完善兩個體系 保障群眾住房需求

摘要：近期“兩會”和國家“十四五”規劃，對未來住房發展有新的表態和頂層設計，主題就是保障好群眾的需求，完善住房市場體系和保障體系，這與發展新階段、增長新格局對住房的訴求呼應。住房市場體系方面，重點是發展長租房市場，明確多渠道擴大長租房源供給;住房保障體系方面，打造保障性租賃住房（公租房和政策性租賃住房）和共有產權住房為主體的新住房保障體系，通過政策支持，引導市場增加政策性租賃住房供給，解決新市民和年輕人的住房需求;商品房調控方面，土地、金融、稅收和一城一策等方面的長效機制開始落地，商品房市場告別過快上漲，打造外圍職住平衡的郊區新城，將是未來超大城市新房供應的重要區域，也是在更大范圍內促進市場健康發展的政策設計。

關鍵詞：兩個體系;長租房;政策性租賃住房;共有產權;長效機制

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）04-0018-22 收稿日期：2021-03-24

作者簡介：李宇嘉，廣東省城鄉規劃設計研究院住房政策研究中心主任助理，經濟學博士、高級經濟師。

1 “兩會”和“十四五”關于住房發展的新思路

近期結束的“兩會”，以及新近發布的“十四五”規劃，對于住房和房地產有了新的表態和頂層架構，核心主題是“保障好群眾住房需求”、構建“兩個體系”（市場體系和保障體系）。

首先，再次明確了住房和房地產發展的長效機制設計，即“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，穩地價、穩房價、穩預期，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡”。這里要注意的是，頂層設計包括兩部分，一是長效機制的原則和目標，即“房主不炒”是原則、“三穩”是目標;二是再次明確了新的住房制度打造方向，這里要注意的是，“十四五”規劃首次將“職住平衡”放入了新住房制度建設內容中。

其次，明確了熱點城市調控的新思路和新框架。“解決好大城市住房突出問題”，這是繼2020年12月底中央經濟工作會議以后，再次出現這一提法。意味著，在人口加速向都市圈遷徙，房地產進入存量時代的新背景下，未來房地產調控的重點區域就是在大城市。如何解決好大城市的住房問題？“十四五”規劃在構建“兩個體系”的框架下提出，“堅持因地制宜、多策并舉，夯實城市政府主體責任，穩定地價、房價和預期。建立住房和土地聯動機制，加強房地產金融調控，發揮住房稅收調節作用，支持合理自住需求，遏制投資投機性需求”。

再次，在我國貫徹新發展理念，邁向高質量發展新階段，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局等經濟社會發展的全新背景下，中國城鎮化進入追求品質與美好生活的“下半場”。從住房發展的角度看，經過“十二五”“十三五”的快速發展，住房市場大規模供應，特別是“十三五”期間，年度商品房銷售面積連續5年在歷史高位徘徊，城鎮居民住房需求得到基本解決，對住房發展的訴求從“有沒有”轉向了“好不好”“公平不公平”。因此，“十四五”住房發展將更加重視居住屬性、民生屬性和保障屬性。城市建設重點由房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，其中包括老舊小區改造、宜居社區打造、租賃住房建設、多渠道住房保障、新市民安居等。

2 租賃是“十四五”住房市場體系主題

筆者認為，“兩會”關于住房的主題“保障好群眾住房需求”，其中既有在“雙循環”增長新格局下，堅持擴大內需這個戰略基點，促進合理住房需求釋放，滿足人民群眾“美好人居”的夙愿，也有補足住房保障體系發展滯后的綜合考慮。所以，“十四五”規劃中關于住房發展的主題就是完善“兩個體系”。當前，住房市場體系和住房保障體系均存在結構性的問題。住房市場體系的問題在于，商品住房一枝獨大，住房購置呈現“大戶型和奢侈化”的傾向，而中低價位、中小戶型供應占比減少;另外，“買房端盛、租房端衰”，商品房市場體系也不健全。

