我國長期護理險的發展分析
——基于國內試點經驗

原幫成（河南大學經濟學院）

■ 長期護理險的簡介

（一）定義

長期護理險是指被保險人由于年老、發生意外或慢性疾病，失去或部分失去生活自理能力，需要在療養機構或家中接受他人的照顧護理，對由此產生的服務費用進行補償的險種。關于長期護理險的定義，有以下幾點需要注意。第一，長期護理險隸屬于健康險的范疇。第二，該險種有特殊的期限要求。比如：被保險人失能或失智必須達到一定的期限。第三，長期護理險的給付形式有現金給付和實物給付之分。現金給付即補償服務費用，實物給付即直接提供相應的服務。第四，注意與醫療保險相區別。長期護理險一般不涉及醫療領域。

（二）原因

我國進行長期護理險試點的原因具體有三點。第一，人口老齡化。國際上一般認為如果一個國家60歲以上人口數量占總人口數量的比重達到10%及以上或65歲以上人口數量占總人口數量的比重達到7%及以上，那么該國就進入了人口老齡化階段，而我國早就達到了這個標準。老年人口的增加，也就意味著失能老人的增加。第二，家庭結構轉變。我國的計劃生育政策實施了幾十年，導致家庭結構趨向于核心型，即家庭中的子女變少，這降低了家庭的照護功能。如果家庭里有一個失能老人，就會大大地增加年輕子女的生活負擔，也就是所謂的“一人失能，全家失衡”。第三，經濟的發展，醫療條件的改善，極大地延長了當代人的平均壽命。這無疑是件好事情，但也意味著長壽的老人越來越多。

（三）意義

在我國實施長期護理險的意義在于：完善我國的社會保障體系，目前我國的養老保險和醫療保險在失能老年人的長期護理方面涉及得較少，而長期護理險的出現，正好可以彌補我國社會保障體系的空白。同時也可以減輕失能老人家庭的經濟負擔，失能老人可以得到專業機構的照顧護理服務，減輕了其親屬的壓力，解放了社會勞動力。提高失能老人的生活質量，實施長期護理險之后，失能老人可以得到更專業、更全面、更高質量的護理服務；促進養護產業的發展，拓寬就業渠道，降低失業率，我國的護理行業目前處于供小于求的狀態，長期護理險的實施，一定可以促進社會資本、勞動力等生產要素涌入護理行業。

■ 長期護理險現存問題

2016年6月，人力資源和社會保障部下發《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，確定上海市、山東省青島市等為全國首批長期護理險試點城市。2020年5月，醫保局和財政部下發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，新增河南省開封市、山西省晉城市等為試點城市。長期護理險的試點，雖然取得諸多成效，但也存在不少問題：

（一）長期護理市場供需不匹配

我國的長期護理市場目前的情況是供小于求。我國人口基數大且老齡化速度快，失能老人多，失能情況多樣，故對長期護理的需求旺盛且多樣。但是我國的長期護理行業正處于起步階段，并不發達，長期護理機構少且基礎設施落后，所提供的護理服務質量偏低且單一，并不能有效地滿足失能老人對長期護理的需求。除此以外，我國老年人受傳統的安土重遷思想影響，更希望在家中接受護理服務，而我國的長期護理多以機構護理為主，很少提供上門服務，這屬于供需結構性矛盾。這不僅導致失能老人的需求無法滿足，還會產生相關的護理療養資源浪費。

（二）籌資渠道單一

長期護理保險在啟動之初，其資金來源于醫療保險基金，這可以理解。但在長達四年的試點實踐中，我國部分試點城市的長期護理險籌資依然是從醫療保險基金中劃撥，剩下的試點城市雖然設立了多元化的籌資渠道，但依舊是醫療保險基金占主導。這導致我國的長期護理險缺乏獨立性和可持續性，因為長期護理險是個獨立險種，和醫療保險保障的范圍并不一致，但資金來源一致，且隨著我國人口老齡化的加劇和醫療費用的上漲，醫療保險基金自身的資金壓力會逐漸增大。長此以往，必定會入不敷出，爆發財政危機，我國的長期護理險能不能持續開展下去是個問題。

（三）商業性長期護理險發展緩慢

商業性長期護理險可以彌補我國長期護理險的不足，為需求者提供更多選擇，滿足多樣化需求，還可以促進我國長期護理險市場的良性競爭。然而，我國目前的長期護理險是由政府主導，商業性的長期護理險并不發達。其原因主要有：首先，我國并沒有專門針對長期護理險出臺相關的法律規章，很多實際操作缺乏判定依據，導致許多投資主體并不敢涉足長期護理險；其次，商業性長期護理險保費較高且我國老年人思想保守，導致商業性長期護理險難以得到需求者的信任；最后，商業性長期護理險自身存在道德性風險、給付形式單一、產品設計不夠科學合理等。

