新型城鎮化背景下農業轉移人口社會融合路徑

史桂芬，沈淘淘

(東北師范大學 經濟與管理學院，吉林 長春 130117)

伴隨工業化和城鎮化的快速推進，農村剩余勞動力大規模向非農產業轉移。農村勞動力向非農產業轉移的過程是勞動生產率不斷提高的過程，也是農業與非農產業勞動生產率趨同、工業與農業兩部門平衡發展的過程[1]，但在中國這一趨同現象不明顯，二元經濟結構特征依然顯著[2]。中國存在大量農業轉移人口的非穩定性、周期性的不徹底遷移是這一現象產生的關鍵所在。大量農業轉移人口長期在城市工作但未獲得城市戶籍及附載于戶籍制度上的黏附性利益，戶籍人口城鎮化率滯后于常住人口城鎮化率則為這一事實提供支撐(見圖1)。目前，我國仍有2.36億流動人口(見圖2)，其在融入城鎮過程中仍面臨“看得見，進不去”的“玻璃門”障礙，這種城鎮排斥不利于推進農業轉移人口市民化進程。

圖1 2010—2019年兩個城鎮化率的情況(單位：%)數據來源：《中國統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》 。

圖2 2010—2019年流動人口規模(單位：億人)數據來源：國家統計局。

農業轉移人口實現經濟、政治、公共權益、社會關系和身份認同等是社會融合的核心內容。學界根據農業轉移人口與城鎮居民在融合過程中地位的不同賦予農業轉移人口社會融合不同概念，但均認為社會融合是農業轉移人口逐漸適應城鎮生活，平等享有公共服務、社會權利及社會福利的動態過程[3]，而非簡單的地域轉移與非農化過程。不同學者從經濟、社會、文化、心理等維度對農業轉移人口社會融合狀況進行測量分析，發現我國農業轉移人口仍處于社會邊緣化地位，總體社會融合水平不高，同時，不同維度的社會融合水平具有明顯差異，如公共服務融合表現最好，經濟融合和心理文化融合得分較低[4]。此外，人口流動背景下城鎮內部出現戶籍居民與流動人口的新二元結構分割現象，進一步阻礙農業轉移人口的社會融合及新型城鎮化建設[5]。

在《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》發布后，我國一直推進農業轉移人口市民化機制。截止到2020年，1億多農業轉移人口在城鎮落戶(1)中國新聞網.《國家發改委：超過1億農業轉移人口在城鎮落戶》.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1689279859556528793&wfr=spider&for=pc.。然而，我國農業轉移人口市民化進程緩慢確實是不爭的事實。為此，黨的十九屆五中全會也明確提出“深入推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”。因此，立足于我國國情，深層次挖掘制約農業轉移人口社會融合的因素，是當前新型城鎮化高質量發展亟待解決的關鍵問題。

農業轉移人口問題是一個包含經濟、社會、政治、文化與精神等多方面的綜合性問題[6]。關于影響農業轉移人口社會融合的因素，除農業轉移人口個人稟賦外，還涉及農業生產效率、農村土地制度、戶籍制度及所附載的公共品[7-9]。例如，受城鎮失業風險規避及農村土地價值上升等影響，農地仍舊發揮保障性功能[10]，其與財產性功能進一步制約土地流轉，不利于農村勞動力遷移到城市[11]；“隱性戶籍墻”將農業轉移人口排斥在分享城市資源和社會福利之外[12]，使城鎮化發展的紅利難以在農業轉移人口和城市戶籍人口之間公平分配，如農業轉移人口在住房保障、公共醫療、社會保障及子女教育等公共服務方面與城市戶籍人口有著較大的區別，從而造成基本公共服務不均等、公共品供需不匹配以及社會資源分配不公平等問題[13]。

我國城鎮化進程歷史性落后的關鍵在于人口聚集受到抑制，難以對經濟集聚做出積極反應。為重新加快啟動我國城鎮化進程，必須打破限制人口集聚的因素[14]，而農業轉移人口的社會融合是實現可持續人口集聚的重要途徑。隨著新型城鎮化推進以及新時代我國社會主要矛盾的轉變，農業轉移人口社會融合問題日益復雜化，不再局限于單一視角下的制度障礙，也并非簡單個人發展的問題[15]，而是一個長期多維的動態過程。農業轉移人口融入城市的過程，是對城鎮與農村兩個空間布局的再調整，是對城鄉二元戶籍制度及土地制度的再思考，是對公共品這一滿足基本生活需要的再反思。基于此，本文設計了實現我國農業轉移人口社會融合的路徑，以期減小城鄉間的制度摩擦，打通城鄉要素流動的通道，推進新型城鎮化高質量發展。