由此，在城鎮常住人口住房需求基本得到滿足的情況下，基于深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動，考慮到近年來房價快速上漲，熱點城市房價水平都在歷史最高位徘徊，新市民、年輕人、新就業大學生的住房困難問題很突出，培育“先租后買、先小后大、租購并舉”的住房新制度迫在眉睫。因此，未來住房市場體系建設的重點，就是住房租賃。為此，在如何解決好大城市住房突出問題上，“兩會”提出規范發展長租房市場，降低租賃稅費負擔;“十四五”規劃提出，加快培育和發展住房租賃市場，有效盤活存量住房資源，有力有序擴大城市租賃住房供給，完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。加快住房租賃法規建設，加強租賃市場監管，保障承租人和出租人合法權益。

這里要重點解釋一個概念，就是長租房。這類住房并不是新品種，它指的是市場化導向的，旨在鼓勵長期租賃行為的市場模式。從供給端來說，鼓勵市場化的租賃企業推出長期租賃的房源產品，支持類型包括長租房可以有租金折扣優惠、中小微金融支持（包括穩定租金收入支撐的REITs）、穩定的房源渠道、財政獎補和稅收減免扶持等;從需求端來說，鼓勵租賃人群簽訂一年以上租期的合約，支持類型包括普惠金融扶持，解決新市民在押金和租金上的“高門檻”，長租合約支持租賃備案及相關公共服務享有（憑租賃合同落戶、子女入讀公辦學校等）。

需要注意的是，這類長租房與長租公寓、規模化租賃類似，但之所以提“長租房”而不是長租公寓，就在于近年來，由于資本市場炒作、租金上漲、權益得不到保障，長租公寓持續出現問題，比如爆雷、跑路、破產等，與國家扶持的具有政策屬性的規模化租賃背道而馳。當前，長租公寓正處于問題持續暴露后的“陣痛期”，未來還將會獲得發展，但在租賃回歸民生屬性導向下，長租公寓正在演化成為一個“小眾產品”而不是主流，主流的民生租賃將是長租房。這個產品的類型里，包括集體土地上建設的長租房、國企平臺帶頭作用下打造的長租產品，企業利用自有用地建設的長租房，在滿足企業無房員工租住的前提下，剩余部分納入政策性租賃住房等。

同時，今年將推進租賃企業稅收減免、鼓勵規模化的長租行為（激勵租賃企業推出長租房源、鼓勵租客選擇1年以上的租賃）。另外，“十四五”規劃提出，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。隨著大城市落戶門檻降低，公共服務全覆蓋，城市“集體戶”全面鋪開，“租售同權”有望在“十四五”全面落地，最典型的就是租購在子女入讀公辦學校上權利平等。大力發展租賃，目的是解決新市民、青年人的住房困難。在住房進入存量時代，他們是最有效的需求，也是夯實“雙循環”發展新格局的生力軍。

3 構建新的住房保障體系

住房保障體系也存在很大的問題，最突出的就是以保障戶籍低保低收入為核心的“公租房或貨幣補貼”，已經不能適應當前的住房保障訴求。因為，經過“十二五”3600萬套安居工程（公租房、經適房為主），“十三五”的“棚改”，戶籍低保低收入住房困難人群的住房需求基本得到保障。當下，熱點城市房價水平高企，住房困難人群變成了初入城市的新市民。在落戶門檻降低，住房保障范圍擴大的背景下，他們中間的一部分人會納入公租房。但是，由于公租房在準入標準上有嚴格規定，比如可支配收入不得超過全市常住居民平均收入，大部分新市民并不符合標準。

這些初入城市的新市民，確實存在住房困難，他們就成了所謂的“夾心層”。盡管各地近年來正在推進人才住房建設，但能大規模建設人才住房或連續幾年發放租金補貼的，僅限于深圳、杭州、廣州等財力相對充裕的城市，供應規模也比較小，一般也只針對高層次人才、領軍人才、高學歷人才等。而對其他類人才人群（本科畢業生、中等職業技術人員、創業人群等），熱點城市的政策往往僅給予住房優先購置等政策。

