公共危機管理視角下的高校智庫應急服務研究

胡菲菲 解志韜 凌宏發

摘要：[目的/意義]建立健全決策咨詢制度和體系是推動國家治理現代化的重要途徑。高校智庫作為中國特色新型智庫的重要組成，如何針對公共危機的防范、研判、應對和恢復做好決策支撐，對高校智庫深入融入國家治理體系，推動國家治理和社會進步具有重要意義。[方法/過程]研究立足公共危機管理視角，基于危機生命周期理論，結合高校智庫應急服務的功能定位，在新冠疫情背景下，分析高校智庫應急服務在危機管理各階段存在的問題。[結果/結論]研究發現，高校智庫在危機縮減、預備、反應、恢復階段分別存在前瞻性研究不足、儲備性研究不足、針對性研究不足、跟蹤性研究不足的問題，建議通過完善知識服務體系、強化數據服務能力、完善交叉協同常態化機制、優化智庫運行機制，打造“戰略知識儲備庫”“危機案例數據庫”“危機應對防火墻”“應急服務人才蓄水池”，提升高校智庫應急服務能力。

關鍵詞：公共危機管理? ? 高校智庫? ? 應急服務

1? 引言

智庫作為以公共政策為對象、以影響政府決策為目標、以公共利益為導向、以社會責任為準則的專業研究機構[1]，在公共決策中發揮著日益重要的作用。公開資料顯示，自2020年初新冠肺炎疫情爆發以來，以北京大學國家發展研究院、清華大學國情研究院、中國人民大學重陽金融研究院、復旦大學發展研究院、上海交通大學中國城市治理研究院等為代表的一批高校智庫發揮研究優勢，以國家治理現代化為核心，致力于咨政啟民，圍繞經濟治理與經濟發展、政治治理與法制建設、社會治理與社會創新等領域開展多重應急服務。但是多數高校智庫基于學術研究的傳統，以基礎研究為主，在危機防范和應對方面仍缺乏高質量成果。如何充分發揮高校學科、人才和科研優勢，提升高校智庫應急服務能力，成為國家治理體系和治理能力建設以及中國特色新型智庫建設中需要重點關注的問題。國外學者對智庫的研究始于20世紀70年代，西方智庫研究主要圍繞政治學研究路徑、政策過程研究路徑、知識運用研究路徑進行[2]。20世紀90年代中后期，國內智庫研究逐漸興起，研究主要內容包括智庫概念研究[2-3]、國外智庫研究[4-5]，以及智庫影響力研究[6-7]等。2015年隨著《關于加強中國特色新型智庫建設意見》的出臺，智庫研究角度轉向國家治理層面[8-9]。目前高校智庫研究的重點在于獨特性、功能性、區域性、決策作用、頂層設計、管理模式與活動形式等方面[10]，高校智庫在危機預測和管理以及應急服務功能定位、應急服務體系建設等方面相對缺乏研究和關注。本文立足公共危機管理的視角，結合高校智庫應急服務的功能定位，基于危機生命周期理論討論高校智庫應急服務在危機管理各階段存在的問題，提出高校智庫應急服務的優化建議，為構建高質量高校智庫服務體系提供參考。

2? 危機管理理論

危機是社會遭遇的不確定性、功能中斷或者某些令人意外的變化。這些不確定性、功能中斷或者意外的變化不是獨立的事件，而是社會過程的組成部分，過程性是危機的本質特征[11]。“分級”“分類”“分期”構成公共危機管理的基本框架。20世紀80年代，史蒂文·芬克（Steven Fink）在《危機管理——對付突發事件的計劃》一書中首先提出危機生命周期的概念，基于突發公共事件的時間序列分析，對危機發展的演變過程進行研究。

從危機生命周期的角度，美國危機管理專家羅伯特·希斯（Robert Heath）提出危機管理4R模式，將危機工作任務劃分為4類，目標為降低危機情境的破壞度和影響力。危機管理4R模式包括縮減（reduction）、預備（readiness）、反應（response）、恢復（recovery）4個階段。縮減階段：通過對危機進行風險評估和風險管理降低危機發生的可能性，對環境進行客觀評估，提前做好危機準備工作。預備階段：監控和預警危機情況，提升組織及成員的危機應對能力，針對危機的不確定性和突發性提前做好預案和相應準備工作。反應階段：危機爆發后根據危機形勢采取相應措施，主要包括危機確認、危機隔離、危機處理等。恢復階段：危機解除后總結危機影響和危機管理經驗，制定恢復和重建計劃方案[12]。

4R危機管理模式提出一種全面整合的危機管理方案，4個階段相互銜接，構成一個完整的、動態的系統循環過程，因為其科學性和合理性被廣泛應用于公共管理領域。4R危機管理理論強調縮減階段是危機管理的核心內容，通過預防危機發生最大限度地減少危機事件的影響和破壞力，與高校智庫強調的預測和研判作用具有高度的目標一致性。本文基于4R危機管理模式，以危機縮減為核心要義，探討提升高校智庫應急服務能力的對策和建議。