一、推進農業轉移人口社會融合的農業現代化建設

農業現代化是指從傳統農業向現代農業轉化的過程和結果。新型城鎮化為農業現代化建設提供就業崗位、專業人才、先進技術、資金及市場空間[16]，農業現代化發展則為新型城鎮化提供保障和支撐[17]。農業現代化與城鎮化存在著相輔相成、互相影響的長期關系[18]。在兩者互動發展過程中，農業現代化提高了農業生產效率，釋放了農業剩余勞動力，為新型城鎮化發展提供人力資源，為農業轉移人口社會融合提供先決條件。

(一)農業現代化與農業轉移人口社會融合：理論邏輯

1.農業現代化對農業人口轉移的“替代效應”

“十四五”是我國完成“農業農村現代化基本實現”戰略目標的關鍵節點。農業機械化是農業現代化的基礎，也是發展現代農業不可或缺的一環。理論上，農業機械化是機械化生產替代傳統的手工勞動方式，技術、機器替代勞動力的過程，即農業勞動力數量減少和工作強度減弱的過程。農業機械化的普及為農業生產注入新活力，能夠提高農業生產率，減少農業勞動力需求，促使大量農村剩余勞動力轉移到非農產業部門，由此本文認為農業現代化建設對農業人口轉移具有“替代效應”。

統計數據顯示，2003—2019年，全國耕種收綜合機械化率從33.48%上升至70%，城鎮化率從40.53%上升至60.60%，第一產業從業人員占總從業人員的比重從49.10%下降至25.10%(見圖3)。總體來看，全國耕種收綜合機械化率水平每提高1個百分點，城鎮化水平提高0.55個百分點，第一產業從業人員占比降低0.66個百分點。機械化的大力推廣在降低一產從業人員比重的同時提高了城鎮化水平，進一步驗證農業現代化水平的逐步提升對農業人口的有效替代以及對新型城鎮化建設的推動效應。

圖3 2003—2019年全國農作物耕種收綜合機械化率、城鎮化率、第一產業從業人員占比的變化(單位：%)

2.農業現代化對農業人口轉移的“收入效應”

農業現代化發展所引發的農民增收效應主要體現在兩方面。一方面，農業機械化和農機裝備產業轉型升級促使農業剩余勞動力持續轉移，推動技術進步及勞動邊際產出增加，提高農民平均收入水平。另一方面，農業信息化如數字農業及智慧農業的發展帶來農業技術手段的革新，不僅能夠降低傳統農業的經營風險，提高農業生產經濟效益，更有利于降低農產品流通成本，拓展新市場，進而提升農民收入。如圖4所示，2013—2019年，隨著農業現代化水平逐漸提升，城鄉可支配收入比從2.81降至2.64，即農業現代化發展顯著提高了農村居民收入水平，縮小城鄉收入差距。

圖4 2013—2019年城鎮化率、農業現代化水平及城鄉可支配收入比

根據馬斯洛需求理論，居民收入的增加會引致消費需求升級。與農村相比，城鎮地區可以提供大量就業崗位、便利的公共基礎設施及高質量的公共服務，滿足農業轉移人口的多元化需求，比如增加非農收入、給予子女高質量的教育等。基于此，農業人口不斷向城鎮集聚，這個過程不僅需求集中與分工細化，還能創造更高的收入，從而進一步吸引農業轉移人口向城鎮地區聚集。因此，農業現代化對農業人口的“收入效應”主要體現在收入增加和消費需求升級的內動力，驅使農民向非農產業和城鎮地區遷移。

綜上，在農業現代化與新型城鎮化互為依托、相輔相成的內在邏輯上，農業現代化為農業轉移人口社會融合提供動力。從外源動力來看，伴隨農業現代化的推廣，機器、技術對勞動力的替代效應，釋放了農村剩余勞動力，推動農業人口向非農產業轉移。從內源動力來看，隨著農業生產率提高及農民增收，農業轉移人口對城鎮教育、醫療等高質量公共服務的需求增加，促使其積極主動地遷徙且融入城鎮。