因此，“十四五”將重塑住房保障體系，即構建以保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。基本思路是，除了繼續增加公租房供應外，還會借助政策鼓勵，加大建設低租金、小戶型、秩序好的市場化租賃住房，降低新市民租賃市場準入門檻。當下，對于剛畢業的大學生，市場化租賃住房（私人散租房、長租公寓）存在面積偏大的問題，低于60平方米的租賃房源不足30%。面積大自然租賃總價高，再加上“押二付一”的準入門檻，新市民租住商品住房的壓力可想而知，政策性租賃住房就是為了解決這個問題。

想申購商品房，但又夠不著市場化商品住房的人群，就購買共有產權住房，與政府代持部門一起共有產權，等到自己收入探到了購買一整套產權住房時，再把政府那部分產權份額買回來，從而實現了擁有產權住房的愿望。共有產權住房項目的銷售均價，應低于同地段和同品質普通商品住房的價格，以項目開發建設成本和適當利潤為基礎，并考慮家庭購房承受能力等因素綜合確定。根據2017年9月發布的《北京市共有產權住房管理暫行辦法》，符合北京限購條件且家庭成員名下均無住房單身年滿30周歲，可申購一套，購房人的產權份額不低于50%，新市民占30%。根據《廣州市共有產權住房管理辦法》，共有產權住房由政府投資或提供政策優惠，以部分產權設定銷售價格，面向符合規定條件的本市城鎮戶籍無房家庭和非本市戶籍無房家庭供應，以建筑面積90平方米以下的中小套型為主，購房人產權份額不低于50%。

在新的住房保障框架下，保障性租賃住房是供應主體，這類住房包括公租房和政策性租賃住房，公租房仍舊是原有住房保障框架下的產品，政策性租賃住房主要面向無房新市民，政府給予政策扶持（規劃調整、容積率獎勵、出讓金緩繳等），包括企業自有用地、集體土地建設、商品房配建等多主體投資、多渠道供給，實行政府指導租金，面向新市民、新就業大學生、為社會提供基礎公共服務的人員（比如公交司機、環衛工人、青年教師和醫生、消防員等）市場化租賃的小戶型、低租金租賃住房。值得注意的是，新的住房保障體系框架，并沒有人才住房這一類型，國家層面也僅在《關于支持深圳創建中國特色社會主義先行示范區的意見》中，對于深圳人才住房制度給予了認可。本質上講，人才住房并非是住房保障的范疇，而是各地為爭搶人才甚至是為激活商品房市場而采取的措施，但在地方層面，將成為供應重點之一。

4 房地產調控長效機制開始落地

近期發布的70城房價指數顯示，2月份70個大中城市新房、二手住房價格同比分別上漲4.1%、2.9%，比上月的3.7%、2.4%有明顯增長;2月份，56個城市新房價格環比上漲、55個二手房價格上漲，分別比上月增加3個、6個;一線城市領漲，并有向二線城市擴展的勢頭。春節前后，深圳、上海、北京、杭州等地相繼出臺新一輪調控政策，銀行房貸額度也開始收緊，熱點區域嚴打經營貸、消費貸違規進入樓市，未來房地產調控政策、長效機制將如何演繹呢？

近期結束的“兩會”明確提出，保障好群眾住房需求，解決好大城市住房突出問題。“十四五”規劃強調，要建立住房和土地聯動機制，加強房地產金融調控，發揮住房稅收調節作用。未來，在保持政策連續穩定的基礎上，緊抓土地、金融、稅收三個事關調控績效的“牛鼻子”，將成為調控的主體思路。

