1979—1999年：以憲為綱 重建安全生產新格局

文/周超

回顧黨的十一屆三中全會以來，至1999年間的一段安全生產、勞動保護歷史片段，中國共產黨始終將加強安全生產、勞動保護，作為廣大勞動者建設有中國特色社會主義國家的一項最基本的人權。

鄧小平同志作為黨的第二代領導集體核心,鄧小平理論中的社會主義根本任務是發展生產力，發展才是硬道理的思想；改革并完善黨和國家各方面的制度，現在的世界是開放的世界，實行開放政策，學習世界先進科學技術的思想；還有民主法制思想，均為我國的安全生產、勞動保護法制建設指明了方向。

改革開放初期：加強安全生產法制建設

1979年4月9日，國務院批轉了國家勞動總局和衛生部《關于加強廠礦企業防塵防毒工作的報告》。報告要求：在集中掌握的更改資金中，規定10%左右由勞動部門掌握分配。各企業要在每年更改資金中提取10%～20%(礦山、化工、金屬冶煉企業應大于20%)，用于改善勞動條件，不得挪用。報告還要求，要恢復和健全安全機構，加強隊伍建設。企業應按職工2‰～5‰配備專職安全人員，不滿500人的企業也要配備專(兼)職安全人員。企業安全檢查人員屬生產人員，應保持穩定，不要輕易調動。

1979年，一化工廠進行安全改革后，工人勞動條件得到改善

1979年5月25日，國家計劃委員會、國家經濟委員會和國家勞動總局聯合發出了《重申切實貫徹執行國務院<關于加強企業生產中安全工作的幾項規定>等勞動保護法規的通知》，要求各地區、各部門和企業認真執行國務院于1956年5月25日發布的、由周恩來總理親自主持制定的《工廠安全衛生規程》《建筑安裝工程安全技術規程》《工人職員傷亡事故報告規程》(簡稱“三大規程”)，和1963年發布的“五項規定”(國務院于1963年3月頒發《關于加強企業生產中安全工作的幾項規定》，該規定有五項，簡稱“五項規定”，即：安全生產責任制；編制勞動保護措施計劃；安全生產教育；安全生產定期檢查；傷亡事故的調查和處理。對企業的安全生產管理進行認真整頓，恢復、建立安全生產制度和秩序)。

1979年6月，國家勞動總局黨組決定，將保護組、鍋爐組改為勞動保護局。

1979年9月，國家勞動總局成立鍋爐壓力容器安全監察局，并在各地勞動部門成立鍋爐壓力容器安全監察處、科。

1979年11月25日，石油工業部海洋石油勘探局“渤海2號”鉆井船，由于嚴重違章指揮，在渤海灣內翻沉，造成船上作業職工72人死亡，直接經濟損失3 700萬元的重大傷亡事故，引起了國內外的廣泛關注。經國家經濟委員會、國家勞動總局、全國總工會及中共天津市委、天津市勞動局、市檢查院、市總工會、市公安局歷經一年的聯合調查，證明這起事故是一次嚴重的責任事故。

1980年8月25日，國務院在聽取各有關方面匯報之后，作出了嚴肅處理的決定。國務院指出，“渤海2號”翻船事故，“是由于石油部領導不按客觀規律辦事，不尊重科學，不重視安全生產，不重視職工意見和歷史教訓造成的，石油部領導對此負有不可推諉的重大責任。國務院領導對這一嚴重事故處理不當，也是重要的失職，應當向全國人民承認錯誤。”

國務院會議決定：接受宋振明同志的請求，解除其石油部部長的職務，提請全國人大常委會批準；國務院主管石油工業的副總理康世恩同志，對這一事故沒有認真對待和及時處理，在國務院領導工作中負有直接責任，給予其記大過處分。

國務院的決定還指出，“渤海2號”事故“也是對全國其他各部門和各企事業單位的一個嚴重警告。安全生產是全國一切經濟部門和生產企業的頭等大事。”“我們的社會主義國家和社會主義企業的神圣職責，就是要盡一切努力，在生產勞動中和其他活動中避免一切可以避免的傷亡事故，否則就違背了我們工人階級立場和社會主義的革命人道主義原則。一切重大責任事故，必須嚴肅處理，追究行政和法律責任，不得姑息寬容。”

國務院的這一決定當時在全國引起了強烈的反響，得到了社會各界和廣大干部群眾的擁護。當時的人民日報、工人日報、專業媒體《勞動保護》雜志等報刊先后發表評論和通訊，批判生產建設中“左”的惡劣影響和忽視職工安全健康的官僚主義作風，提出了尊重科學、尊重群眾、加強民主與法制的觀點。