(二)農業現代化促進農業轉移人口社會融合：推進措施

立足于我國農業現代化水平滯后于新型城鎮化和工業化水平的事實(2)基于黃祖輝等(2013)的研究，作者通過計算產業結構與就業結構的關系及三次產業部門的勞動力對GDP的貢獻率來說明這一事實。從產業結構與就業結構的關系來看，2019 年，我國三次產業增加值的比重依次為7.1%、39.0%、53.9%，而同期就業比重則依次為25.1%、27.5%、47.4%。由此可知，我國農業勞動力的比重明顯高于農業增加值的比重，這說明我國新型城鎮化與工業化沒有充分吸收農業剩余勞動力。同時，2019年第一產業勞動力對GDP的貢獻度為0.28，也遠低于其他兩個產業的貢獻度(1.42和1.14)，即我國農業現代化遠滯后于工業化與城鎮化水平(數據來源：國家統計局)。，為加快農業現代化進程，提出如下改進措施。

第一，推廣農業機械化。農業機械化的普及是發展現代農業的核心動力。為大力推廣農業機械化，政府需要完善農業機械化投入穩定增長的政策體系，例如拓寬財政支持農機化的領域與范圍、穩定實施農機購置補貼政策等。考慮到區域經濟發展差距的現實，東部地區應在發揮本土技術優勢的基礎上，推廣技術密集型的機械化生產；在中西部地區，要進一步提高土地規模集約程度，為機械化生產提供基礎條件。此外，還需積極推動和促進縣域間的交流與合作，形成區域間優勢互補格局，以進一步提高機械化生產效率。

第二，加強農業科技創新。利用科技對傳統農業進行改造升級是農業現代化的本質要求。加快推進農業科技創新是提高農業生產效率、促進農業產業化及可持續化發展的關鍵。因此，增加農業科研經費、建設農業科技人員隊伍、改善農業科研條件尤為重要。除此之外，還需要打通科研與推廣兩個關鍵環節的鴻溝，借助信息技術與農業的深度融合，加快農業科研成果的轉化和示范應用，建成從研發到市場、從生產到消費環環相扣的農產品產業科技創新體系。

第三，培育新型農業經營主體。實施新型農業經營主體培育工程建設是現代農業的前進方向和必由之路。相較于小農戶而言，新型農業經營主體規模化、集約化、專業化、市場化經營的程度更高。應加快培育種植大戶、家庭農場、農業產業化聯合體等多種新型農業經營主體；進一步加大新型職業農民的教育培訓投入力度，培育一批掌握文化、技術、管理、經營等稟賦的新型農民，以期為農業現代化建設提供專業人才儲備。同時，加大政策宣傳的引導力度，使新型農業經營主體準確理解政策內涵，提升自身素養，增強輻射帶動小農戶發展的作用，穩步發展農業經營規模化。

二、破除農業轉移人口社會融合的土地羈絆

粗放式經濟發展模式下，我國面臨“土地城鎮化”與“人口城鎮化”不匹配問題，1990—2000年我國“土地城鎮化”速度比“人口城鎮化”快1.71倍，2000—2010年這一差距擴大至1.85倍[19]。隨著新型城鎮化戰略的提出，我國逐漸由“土地城鎮化”向“人口城鎮化”轉變，而破除農業轉移人口的土地束縛是實現這一轉變的關鍵路徑。為此，深刻剖析土地制度與農業轉移人口的邏輯關系及現實問題，探索土地制度改革對農業轉移人口社會融合的作用機制，對促進城鄉融合發展和新型城鎮化建設具有重要現實意義。

(一)土地制度與農業轉移人口社會融合：邏輯闡釋

土地作為農民的重要資源之一，其流轉、征收及退出制度具有多層管制(3)我國農村土地受到三重管制，包括規劃管制、用途管制和所有制管制(劉守英，2014)。，在一定程度上導致土地價值不能充分實現，土地功能難以正常發揮，嚴重阻礙了農業轉移人口市民化及“以人為本”的城鎮化進程。

1.土地流轉為實現農業轉移人口社會融合提供資本支持

在“土地確權”和“三權分置”的政策保障下，加快土地流轉不僅能增加農業轉移人口的財產性收入，減輕其融入城市社會的成本壓力，還能促進規模農業(4)規模農業是指土地比較集中、實行規模經營、機械化和集約化程度都較高的農業生產。及鄉村振興的實現。目前，我國農村地區擁有大量土地資源(5)我國有13億可承包土地，人均擁有100平方米宅基地、110平方米其他集體建設用地、1 500平方米耕地，農村集體建設用地(不含耕地)面積為城市建設用地面積的2.5倍。，通過不同形式的土地流轉及用途轉換，能夠提高土地的使用效率，釋放50—80億的土地財富價值，為農業轉移人口的生活需求和社會融合提供財產保障，從而助推人口城鎮化和土地城鎮化協同發展[20]。