（四）缺乏高素質的長期護理服務人才

數量上，我國人口老齡化加劇，需要長期護理的失能老人數量增長迅猛，但是我國相關的護理人員嚴重匱乏，數量不對等。主要是因為護理行業平均薪酬不高，工作壓力大，任務繁重，社會對護理職業存有偏見，就業前景不明朗，付出與回報不匹配。質量上，護理人員的道德素質與專業素質過低。目前社會上護理人員“虐老”現象時有發生，道德風險偏高；我國的護理人員缺乏專業系統的培訓，持證率較低，并沒有專業的護理知識和實踐能力，失能老人的長期護理人員需要同時具備醫學、營養、心理、護理等多方面專業知識，而我國護理人員普遍學歷低、年齡大，無法提供高質量的服務。

（五）監管體系不足

我國長期護理服務的管理部門定位不明確，存在政出多門的現象，財政局負責資金籌集、民政局負責失能評定等，相關的管理部門交叉重疊，責任不明確；監督管理體系不到位，長期護理險在我國屬于新生事物，我國的監管部門并沒有監管經驗。監管缺位的后果是：護理行業準入門檻低，護理機構質量參差不齊，提供的服務質量偏低，從業人員素質參差不齊，各項服務之間缺乏有效銜接，長期護理險與原有的涉老保障之間缺乏銜接，從而導致相應的資源浪費，效率低下，運行成本偏高。

■ 發展建議

（一）擴大長期護理市場的供給

首先，大力發展社區護理服務。老年人一般愿意居住在自己熟悉的環境，居家養老可以更容易讓老人得到親人的照顧，提高失能老人的幸福指數和生活質量。其次，促進商業性長期護理險的發展。政府一方面要對商業性長期護理險的發展提供政策指導和必要的監督，鼓勵其提供多樣的護理險模式；另一方面要加大宣傳力度，提高廣大民眾對商業性長期護理險的認可度和信任度。最后，支持護理產業的發展。引入競爭機制，促進行業的優勝劣汰，探索多樣的經辦模式，吸引社會資本進入長期護理行業，完善護理行業的基礎設施建設，制訂統一的服務標準。

（二）完善長期護理險的多元化籌資機制

長期護理險制度設立之初，資金通過醫療保險基金劃撥是無可厚非的，但隨著制度的運行以及試點范圍的擴大，應當逐漸減少對醫療保險基金的依賴，實現其獨立運轉。政府、單位、個人三方應明確各自的籌資責任，根據地區經濟發展水平，人口老齡化趨勢以及長期護理險資金壓力等制訂可持續的籌資辦法。除此以外，要拓寬籌資渠道，整合社會上的涉老資金；充分發揮慈善捐贈、福利基金的作用，建立與社會保障發展相適應的動態多元化籌資機制，多方共擔費用，提供穩定的資金來源，降低資金短缺風險。

（三）加強長期護理人才的培養建設

第一，廣泛吸收長期護理人才。要使得更多人從事長期護理行業，就必須提高該行業的平均薪酬，讓從業人員的付出與回報對等；同時提高從業人員的社會地位，社會要給予他們足夠的尊重，引導人們樹立正確的職業觀。第二，加強從業人員的專業系統培訓。要設立更多的培訓機構，對在職人員進行培訓，提高護理服務質量；重視學校教育，各類高校以及職業院校要迎合社會需求，重視護理、心理交叉人才的培養。第三，建立獎優懲劣制度和動態評估機制，設立統一的護理服務標準體系，健全護理人才的職業資格認證。

（四）完善監督管理體系

完善相關的法律規章。國家層面要積極探索關于長期護理險的法律法規，立法先行是基于國際經驗的，法律法規的出臺，不僅有利于長期護理險制度的推廣實施，還為監管人員提供了監管規范，有利于提高其監管水平。監管人員要努力學習，提高自己的專業能力。鑒于長期護理險在我國屬于新生事物，監管經驗缺乏，所以監管人員要努力了解長期護理險以及相關的行業、制度，試點期間可以參照養老保險和醫療保險的運行機制進行監管。設立統一的行業標準。必須設立統一的失能評估標準、護理機構監管標準、護理人員的服務等級標準等；同時完善不同管理部門的功能銜接，合理分配各部門的監管責任，必要的時候可以設立專門的部門機構負責監管。