國務院對這一重大責任事故的嚴肅處理，說明在加強民主與法制建設的實踐中，安全生產法制建設進一步加強。鄧小平理論中的加強民主與法制建設的思想，對我國安全生產法制建設的指導，一方面體現在我國1978年及1982年先后修訂的《憲法》，以及1979年制定的《刑法》上，修訂的《憲法》與制定的《刑法》都列入了勞動保護方面的專門條款；另一方面體現在嚴肅處理重大傷亡事故中。

1980年4月2日，經國務院批準，確定5月為全國安全月，廣泛開展安全生產活動。同時確定以后每年5月都要開展安全活動，使之經常化、制度化。1985年全國安全生產委員會發出通知，全國不再統一開展安全月，但各地區、各部門必須針對實際情況認真組織安全生產活動；1991年全國安委會決定，每年開展“安全生產周”活動，2002年又將連續開展11屆的“安全生產周”改為“安全生產月”，時間由每年5月改為6月，同時部署開展以新聞宣傳和輿論監督為主要形式的“安全生產萬里行”活動。

為加強礦山安全生產工作，保護礦工安全與健康，1981年1月1日，國家勞動總局正式成立國家礦山安全監察局，代表政府對礦山安全衛生工作實行國家監察，保護礦山職工在生產中的安全和健康。

1982年2月13日，國務院發布了《礦山安全條例》《礦山安全監察條例》。其中，《礦山安全監察條例》規定，國家實行礦山安全監察制度，在國家勞動總局設礦山安全監察局，各省、自治區、直轄市勞動部門設礦山安全監察處，礦山企業比較集中的地區、市勞動部門設礦山安全監察室（組）；規定了礦山安全監察機構的主要職權。

1983年，勞動人事部在北京召開全國安全生產工作會議。會議著重研究在新形勢下，勞動安全體制改革的方向和方法，提出了要加強立法、實行國家監察的總體思路。

1983年，國務院批轉了勞動人事部、國家經濟委員會、全國總工會《關于加強安全生產和勞動安全監察工作的報告》，確定了全面實行國家勞動安全衛生監察制度和違章經濟處罰辦法，并重申建立、健全勞動部門的勞動保護監察工作系統。

而后，國務院又一次批準增加勞動安全衛生監察人員編制6 000名。勞動部門根據國務院的指示精神，加速了監察機構和監察隊伍的建設，在全國各省（市）、地、縣的勞動部門，繼建立礦山和鍋爐壓力容器安全監察機構之后，又在原勞動保護處（科、股）基礎上，成立和加強了職業安全衛生監察處（科、股）。

為研究、協調和指導全局性的重大安全生產問題，1985年1月，國務院決定成立全國安全生產委員會，由國務院有關部、委及全國總工會領導人組成。其主要職責是，在國務院的領導下，研究統籌、協調和指導涉及全局的重大安全生產問題，具體工作由各部門分別管理，全國安委會辦公室設在勞動人事部。隨后，各級地方政府也相繼成立安全生產委員會。安委會的成立，對推動全國的安全生產工作起到了積極作用。

黨的十一屆三中全會以后的幾年內，安全生產形勢總體是比較好的，因工死亡人數連續3年大幅度下降，平均每年下降10.5%。但自1983年起下降速度減緩，1985年又開始上升。

為此，1986年3月15日，國務院辦公廳轉發了全國安全生產委員會《關于重視安全生產控制傷亡事故惡化的意見的通知》。該《通知》根據鄧小平同志的“必須加強社會主義法制”的安全生產法制建設指導思想，強調指出：“在安全生產管理上，幾十年來我國積累了不少行之有效的辦法和經驗。如安全第一，預防為主；國家監察、行政管理與群眾監督相結合的制度；安全技術培訓的‘三級教育’(廠、公司級，車間、部門級，崗位、班組級)；處理事故的‘三不放過’(對發生的事故，原因分析不清不放過，事故責任者和群眾沒受到教育不放過，沒有落實防范措施不放過)；新建工程項目的‘三同時’(企業在新建、改建、擴建工程和技術改造工程項目中，堅持安全生產、勞動保護設施與主體工程同時設計審批、同時施工、同時驗收投產)；健全安全責任制；制訂和實施安全技術措施計劃；定期安全檢查；開展安全競賽等。其中不少已形成了黨的政策、國家的法規和企業的規章制度，問題是許多單位沒有認真貫徹執行，‘寫在紙上，掛在墻上，喊在嘴上’的現象還相當普遍。為了克服官僚主義和目無法紀的惡劣作風，落實黨和國家有關的方針、政策、法令，強化安全管理，實現今年安全生產的目標，必須堅決采取以下措施：……加強安全管理，嚴禁違章指揮和違章作業。發現這種情況時，應立即嚴肅處理。領導違章指揮造成嚴重后果的，要停職檢查，視檢查情況重新任命；工人違章作業造成嚴重后果的，要立即撤崗，重新培訓。在干部停職、工人撤崗后的檢查和培訓期間，停發其獎金和補貼。由于違章指揮、違章作業造成事故的，要視責任大小、情節輕重給予政紀、黨紀處分，直至追究刑事責任，決不能姑息遷就……”

