切。同時，其組織結構與其他常見開放教育組織結構的共性與差異值得關注(如表2)。

從表2可以看到，與其他形式相比，開放大學具有更為系統化的運作機制、更為豐富的組織結構和更為成熟的發展模式。普通高校網絡教育是由普通高校承辦的、利用實體高校的教育教學資源開展的網絡教育。其組織結構與開放大學相比，綜合利用了普通高校的優勢和網絡教育中心的便捷。在我國，普通高校網絡教育的組織結構呈現出“自建校外學習中心(點)”“與遠程教育公共服務體系合作建設校外學習中心(點)”和“混合建設模式”等3種形式，如圖2所示。

圖2 我國普通高校網絡教育組織結構的具體類型

表2 我國開放大學與其他開放教育組織結構的比較

開放教育公共服務體系是為遠程教育的辦學機構與學習者提供社會化服務的新型組織形態。[5]公共服務體系作為網絡教育產業鏈的中間環節，主要以與高等學校聯合的方式，為高校現代遠程教育提供招生、學習輔導、課程考試等校外教學支持服務。公共服務體系以市場需求為導向，采用工商注冊的企業運作機制，并不具有獨立的自主辦學權。在此過程中，大學主體仍然是該類開放教育組織結構發展優化的基礎。

綜合分析比較我國開放大學組織結構與其他主要開放教育的組織結構不難發現，大學主體是高校網絡教育組織結構的根基。不論是前者的密切配合、高效運作，還是后者的不斷擴展、發展壯大都離不開其最初母體大學的支持。只有運行高效、內涵豐富的大學主體的開放式供給，開放教育組織結構形式才能不斷發展。因而開放大學在開放教育的整體架構中具有巨大發展優勢和潛能。

然而，開放大學現有組織結構存在著管理幅度增加，難以保證管理精度的提升態勢；科層結構帶來的創新性不足、對市場乃至社會發展洞察不靈敏、反應不敏銳等問題。因此，新時期開放大學組織結構優化應當注意以下三方面：一是保障開放大學創新型學習型組織的運行活力與教育目標實現的可能性；二是保證開放大學教育手段的高效性與迭代性；三是保護開放大學教育過程中受教育對象、施教方、教育信息資源創造的可能性。

二、國際開放大學組織結構的特點

1.英國開放大學組織結構的特點

世界遠程教育的先驅英國開放大學開創了中心控制管理模式的先河，這一模式由學校總部、地區中心和學習中心三級管理架構組成。英國開放大學的管理架構如圖3所示，其組織結構包含六大體系和七大學院。六大體系分別是課程與學位體系，學習、教學與質量體系，研究體系，學生工作體系，行政體系和戰略與對外事務體系；七大學院包括人文學院，商業與法律學院，教育與語言學習學院，健康與社會保障學院，數學、計算機與技術學院，科學學院，社會科學學院。英國開放大學實行典型的集權管理模式，校務委員會和學術評議會是學校的最高權力機構。決策機構由校務委員會和學術委員會組成。大學有13個區域辦事處和260多個學習中心，各區域辦事處的工作人員都是總部的工作人員，分支機構沒有自主權。[6]

圖3 英國開放大學組織結構[7]

總的來說，英國開放大學的結構特點包括：(1)秩序性。三級管理架構下，各部門各單位分工明確，權責界限清晰。(2)集權性。英國開放大學子機構雖多，但都統一接受總部的調配管理。(3)協作性。與英國議會制度的二元體系(上院和下院制度)相似，英國開放大學的決策與執行基本都需要上下聯動才能完成，需要以高效運作的能力保障教學和研究的質量。

2.美國鳳凰城大學組織結構的特點

美國鳳凰城大學是阿波羅集團的分支教育機構，其組織結構和功能運行都依托于阿波羅集團。如圖4所示，鳳凰城大學在阿波羅集團中接受的是垂直化管理方式，上層決策周期短，而執行層的實施講究速度和實效。鳳凰城大學的組織結構簡單，主要職責部門是營銷部門、運營部門和審計部門，教學事務和職員的管理都由阿波羅集團負責。[8]美國鳳凰城大學希望通過實行企業化運作模式，以市場需求、企業盈利為導向設置專業及課程，通過專業管理的方式實現經濟效益。

圖4 美國鳳凰城大學組織結構[7]

總的來說，美國鳳凰城大學的結構特點包括：(1)商業化。管理系統和管理團隊均受阿波羅集團影響，運營方式成熟，盈利屬性明顯。(2)社會化。與多個社會組織如美國大學協會、美國成人和繼續教育協會、美國高等教育協會聯系密切，支持網絡廣泛。這些社會組織雖然不直接構成其組織結構，但對其產生間接影響。