圖5 2005—2017年家庭承包耕地流轉面積及占比

受制度安排的影響，我國土地流轉的動力明顯不足[21]，具體表現在以下幾個方面：一是農村土地缺乏靈活有效的流轉機制，以農用地為代表的土地資本流動困難[22]。二是農村土地產權主體模糊及農民土地流轉意識薄弱等問題使農村土地流轉市場并不成熟。近幾年，農村土地流轉面積整體呈上升趨勢，2017年家庭承包耕地流轉面積為5.12億畝，但流轉面積僅占家庭承包經營耕地面積的36.98%(見圖5)，農村土地流轉能力仍處于較低水平[23]。三是土地流轉過程中由于社會保障功能缺位及流轉收益較少，農戶貿然失地可能面臨就業困難等社會風險，造成大量農業轉移人口“轉而不遷”的空間錯位現象。

2.土地征收對實現農業轉移人口社會融合產生倒逼效應

土地征收是城鎮化過程中的一個普遍現象。近幾年，我國土地征收增速呈下降態勢，但土地征收規模仍較高，截止到2017年，征收面積為432.40萬畝(見圖6)。這背后反映了大量農村土地被政府征收，土地所有權從農民集體所有變為國家所有，被征地農民則成為失地農民。征地割裂了農民享受后續土地增值收益的權益，對失地農民可持續生計帶來重大沖擊[24]，使大量失地農民流入城市轉向非農就業，在一定程度上加速了農業轉移人口社會融合的進程。

圖6 2008—2017年我國土地征收面積及增速

我國“保障式”土地征收模式(6)2019年新《土地管理法》提出，土地征收補償的基本原則為“保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”。雖為助推城鎮化快速發展取得顯著成效，但也因利益分配過程中矛盾凸顯帶來社會風險[25]，甚至是群體性沖突(7)據國土資源部統計，每年因征地利益訴求矛盾而群體性上訪事件占農村群體性上訪事件的65%以上。。究其原因是目前我國土地征收機制仍有欠缺，主要體現在公共利益界定及征收補償制度等方面。公共利益的精準界定有利于防止農地的過度轉用，2019年我國新《土地管理法》對公共利益做了列舉式的規定(8)2019年新《土地管理法》首次采用列舉與概括的折中模式對土地征收的公共利益進行明確界定，并規定“一定條件下為了城鎮成片開發建設的可依法實施征地”。其中，“一定條件”為土地征收中公共利益的擴張預留了制度空間。，但在一定程度上仍為土地征收中公共利益的擴張預留了制度空間[26]。此外，我國土地征收還存在征地補償標準低(9)根據《土地管理法》，征地補償主要包括土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用以及安排被征地農民的社會保障費用，但實際中，征地補償往往忽略了土地的流轉增值價值。以陜西西咸新區為例，農民耕地補償費為3.65萬元/畝，而西咸區2017—2019年農民可支配收入為1.3萬元，其征地補償尚未達到三年的人均可支配收入。、利益分配失衡及補償路徑不明等問題[27]。

3.土地退出為實現農業轉移人口社會融合創造有利條件

土地具有一定的生活保障和社會福利功能，是農戶進城落戶和城鄉融合發展的重要物質基礎，面對融入城市生活的現實成本和放棄農村土地的機會成本，農業轉移人口陷入是否永久定居城市的兩難抉擇困局。農民是否享有“退出權”(10)土地退出是指農業轉移人口市民化后在失去農民身份的同時，依法退出宅基地的使用權和耕地的承包經營權，如我國《土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入市區，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”，《土地管理法》規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”等。，不僅關系到農民自身的土地收益，也直接影響農業轉移人口社會融合的實際進程[28]。若能完善土地退出機制，合理處置農民宅基地使用權和土地承包經營權，充分實現土地資產變現，增加農民的財產性收益，則能更好地促進農業轉移人口融入城市。

隨著農村勞動力向城市的轉移，1978年以來我國農村人口約減少1.5億，新建住宅面積卻增加3 400萬畝，農村呈現“人口減少、土地增加”的現象[29]。農村大量耕地和宅基地閑置，部分地區鄉村農房空置率超過35%(11)參見魏后凱、黃秉信：《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測(2018—2019)》，引自魏后凱、杜志雄主編《中國農村發展報告——聚焦“十四五”時期中國的農村發展》，中國社會科學出版社，2020，第29頁。，嚴重違背了土地節約集約利用的原則，造成農業人口轉移不徹底等問題，究其根源是農村土地缺乏有效的退出補償動力機制。大量學者研究發現，預期能夠按時足額獲得退地補償及預期退地后生活質量顯著提高的農民更愿意退出土地[30]，而不完善的退出補償機制無法保障農民的主體地位，使其不能充分享有土地的增值收益，從而降低了農民市民化的意愿[31]。

