美國高鐵的利益博弈

陳欣

美國在高鐵建設和運營上舉步維艱，主要原因是其當前體制已形成既得利益的分割。

十三五期間，中國投入巨額資金加速建設高鐵。截至2020年末，中國高鐵運營里程達到3.8萬公里，提前建成了“四縱四橫”高鐵網，下一步目標是完成“八縱八橫”高鐵網。

面對中國近年來在基礎設施建設方面的成就，美國也意識到其落后的狀態。美國僅有一條700多公里的阿西樂特快（Acela Express）能勉強被稱為高鐵，但大多數情況下平均時速僅略高于100公里。拜登總統多次表示美國需要在高鐵上縮小與中國的差距。在 2021年3月31日拜登政府提出的2.3萬億美元《美國就業計劃》中，有800億美元專門用來對美國鐵路系統進行維修和現代化改造，年均投資100億美元。這是美國數十年來最大的鐵路投資計劃，但沒有明確提及要新建高鐵項目。

5月28日，拜登正式向國會提出了支出總額高達6萬億美元的2022財年聯邦政府財政預算。然而，其中相關基礎設施建設資金大幅縮水。《美國就業計劃》的支出減少為2.2萬億美元，時間則從此前的八年被延長至十年，其中的交通基礎設施建設的年均投資從776億美元被壓縮到600億美元以下。

為什么美國建高鐵總是“雷聲大雨點小”？

與中國“全國一盤棋”的理念不同，美國社會面臨著一系列龐雜繁復的利益博弈。

歷史形成復雜利益格局

美國并非不能進行大規模基建。實際上，美國在19世紀就開始大規模修建鐵路網絡，在1871年到1910年的40年間，平均每年修建鐵路8000多公里，1916年最高峰時，美國的鐵路正線里程數超過40萬公里，接近當時全世界鐵路總里程的一半。

歷史上美國鐵路大基建的背后是與中國當前模式相近的政府支持政策。當時，美國聯邦政府和地方政府向私營鐵路公司無償贈予了鐵路沿線的大量土地，給予稅收優惠，并且發放貸款支持，這導致各鐵路公司競相開展新的線路建設。鐵路基礎設施的大發展極大地繁榮了當時的美國經濟，降低了物流和人流成本，帶動了工業發展。

美國早期的法律規定鐵路公司必須經營“涉及公共利益”的客運業務，初衷是迫使鐵路公司用盈利較好的貨運業務來補貼長期虧損的客運業務。然而，私營鐵路公司逐步產生的壟斷導致政府進行了嚴格管制，對運價進行限制，并將鐵路干線進行分割。再加上客運量逐步向航空和公路轉移，導致私營鐵路公司虧損巨大、陷入困境。

為解決鐵路行業的系統性困難，1970年，美國國會通過了《鐵路客運服務法案》，提供大量資金改組困境中的鐵路公司，并免除了它們提供客運服務的義務。美國政府在1971年5月創立了美國國家鐵路客運公司（美鐵公司），接管了鐵路客運經營權，由國家來給予財政資助和補貼。

與貨運鐵路公司的博弈

1980年，美國又進一步出臺Staggers Rail Act解除了對貨運鐵路的管制，允許鐵路公司與客戶按照市場供需自由定價簽訂合約。

在美國政府的干預和扶持下，鐵路公司不斷增加對線路和運輸設備的投資，在鐵路貨運量增加的同時還實現了成本的顯著下降，其運輸效率當時已提升至世界各國前列。

2009年11月，巴菲特旗下伯克希爾·哈撒韋公司斥資約260億美元將北美最大的伯靈頓北方鐵路公司私有化，之后取得了相當豐厚的回報。這充分說明貨運鐵路在美國的運輸體系中具有相對優勢。

然而，在客貨分營的架構下，專營客運的美鐵公司日子卻不好過。在其運營的21400英里北美鐵路客運網絡中，75%的所有者是上市公司、地方政府和其他小型企業。由于自己擁有的鐵路軌道并不多，美鐵公司每年需要為使用路網支付不菲的費用。

目前美鐵公司運營的阿西樂特快采用的是客貨共軌模式，需要線路上的貨運火車隨時停駛讓路，嚴重影響了貨運效率。而擁有路網的私營鐵路公司主要經營貨運，本身對鐵路速度的訴求不強，著重于降本提效的利潤最大化邏輯，不愿意對現有鐵路網進行高速化改造。滯后的路網設施遠不能發揮高速列車的性能優勢，導致阿西樂特快競爭力不強，虧損嚴重。

解決這個問題的辦法只有建設新的高鐵專線，既可以充分發揮高速鐵路的優勢，還能大幅提升原有路網的貨運效率。但這無疑需要美國聯邦政府進行跨州層面的協調并投入巨額資金。

兩黨的政治博弈

而在美國，對于高鐵建設的態度首先是個政治問題。民主黨傾向于高稅負、大政府，而共和黨卻主張低稅負、小政府。

因此，美國的民主黨總統在任期中往往會提出大規模基建計劃，并努力推動高鐵項目的建設。比如，克林頓政府為美鐵公司提供了升級東北走廊鐵路的資金，是2000年阿西樂特快開通的主要推動力。2009年，奧巴馬政府在《美國復蘇與再投資法案》中投入80億美元修建或改善鐵路，其中的 70億美元專門用于發展加州、佛州等地的高鐵項目。

奧巴馬曾雄心勃勃地在國情咨文提出在未來25年中要用高鐵連接美國80%的人口，并將其作為實現美國經濟復蘇的關鍵之一。為此，奧巴馬政府于2011年2月拋出了總額高達530億美元的六年投資計劃，用于推動城際高速鐵路網絡的建設。此時，拜登正擔任美國副總統。然而，占據眾議院多數的共和黨人強烈反對，認為在聯邦赤字高啟之時不應在高鐵上浪費過多資金，而且即使是部分高鐵項目可以建設，大部分資金也應來自于私營部門。最終，該項計劃未能獲得通過。2011年5月，奧巴馬政府僅向高鐵項目追加投資20億美元。

在拜登政府最初提出的2.3萬億美元基礎設施建設計劃中，民主黨計劃的資金來源主要是將企業所得稅率由21%提高到28%，并提高跨國公司和大型公司繳納的最低稅率。然而，美國兩黨在基礎設施建設的規模和構成以及資金的來源上存在主要分歧。5月27日，共和黨提出的基建方案規模為9280億美元，仍大幅低于民主黨后續提出的1.7萬億美元縮水方案。而且，共和黨希望將資金全部用于實體基礎設施建設，而非照顧老年人和殘障人士等方面的“人力基礎設施”，并強烈反對通過提高公司稅和高收入個人的所得稅來為基建投資買單。