3.德國哈根函授大學組織結構的特點

哈根函授大學是德國歷史最悠久的開放大學之一。它接受所在州領導管轄，組織上設有教學、科研、遠程教育、財務四部門。大學的典型特色是函授站秘書制，該校在各地函授站的秘書直接接受校長的領導，具體的組織結構如圖5所示[9]。哈根函授大學的函授秘書制度實際上是圍繞秘書形成了學習型團體組織。函授站秘書既負責學生遠程教育的學習課程安排，也負責兼職授課教師的聯系與評價反饋；同時，對線下學習交流場所、學生學習資格驗證、學習情況考評保管等問題也負有權責。這種制度與中國大學里的輔導員制度十分相似。同時它的教育在教學內容、教材形式和學習方法等方面，更接近面授大學,課程水平很高，而且與面授大學互相溝通，強調入學資格和質量，學習過程中比較強調面授和作業。[10]

圖5 德國哈根函授大學組織結構

總的來說，德國哈根函授大學的結構特點包括：(1)全過程性。哈根大學對學生的學業管理全方面關注，設立了類似輔導員崗位的教輔參與工作。(2)高標準性。盡管是一所函授大學，哈根大學在對學生管理和學業要求上均參照普通全日制高校，享有較好的口碑。

4.西班牙加泰羅尼亞開放大學組織結構的特點

加泰羅尼亞開放大學屬于地區公立開放大學，接受加泰羅尼亞自治區政府的撥款資助。大學的組織結構很有特點，是鮮明的委員會架構，其在實際運營中，采用的也是私立大學的運營辦法，即以代表基金會的董事會作為大學的最高權力機構，對大學實施靈活的管理。[11]這也是該校與世界上絕大多數開放大學的不同之處。如圖6所示，加泰羅尼亞開放大學在理事會和常設委員會下都設有各類專業的委員會，如負責學校戰略發展的戰略委員會、負責行政落實的執行委員會等。各類委員會分別負責各群體相關事宜，即大學聚焦的是開放大學組織中的人，以群體設置架構，具有針對性和專業性。這樣有利于開放大學的高效運轉；同時，由于各個委員會內部具有同質性，利于創新思想的培育和發展。

圖6 加泰羅尼亞開放大學的組織結構

總的來說，西班牙加泰羅尼亞大學的結構特點包括：(1)公益性。其財政收入源于政府撥款，不以營利為目的。(2)靈活性。遵循以人為本的管理理念，管理具有靈活性。管理組織中吸收了學習型組織等多種非固定的成熟組織架構。

5.馬來西亞開放大學組織結構的特點

馬來西亞開放大學創辦者是由11所馬來西亞公立大學共同組成的1個私人教育公司。主校區位于吉隆坡，在全國有37個學習中心。大學根據相關法令注冊，在各地州市設置分校，各分校的學科門類與院系設置沿襲總部，總部委派職員直接赴各分校指導業務工作，屬于集權管理的多維立體結構。大學總部下轄認證評價中心、學生管理中心、教學中心、多媒體超級走廊、出版中心和各類學院及其地方實體教育中心。圖7是馬來西亞開放大學組織結構圖。

圖7 馬來西亞開放大學組織結構

總的來說，馬來西亞開放大學組織結構的特點包括：(1)靈活性。學校多維立體的組織結構保證了教學管理的精準到位和教學內容的實用、完備，學習者可以根據自己的步調和興趣學習。(2)銜接性。學校總部對各地區各學習中心擁有管理權，保證了不同地區的教學質量。認證中心充分發揮作用，學習者工作和先前的學習都可以被認可加入學校的學習方案計劃。學習者所擁有的技能、知識和能力也可以評估為信用獎勵。(3)信用轉移。各學院對學分認定保持寬松態度，學習者可以通過轉移以前的學分來縮短學習時間，以更少的時間和成本獲得所需的學位。(4)配套實體學習中心。其學習中心可讓學習者隨時隨地接受課程或尋求建議。

三、對我國開放大學組織結構優化的啟示

我國開放大學多由各級政府主辦，通常具備較為完備的辦學條件和一定的辦學規模。我國開放大學呈現“總部—分部—學院—學習中心”的組織結構。

總部國家開放大學是辦學組織體系的核心領導機構，總部更多發揮領導規劃和統籌的職能，根據國家教育方針和開放大學特征制定政策、規劃、標準等，學分銀行的統籌和推進也是總部關注的重要內容。分部需要依托省級開放大學等高等學校，具體而言，在組織層面，分校負責學習中心和地方學院的建設工作；在教學層面，分校負責開展與推進教學安排、課程建設、質量檢查、學分銀行等工作。