1986年6月21日，最高人民法院和最高人民檢察院就刑法第114條規定的犯罪主體適用范圍發出聯合通知。通知指出，刑法第114條關于重大責任事故罪的犯罪主體，既包括國營和集體的工廠、礦山、林場、建筑企業或其他企業、事業單位的職工，也包括群眾合作經營組織或個體經營戶的從業人員。對于群眾合作經營組織和個體經營戶的主管負責人，在管理工作中玩忽職守，致使發生重大傷亡事故，造成嚴重后果的，也應按刑法第114條規定，追究刑事責任。

1986年7月4日，國務院發出《關于加強工業企業管理若干問題的決定》，要求企業“認真抓好安全生產工作，維護國家財產，保障職工人身安全。廠長（或經理）對企業的安全生產負有全面責任。”

1986年9月15日，中共中央、國務院頒發《全民所有制工業企業廠長工作條例》《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》和《全民所有制工業企業職工代表大會條例》。在這3個條例中，均對安全生產工作作了明確規定。《全民所有制工業企業廠長工作條例》第23條規定：“廠長應當不斷改善企業的勞動條件，高度重視安全生產，認真搞好環境保護。”第34條規定：“由于指揮不當，管理不善，企業發生重大生產事故，使國家財產、人民生命財產遭到重大損失”，如果屬于廠長工作上的過失，應當區別情節輕重，給予處分。

1988年，國務院批準的勞動部“三定（定任務、定機構和定編制）”方案規定：“新組建的勞動部是國務院領導下綜合管理全國勞動工作的職能部門”“綜合管理職業安全衛生、礦山安全衛生、鍋爐壓力容器安全工作，實行國家監察”。根據規定，勞動部設職業安全衛生監察局、礦山安全衛生監察局、鍋爐壓力容器安全監察局。

1988年5月27日，勞動部發布《關于生產性建設工程項目職業安全衛生監察的暫行規定》，對各級經濟管理部門、行業管理部門、建設單位、設計單位、施工單位，以及各級勞動部門對生產性建設工程項目實行職業安全衛生監察和分級管理的內容，提出了明確而具體的要求。這是用法規形式對各地區、各部門貫徹執行國務院關于“三同時”決定的實踐總結。

1990年5月，勞動部頒布《廠長、經理職業安全衛生管理資格認證規定》。規定廠長、經理須經過安全管理資格的考核認證，不合格者須進行培訓達到合格。合格證作為表明廠長、經理對本企業實施安全管理的資格憑證。

1991年6月，全國安全生產委員會組織開展了全國安全生產周活動。全國安全生產委員會與勞動部在全國企業中，宣傳推廣鞍山鋼鐵公司首創“0123”安全生產管理模式。“0”即實現人身死亡事故為零；“1”即一把手負責為核心的安全生產責任制；“2”即標準化作業、標準化班組建設；“3”即全員教育、全面管理、全線預防。

到1991年底，我國的安全生產工作在安全法制建設、安全科學管理、組織機構建設、安技人員隊伍建設、安全教育工作、安全科學技術等方面都取得了很大進展。

十三屆五中全會后：安全第一 預防為主

1989年11月6—9日，黨 的十三屆五中全會召開，全會決定提出“安全第一，預防為主”的方針，這充分說明黨中央對安全生產工作的重視。

改革開放以來，為使勞動保護工作科學化、標準化，勞動部先后頒布了《職業安全衛生檢測檢驗機構管理辦法》《鍋爐壓力容器檢驗所章程》和《在用壓力容器檢驗規程》等一系列規章。

“七五”期間，全國各地陸續建立起各類檢測檢驗站，特別是1988年6月在南昌市召開了全國檢測檢驗站工作會議，總結了工作，討論了《全國職業安全衛生檢測檢驗站管理辦法》，進一步明確其任務是：根據勞動安全衛生標準，對作業場所勞動條件、職業危害和有毒有害材料及生產工藝進行檢測，對作業場所危害程度進行分級，對危險性較大設備的設計、制造、安裝進行審查和檢驗,在這期間進一步加強了對特種設備的安全檢驗，以及對勞動保護產品的質量監督檢驗。初步形成了國家、省、地(市)三級的檢測檢驗系統，與此同時，民航、鐵路、交通、冶金、煤炭、有色、化工、石油、建筑等系統都建立健全了安全檢測檢驗機構，充實了檢測檢驗設備和專門人員。