近期，自然資源部推出“兩個集中”的供地機制，著力于在供給側發力，其中特別強調加大宅地供應量，2021年宅地供應不低于“十三五”年均完成量。加大供應的同時，全年分3批集中出讓，降低有些地方“饑渴式”供地的機制，希望從源頭上降低地價，避免對房價上漲形成倒逼。3月3日，上海發布的調控新政中，明確量化地價調控目標，住宅用地限價出讓，落實“地價-房價”聯動，并寫入土地出讓合同，這將是未來熱點城市供地政策的普遍做法。

除了要控制供地端，還要控制資金端。去年，房地產金融宏觀審慎導向的長效機制開始落地，比如針對房企融資的“三道紅線”、針對銀行放貸的“五類分檔”。2020年，房地產貸款增速第一次小于全部貸款增速。今年，房地產金融長效機制將擴大“三道紅線”的實施范圍，加大對房企“降杠桿”的考核力度。同時，對銀行投放地產類貸款，將繼續做出規模和占比的控制。另外，“兩會”提出今年普惠小微貸款增長30%以上，金融端調控將重點打擊資金違規流入樓市。近期，熱點城市銀監部門相繼發文，要求所有銀行追蹤經營貸、消費貸發放后的資金流向，嚴查交易背景和對手，對于違規流入樓市的貸款，要嚴格采取“抽貸”措施。在稅收方面，“十四五”規劃提出，發揮住房稅收調節作用。在抑制熱點樓市投資投機方面，增值稅免征期調整，在增加交易成本、交易摩擦，降低炒房預期方面具有明顯的效果。去年以來，深圳、上海、杭州、寧波等熱點城市將二手房交易增值稅免征期從2年調至5年，未來還將成為重要選擇。

對于房地產的主基調，“兩會”強調保障好群眾住房需求;“十四五”強調，完善住房市場體系和住房保障體系。這意味著，邁向高質量發展的新時期，住房全面強調其民生屬性。自然資源部提出，22個熱點城市單列的租賃用地占比不低于10%，“十四五”還提出要安排專項資金、集中建設。由此，未來租賃住房將實現放量供應。另外，通過政策扶持，小戶型、低租金的政策性租賃住房將成為鼓勵市場化供應的主體之一。

5 住房發展強調“職住平衡”

此次發布的“十四五”規劃，對新住房制度的表述上，有一個新變化，即“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡”。與之前相比，增加了“職住平衡”的提法，這與“完善城鎮化空間布局”中提到的“優化提升超大特大城市中心城區功能，堅持產城融合，完善郊區新城功能，實現多中心、組團式發展”相呼應。也就是說，超大城市要更多建設郊區新城、都市圈副中心，這也是未來住房供應的新區域。

這是國家城鎮化和都市圈戰略的部署和落實。2020年10月，《求是》雜志刊發最高層的文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》。在“完善城市化戰略”一章中，文章指出，產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。長期來看，全國城市都要根據實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標準。要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展，有序推動數字城市建設，提高智能管理能力，逐步解決中心城區人口和功能過密問題。

值得注意的是，這些新城并非是“睡城”，而是城市功能獨立、產業定位明晰、住房體系合理的新城市。比如，近期上海“十四五”規劃提出舉全市之力推動新城發展，打造位于重要區域廊道上發展基礎較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等5大新城，而且這些新城將探索與中心城區差異化的購房和租賃政策，研究完善租購并舉、租售銜接的人才住房政策。目的顯而易見，就是在新區域落實供地、金融、住房供應等長效機制，實現樓市平穩健康。另外，廣州外圍7個區域、南京外圍4個區，均啟動差別化落戶政策，打造產業新城、郊區新城，目的也是通過產業和新區規劃，疏解中心區高度集聚的購房需求，實現房地產平穩健康發展。而且，在都市圈成為擴大內需、促進消費“增長極”的背景下，功能相對獨立、產業定位清晰、房價水平較低、住房體系合理的外圍新城，將成為對接都市圈其他城市，實現互聯互通，帶動整個都市圈發展的中間地帶，也是更大范圍穩定房價的緩沖器。