(二)土地制度改革促進農業轉移人口社會融合：思路芻議

人口與土地是城鎮化建設的關鍵要素，在明晰人地關系的基礎上，以土地制度改革打通城鄉人口自由流動的堵點是城鄉融合發展的重要路徑。農村土地制度改革涉及的主體和利益關系較為復雜，未來改革須立足于現實癥結，以實現農村土地權益和保障農民利益為改革方向，建立健全農村土地流轉、征收及退出制度，從而為促進農業轉移人口社會融合提供思路。

第一，完善土地流轉制度，規范土地交易行為。建立農村土地流轉市場，探索土地資本化實現方式，提高土地市場化交易水平，發揮市場在土地流轉中的主導性作用。同時，增強土地資產融資變現能力，創新農村土地流轉模式，提高農民土地增值收益，為農業轉移人口社會融合提供資本支持。還應建立土地流轉交易和監管平臺，保障農民土地產權和收益，規范土地交易機制，使農業轉移人口能夠破除土地羈絆，從而實現永久性轉移和社會融合。

第二，強化農村土地權力，提高征地補償標準。土地征收制度改革應借助法律規定明確公共利益范圍，合理區分土地出讓和土地征收市場，改變政府對農村土地轉為城市土地的雙重壟斷局面，且以農地三權分置為方向，強化農民的主體地位，明確和保障農民的土地承包權、經營權及集體所有權，提升農民在土地征收、利益分配等環節的話語權。此外，逐漸提高征地補償標準，合理分配土地增值收益，使農業轉移人口充分享有土地的財產性收益，為農業轉移人口永久定居城市、實現城鄉融合奠定經濟基礎。

第三，創新土地退出機制，拓寬城鄉融合渠道。健全農村土地退出與回收機制，合理處置農村空閑土地，放松土地使用限制條件，使農村土地成為發展鄉村產業及實現鄉村振興的重要載體。還應賦予農民有償土地退出權，合理評估農村土地價值，將農業轉移人口的農村宅基地財產權與城鎮購房和抵押貸款相掛鉤，提升農業轉移人口的城市定居意愿和融合能力，從而進一步打通城鄉融合發展的通道。

三、消除農業轉移人口社會融合的戶籍屏蔽

戶籍制度是國家標記公民身份、進行社會治理的重要手段。改革開放以來，我國戶籍制度經歷了從封閉、控制與隔離到不斷被打破、解構和變革的過程。戶籍制度的改革變遷不僅與經濟發展息息相關，更是城鄉二元社會形成、發展再融合的反映[32]。新中國成立初期，戶籍制度在國家管理和城市發展方面發揮了重要作用，但隨著經濟發展水平的提升及社會主要矛盾的深刻變化，戶籍制度已然成為我國城鎮化建設及農業轉移人口社會融合的制度壁壘。全面深化戶籍制度改革將為城鄉統籌發展帶來機遇和動力[33]，是我國實施鄉村振興戰略、實現農業轉移人口社會融合的重要一環。

(一)戶籍制度約束農業轉移人口社會融合：問題剖析

自改革開放以來，我國進行了多輪戶籍制度改革，城鄉二元戶籍制度逐漸松動，為城鎮化發展與流動人口社會融合提供了制度基礎。但在新型城鎮化建設的背景下，戶籍制度改革仍然存在不全面、不充分的現實問題。

1.人口與經濟結構扭曲

我國的戶籍制度是計劃經濟體制的產物，是國家重要的行政管理手段之一。其在穩定社會經濟秩序、把控城市發展節奏等方面曾起過積極作用，但隨著社會主義市場經濟體制的確立和改革開放政策的實施，這一制度與經濟轉型和結構調整不相適應，阻礙了生產力發展，帶來城鎮化嚴重滯后等一系列弊端[34]。在現行的條件戶籍和積分戶籍制度下，過度依賴政府打分作為人才衡量的標準違背了市場經濟體制中生產要素自由流動的客觀規律，忽略了資源配置的經濟效率。且相對于中、高技能的勞動者來說，低技能勞動者在城市規模擴張中能獲得更多好處[35]。戶籍制度通過行政手段人為地將城鄉勞動力市場分割開來，造成人口與經濟結構扭曲，嚴重制約了經濟發展。