1996年12月，勞動部發布《勞動安全衛生檢測檢驗員管理辦法》《勞動安全衛生檢測檢驗機構資格認證辦法》，對檢測檢驗員的任職資格及檢測檢驗機構資格作出規定，以保證檢測檢驗質量，規范檢測檢驗機構認證工作。

進入20世紀90年代，由全國人大常委會審議通過的《礦山安全法》《勞動法》《作業場所安全使用化學品公約》等發布實施，有力推動了勞動安全衛生法制建設。《國務院關于職工工作時間的規定》《國務院關于特別重大事故調查處理暫行規定》《企業職工傷亡事故報告和處理規定》和《未成年工特殊保護規定》等一批配套法規，以及勞動部頒布的《特種作業人員安全技術培訓考核管理規定》等一系列規章相繼實施，從而初步形成了安全生產、勞動保護工作領域的法規體系。

為適應改革發展需要，1993年，國務院在有關文件中正式提出實行“企業負責，行業管理，國家監察，群眾監督”的安全生產管理工作體制，強調進一步落實以企業為主體的安全生產責任制。

而后，國務院決定撤銷全國安全生產委員會，由勞動部代表國務院綜合管理全國安全生產工作。勞動部據此對安全監察機構作了相應調整，在勞動部內設安全生產管理局，取代原全國安全生產委員會辦公室，綜合管理全國安全生產工作；保留礦山安全衛生監察局；將原職安局與鍋爐壓力容器安全監察局合并成立職業安全衛生與鍋爐壓力容器監察局。

為適應社會主義市場經濟體制的需要，1998年第九屆全國人民代表大會第一次會議批準國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》，安全生產工作管理體制又發生了重大變化。在這次機構改革中，將原勞動部承擔的安全生產綜合管理、職業安全監察和礦山安全監察職能，以及由部改為局的工業部門承擔的安全生產管理職能，交由國家經貿委新成立的安全生產局承擔。將原勞動部承擔的職業衛生監察（包括礦山衛生監察）職能，交由衛生部承擔。將原勞動部承擔的鍋爐壓力容器監察職能，交由國家質量技術監督局承擔。

1989年全國各省、自治區、直轄市安全生產委員會主任會議在京舉行

1999年3月，國務院辦公廳轉發國家經貿委《關于加強安全生產工作的意見》，強調進一步落實安全生產責任制；加強安全生產檢查工作，強化安全生產法制建設和制度建設，加大執法力度；加強安全生產宣傳教育和人員培訓，提高全社會的安全意識；加強事故統計報告和調查處理工作。

同年12月20日，國務院辦公廳發布《關于印發煤礦安全監察管理體制實施方案的通知》，實施方案規定設立國家煤礦安全監察局，與國家煤炭工業局一個機構、兩塊牌子。

為加強煤礦安全生產工作，經國務院批準，2000年實施了煤礦安全監察體制改革，在上半年掛牌成立了國家煤礦安全監察局，隨后逐步完成了20個省級煤礦安全監察局，以及68個煤礦安全監察辦事處的組建工作，并實行垂直領導。國家煤礦安全監察員隊伍（核定編制2 800名）也基本建立。

在國際上，自1971年10月25日聯合國通過決議恢復中華人民共和國在聯合國的一切合法權利之后，1971年11月16日，國際勞工局第184次理事會經投票表決承認中華人民共和國在國際勞工組織的合法席位。從此，被臺灣占據了22年之久的席位終于交到了中國人民政府手中。中華人民共和國自恢復在國際勞工組織的席位、參與國際勞工組織的活動起就本著務實、認真嚴肅和積極的態度繼承、批準和實施國際勞工公約。

截至1999年底，我國已批準《1990年化學品公約》（第170號）等涉及勞動安全衛生領域的國際勞工公約20項。1995年8月，時任勞動部部長的李伯勇就批準基本勞工公約問題致信國際勞工局局長漢森指出：“中國政府在參與國際勞工組織的活動中，重視國際勞工標準在維護工人利益，促進經濟發展和社會進步方面的作用。”“中國政府批準國際勞工公約的原則，同國際勞工組織絕大多數成員國一樣，一方面要根據本國的實際情況，考慮國家的政治、經濟、社會發展階段和水平；另一方面要有比較完善的相應國家立法作為批準公約的基礎和保障。我相信，隨著中國社會主義市場經濟的建設和有關法律的進一步完善，中國政府將逐步批準更多的勞工公約。”