學院建設包括四方面，分別是地方學院、行(企)業學院、專門學院和實驗學院。地方學院關注地方教育需求，圍繞相關學科專業人才培養工作和非學歷教育培訓項目，組織招生、教學、管理和質量保證工作。行(企)業學院的主要服務對象是行業企業在職人員的學習，考慮到行業企業的需求開展培訓工作，這里注重利用學分銀行加強與國家開放大學相關課程的融通和銜接。專門學院關注特定人群需求，開展有針對性的人才培養和培訓工作。實驗學院的主要目的是進行實驗探索和改革創新工作，如圍繞辦學模式，學習成果認證、積累和轉換，以及教學內容課程等方面，引領和推進國家開放大學的改革。

學習中心是國家開放大學辦學的基層終端，主要職責是在分部和學院指導下開展招生、考試和具體的教學管理、教學輔導和學習支持服務工作。圖8是國家開放大學辦學組織體系圖。

圖8 國家開放大學辦學組織體系

本研究認為，我國開放大學的發展可以借鑒以下四方面。

其一，開放教育組織結構的設計要以法律條文或政策法規形式為保障。政策文件、法律的規定和引導是開放大學順利辦學的重要條件，也是國家開放大學綜合改革方案的重要依據。英國開放大學在法律文件的引導下搭建適合大學發展的組織機構，確定自身發展的合法性，在此基礎上，確立獨立法人地位，并賦予大學自主權利。[12]這對我國國家開放大學的運行與發展具有很好的借鑒作用。當前，我國開放教育發展如火如荼，但開放教育法律法規尚不健全，部分涉及辦學權責分配等開放教育組織結構的關鍵議題有待厘清，已經成為制約開放教育規范化發展的主要原因之一。

其二，開放教育組織結構要增強應用屬性。美國鳳凰城開放大學充分利用現代科學技術，在招生入學、教育管理、畢業認定等各個環節充分利用技術減少辦學成本，降低入學門檻，加強校企對接，提高了開放教育資源利用率，保證了開放教育質量。這啟示我們，為提高我國開放教育的資源利用率，應該以市場需求為導向設置專業和課程，充分關注學習者在普通高等教育中不能滿足的需求。對開放教育的專業和課程的設置，可以先經過市場需求調研，經核算后再決定是否開設，怎樣開設。這也符合國家開放大學綜合改革方案的精神：基于開放教育和技能社會特點，緊貼市場、緊貼產業、緊貼職業自主設置應用型、技能型學科專業。[13]同時，充分利用附加型結構在開放教育組織結構中的優勢，設立專家組對開放教育組織水平予以定期評估，總結討論建設經驗，以持續改善的態勢不斷優化組織結構。

其三，開放教育組織結構的設計應當著眼于發展國際化、多元化開放大學。馬來西亞開放大學之所以能夠在多地開辦學習中心，實現規模化發展，其原因就在于能夠匯聚優質的教學資源，促進開放教育資源的共享。在招生方面降低門檻，立足國際市場，吸引各類學生入學，創辦多元化學習交流環境。這對我國開放教育組織也有積極的借鑒意義。我國開放教育組織可以面向國內市場將現有的精品課程和教學材料等傳送到欠發達地區,輸出遠程開放教育專家到欠發達地區開展教師培訓和咨詢服務，還可以輸出獨特的遠程開放教育的教學模式，或輸出現有課程資源和教育模式等,逐漸擴大海外的影響力。

其四，要充分利用專業委員會、學習團體等靈活形式的創新型組織結構。西班牙加泰羅尼亞開放大學、德國哈根函授大學對創新型組織結構的運用保障了開放大學與時俱進的創新屬性。開放大學不僅要把自身資源、信息開放給個人，也要把勞動力市場甚至社會的先進信息資源及時吸收鞏固，把創新思維、創新計劃及時落地生根，孵化成真。本研究認為包容性、開拓性是新時期開放大學不可忽略的重要品質，我國開放大學的發展要注意開放大學自身組織結構的創新性。

當前，隨著線上授課的不斷成熟，實體高校將逐步開放更多線上課程資源。開放大學應當抓住機遇，發揮自身專業性優勢，優化教育組織結構，保證自身在開放教育格局中的先導性。