2.制度與流動方向相悖

近年來，隨著戶籍制度改革的不斷深化，中小城市和小城鎮逐漸放開落戶限制，但囿于其就業機會較少、公共服務水平較低，農業轉移人口落戶意愿不強。相反，農業轉移人口落戶意愿強烈的大城市及特大城市嚴格控制人口規模[36]，將吸引外來人員落戶的重點放在爭奪高端人才上，出現農業轉移人口落戶意愿與城市戶籍政策不匹配的困局。如圖7所示，與人口流出大省吉林省相比較，2006年至2017年上海市的常住人口數穩步增加，但戶籍人口數卻穩定在1 400萬左右。2017年，上海市常住人口與戶籍人口差額約為960萬人，大致為同年吉林省戶籍人口數2 616萬的三分之一。此外，地方戶籍制度改革雖然降低了“準入門檻”，但改革所帶來的附加條件如文憑、技術證書的要求，房價、醫療、子女教育的支出都為農民工取得當地戶籍帶來了新的經濟門檻和素質門檻[37]。可見，當前的戶籍制度傾向于吸引更多的資本、技術和人才，而非立足于真正的人口自由遷移。

圖7 2006—2017年上海市與吉林省常住人口數及戶籍人口數(單位：萬人)

3.城鄉及區域差距擴大

新中國成立以來，我國工業的發展、城市的建設是以農業的反哺、農村的犧牲為代價的。大量的農業轉移人口為城市建設做出巨大貢獻，卻無法共享城市發展的成果，被迫返鄉或淪為城市的邊緣群體[38]。戶籍制度的“功能超載”是城鄉間戶口和城市間戶口等級差異的根本原因[39]。我國現行的戶籍制度不僅發揮著人口登記及遷移的人口管理功能，更承擔著住房、就業、教育、衛生及社會保障等社會管理重任，從本質上仍然體現著公民身份及社會地位的差異。而這種不公平性質的身份差異將降低農業轉移人口對生活的幸福感和安全感，以及對城市的歸屬感和融入感[40]。與此同時，我國各地區經濟發展水平不均衡，城市類型的不同意味著其戶口所附著的公共服務及福利待遇的差異。戶籍制度的區域異質性使得沿海發達地區能夠吸引更多的人才和資金流入，而內陸欠發達地區將面臨人才和資金流失的困局，城鄉及區域間差距將進一步擴大。

(二)戶籍制度助推農業轉移人口社會融合：機制闡釋

戶籍制度是限制農業轉移人口自由遷移及社會融合的關鍵變量。在新型城鎮化建設的背景下，如何深化戶籍制度改革、實現人口自由遷移及社會融合具有深刻的現實意義及社會價值。

第一，增強落戶意愿，降低生活成本。我國各省份、各城市應進一步放寬落戶限制，降低農業轉移人口落戶城市的學歷要求、年齡要求等，增強其落戶意愿，破除落戶進程中的各類隱形門檻，降低農業轉移人口的醫療支出、子女教育支出等，降低其生活成本，充分發揮市場在人口流動調控中的作用，并建立起部門間、地區間統一的戶籍規范管理和信息共享制度，強化戶籍改革的城鄉及區域統籌安排，實現人口自由遷移。

大規模的人口流動將為城市建設帶來充足的勞動力，優化勞動力要素的空間配置，改變城鄉勞動力市場分割的現狀。勞動力數量的增加將改變勞動力買方市場的格局，推動勞動力價格上升，形成產業結構轉型升級的倒逼機制。同時，人口的集聚將帶來規模效應，促進人力資本的形成和勞動生產率的提升。農業轉移人口落戶所催生的公共服務需求也將拉動城市基礎設施投資，優化大、中、小城市間的產業空間布局，提升經濟發展的效率。

第二，消除福利歧視，增加城市認同感。應逐步剝離戶籍制度所附著的各項社會福利，不斷弱化其資源配置及社會控制功能。將就業、教育、醫療、住房等公共服務的覆蓋面從戶籍人口擴展至城市外來常住人口，消除戶籍對農業轉移人口的福利歧視；把戶籍的人口登記服務功能放在首位，以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口，使戶口登記如實反映公民的居住和身份狀況，縮小戶口等級差異，增加農業轉移人口的城市認同感。此外，還應加強職業教育培訓，豐富職業教育形式，擴展農業轉移人口在城市的就業空間，以期實現農業轉移人口的社會融合。

人口的充分流動將帶來勞動力收入均等的必然趨勢，縮小城鄉及區域間的收入差距。取得戶籍后的農業轉移人口也將擴大自身在文化、娛樂、交通等方面的消費需求，拉動經濟增長。此外，農村人口的減少也有利于農業的機械化和規模化發展，提高農業的土地利用率。農村可以因地制宜地發展專業化和特色化產業，并將人均GDP提高到和大城市一樣的高度上，使人口的空間分布與GDP相匹配，實現社會發展的公平。

四、消解農業轉移人口社會融合的公共品有效供給瓶頸

農業轉移人口社會融合的本質是弱化其與城鎮居民的差異性，使二者平等享受社會生活中的各項基本權利，即實現公共品有效供給。一方面，通過向農業轉移人口提供衛生醫療保障，增加就業、創業機會，降低其融入城鎮社會的生活成本；另一方面，使農業轉移人口子女享有平等教育權利，提升精神文化水平，增強其對城市的歸屬感，從外在形式到內在精神實現經濟、社會、心理、文化層面真正的社會融合。然而，我國典型的二元經濟形態和城鄉分割的戶籍管制使公共品呈現供需不匹配、供給不均等問題，不利于新型城鎮化建設[41]。消解公共品供給機制矛盾，突破公共品有效供給瓶頸，是推進農業轉移人口社會融合的根本所在。

(一)公共品供給與農業轉移人口：特征事實分析

公共品有效供給是農業轉移人口社會融合的核心驅動，是社會民眾發展和生存的基本條件，是新型城鎮化建設“以人為本”的本質要求[42]。然而，我國公共產品供給目前還存在與需求主體不匹配、規模不足、質量不高及發展不平衡等短板。

1.公共品供需不匹配

農業轉移人口向城鎮集聚改變了城鄉人口規模與結構，出現城市公共品需求增加與農村公共品結構性、區域性供給相對過剩的問題。在地方政府以戶籍人口為標準的公共品供給模式下，農業轉移人口所在城市不承擔提供公共產品的責任，而其戶籍所在地又因地區限制以及提供公共產品質量與類型的差異，無法有效滿足其基本公共品需求，從而出現公共產品供需主體、數量及結構上的空間不匹配[43]，尤其在教育、醫療及社會保障等福利性公共品方面較為明顯[44]。隨著農業轉移人口對城市適應能力的增強，隨遷子女規模不斷擴大，2019年農業轉移人口隨遷子女因本地升學難和入學費用高兩類原因面臨教育問題的比重分別為34.2%和28.9%，較2018年提高7.5和1.7個百分點，且此特征在500萬以上人口的特大規模城市更為顯著(12)據2014年《關于調整城市規模劃分標準的通知》對城市規模分類如下：小城市(常住人口<50萬)、中等城市(50萬≤常住人口<100萬)、大城市(100萬≤常住人口<500萬)、特大城市(常住人口≥500萬)。農業轉移人口隨遷子女教育問題數據來源于2019年《農民工監測調查報告》。。由于社會保障制度存在城鄉二元設計缺陷，相關配套制度滯后，農業轉移人口社會保障參與率較低(見圖8)(13)目前，《農民工監測調查報告》已公布到2019年，但有關農民工參與“五險”的統計，僅截止到2014年。此外，圖8與圖10中的農業轉移人口均指外出農民工群體。。

圖8 2008—2014年農業轉移人口參加社會保障比例情況(單位：%)

2.公共品供給非均等化

基于我國城鄉二元結構及地區經濟發展不平衡的基本事實，公共品供給呈現城鄉間、地區間不均等現象。目前我國醫療衛生資源呈現重城市輕農村、農村支付水平低且負擔重等問題，這使城鄉一體化建設陷入困境[45]。此外，我國養老保障、醫療保障、住房保障和最低生活保障均存在城鄉二元供給失衡現象。如圖9所示(14)2019年《農民工監測調查報告》僅統計進城農民工的居住情況，故而本處使用進城農民工群體的信息表示農業轉移人口的居住情況。，根據城市規模劃分的農業轉移人口人均居住面積，2018年和2019年均不足25平方米，而2018年城鎮人口人均建筑面積為39平方米(15)數據來源：CEIC數據庫。，可見農業轉移人口住房條件仍較為嚴苛，且隨城市規模擴大，趨勢愈加明顯，現行住房保障制度無法消解農業轉移人口與城鎮人口的住房矛盾。

圖9 城市規模劃分農業轉移人口人均居住面積(單位：平方米)

考慮到社會保障轉移供給存在流動性障礙，失地農民向城市轉移使本就在二元結構中流轉不暢的社會保障制度銜接問題更加嚴峻。除了公共服務資源的城鄉差異外，東部公共服務供給水平和質量遠高于中西部地區所產生的區域間公共服務差異問題亟待解決[46]。同時，不同群體間公共品供給非均等化較為明顯，尤其是游離于城市社會體系和農村社會體系的農業轉移人口難以享受同城市居民一致的就業、教育、住房及社會保障等公共服務福利待遇。就業待遇差別最為直接地體現在工資差距上，圖10為農業轉移人口與城鎮職工就業工資差距對比，農業轉移人口工資雖逐年上漲，但漲幅小，較城鎮職工工資仍有很大差距。此外，農業轉移人口工資支付保障制度的缺失導致了農民工工資偏低和拖欠問題。

圖10 2008—2019年農業轉移人口與城鎮職工人均月收入變化及增長率情況

(二)公共品有效供給助推農業轉移人口社會融合：對策探析

“用足投票”理論表明人們可以借助流動方式表達對公共品的真實偏好[47]，地方政府可以據此實現公共品的有效供給。而我國現行的二元戶籍制度使得城鄉住房保障、公共醫療、社會保障及子女教育等公共品供給存在差距，無形中提高農業轉移人口的城市準入門檻，抑制其市民化的意愿與能力，同時也使地方政府缺乏推動其市民化的內在動力。故而，構建福利供給制度一體化，實現公共品有效供給是新型城鎮化建設的制度和政策保障[48]，也是破解中國大量農業轉移人口非穩定性、周期性和不徹底遷移的關鍵。

第一，公共品供給多元化。通過多種途徑化解農業轉移人口社會融合中公共品供給的成本及制度約束，明晰中央政府和地方政府公共品供給范圍，避免地方政府層層推卸責任，并規范轉移支付制度，防止地方政府產生過度依賴。在政府賦權準入和嚴格監管的前提下，推進公共品供給市場化改革，鼓勵社會組織籌集和企業自主捐贈形式，從而形成政府、企業、社會三方合理分擔成本的公共品有效供給機制。同時，還應建立需求傳達平臺以關注農業轉移人口公共品訴求，在確保公平性的前提下，精準給予公共產品以加速消弭城鄉區隔，進而實現社會融合。

第二，提高空間配置效率。針對東部公共品供給水平和質量遠高于中西部地區，以及農業轉移人口多由經濟落后區域流向經濟較發達區域的特征事實，應建立城鄉間及區域間公共資源配置機制，如增強對中西部轉移支付以平衡區域間財力，均衡公共品供給水平。在激勵部分農業轉移人口就近遷移，避免公共品供給浪費的同時，還應構建公共品供給同常住人口掛鉤的動態調整機制，將福利性公共品供給覆蓋至城市外來常住人口，以提升農業轉移人口遷移的穩定性及社會融合度，從而實現以人為本的新型城鎮化。

第三，多維度社會融合途徑。針對農業轉移人口的職業技能增強和文明素養培育目標，政府、社區、個人多方協作合力為其提供職業培訓、法規普及等社區教育，舉辦增進人際交往的多元化社區活動，拓寬農業轉移人口融入城市的廣度。此外，鼓勵非政府組織搭建人文關懷平臺，幫助其培養自我身份認同感，以進一步挖掘農業轉移人口融入城市的深度。

五、結 論

新型城鎮化的本質是“以人為本”。實際上，我國農業轉移人口僅實現地域轉移和職業轉變，未充分實現市民化。農業轉移人口的社會融合是一個多維互動的歷史過程，涉及人與農業、土地、戶籍及公共品四方面的動態關系。據此，本文設計了實現農業轉移人口社會融合的制度框架，即推廣農業現代化、破解土地羈絆、消除戶籍屏蔽及實現公共品的有效供給。

本文提出的以上四條路徑，并非彼此獨立，而是相互聯系、相互制約的一個系統。農村土地制度改革、規模經營與農業現代化發展三者相互制約、相輔相成。同時，農業現代化發展所釋放的剩余勞動力，在流動中因戶籍限制無法享有平等的權益，無法實現穩定遷移與社會融合，而深化戶籍制度改革、推動基本公共服務均等化的制度安排是破解該矛盾的關鍵。隨著戶籍管制的放松及公共品的有效供給，農業轉移人口對保障性土地、農業的依賴程度下降。因此，高效協同推進四條路徑，逐漸打通農業轉移人口融入城市發展的制度性通道，對于高質量城鎮化建設及共同富裕遠景目標的實現具有重要意義。