3? 高校智庫應急服務功能定位

3.1? 以基礎研究為支撐，服務危機預判和風險防范

全球化和信息化時代，公共危機的突發性、頻發性、多元性日益凸顯，國家治理和公共安全保障迫切需要基礎科研成果的支撐。疫情發展趨勢的研判和應對，疫情形勢下政治、經濟、教育、文化、產業等方面的風險評估，疫情防控治理體系研究等亟需堅實的理論基礎。高校具有長期從事專業領域基礎研究的特點，并且聚集了80%以上的社科力量、近半數的兩院院士、60%的“千人計劃”入選者，以及規模龐大的研究生本科生隊伍[13]，通過學科和智庫的良性互動，增強重大基礎理論問題研究能力和現實問題的解決能力。例如華中科技大學國家治理研究院迅速開展“新冠肺炎疫情防控與公共衛生治理現代化綜合研究”，擬定10個重點研究方向并向國內外發出邀請，匯聚國內外相關研究力量協同攻關。清華大學國情研究院等一批高校智庫成立多個研究小組，聚焦不同領域，組織研究人員積極開展疫情相關決策咨詢研究，從專業角度深入分析疫情期間經濟、產業、政策等相關風險問題，提出觀點和對策等。

3.2? 以交叉協同為突破，服務危機決策和危機應對

“危機情境”給社會結構和社會秩序帶來威脅，突如其來的新冠肺炎疫情讓社會運轉進入“暫停”模式，加快“科研攻關”成為疫情防控的重要突破口。高校學科門類齊全，科研體系健全，有利于高校智庫開展可持續、多層面的跨學科交叉研究，為解決現實需求和客觀問題開拓新視角。高校智庫可依托國家重點學科、特色專業、創新實驗區以及一批國家級科研平臺，開展針對重大理論和現實問題的應用性和對策性研究，為高校智庫參與公共危機管理提供多學科保障。高校智庫研究人員的學科背景多樣，具有扎實的研究基礎，有利于集合病毒學、流行病學、社會學、心理學等開展跨學科研究，是公共危機管理中應急決策的理論創新來源。例如中國人民大學國家發展與戰略研究院與中國社會科學院健康業發展研究中心聯合舉辦“多角度應對新冠肺炎疫情”網絡圓桌討論會，邀請公共衛生、醫學、流行病學、醫療政策、博弈論、人口學、國際關系問題、經濟學等多領域的專家學者展開討論。上海交通大學中國城市治理研究院依托公共管理學科，發揮跨學科、跨學院以及整體交大醫學專業優勢，組織衛生健康、應急管理、政府管理、輿情治理等方面的專家，圍繞疫情防控若干重大問題持續獻計獻策，以交叉協同作為解決復雜現實問題的突破口。

3.3? 以客觀公正為原則，服務危機情境下輿論引導

不同危機情景下公共危機情緒具有不同反應類型。新冠肺炎疫情發展初期公眾重視程度不足，全面爆發后普通民眾對危機中的謠言辨別能力不足，民眾恐慌情緒不斷發酵。高校智庫作為相對獨立的第三方專業研究機構，以知識生產和人才培養為己任，相比于黨政軍和社科院智庫獨立性更強，在社會中具有較高公信力。在引領政策解讀和科學知識普及的過程中，高校智庫引導群眾理性正確地看待疫情發展階段，化解危機情緒，通過著作、期刊、媒體、報紙、電視、網絡公開觀點和意見，開展互動交流，在“公共政策輿論場”中發揮“輿論聚散核心”作用[14]。例如華南理工大學公共政策學院以鄭永年為代表的一批智庫專家通過《聯合早報》等外媒持續發聲，探討疫情當下及疫情后的全球政治、經濟、社會等問題。復旦大學復旦發展研究院編寫《Fudan Monthly Briefing》，摘選疫情防控信息和學術文章，積極向國外學者傳遞中國聲音，深度發揮啟民功能。

3.4? 以預警防范為核心，服務重大公共安全危機防控體系

由新冠病毒引發的全球公共衛生危機暴露出世界范圍內重大疫情防控體制存在的短板。進一步完善公共安全監測預警體系，通過建立以預警防范為核心，包含組織網絡、技術手段和運行機制等在內的應急響應機制提高重大危機應急響應能力，成為健全公共安全危機防控體系的關鍵點。從新冠肺炎疫情初期到疫情防控中后期，國內代表性高校智庫一直都在跟蹤分析。下一階段工作，高校智庫需要發揮高校基礎研究與交叉協同優勢，對疫情發展全過程進行復盤，科學分析，梳理節點數據信息，分析問題，多維比較，形成案例，發現規律，總結得失，進而對現有重大風險應急管理中預警與防范體系進行全流程、全方位掃描與透視，修補完善國家與地方重大公共安全與重大風險預警與防范體系中存在的漏洞。例如西南政法大學公共危機管理研究中心在中央和地方支持下成立了“應急管理模擬實驗室”，致力于有關社會穩定、 群體性事件治理、信訪法治與社會治理、邊疆安全治理等公共危機管理領域的科學研究，持續關注公共危機預警機制及危機源頭阻斷機制研究等。

4? 公共危機視角下高校智庫應急服務存在的問題

4.1? 縮減階段：前瞻性研究不足

排除潛在危機風險，規避危機發生是現代社會有效的危機管理方法。2003年爆發的SARS流行事件引發公眾對危機管理、國家衛生和法律體系、行政體制改革等方面的反思，事隔17年再次爆發新冠肺炎疫情。兩次重大公共衛生事件是對國家治理能力的大考，也暴露出針對國家公共衛生應急管理體系、應對突發公共危機的前瞻性研究仍然相對匱乏。全球最大的政治風險咨詢公司歐亞集團（Eurasia Group）每年一月會發布全球十大風險，而大部分高校智庫目前在重大潛在風險監控和風險預測方面仍處于“真空狀態”。究其原因，一是高校智庫多以基礎理論研究為重點，以解決重大理論和現實問題為目標，缺乏潛在風險防范和風險評估意識。二是多數高校智庫仍處于相對封閉的狀態，信息敏銳度不夠高。三是多數高校智庫缺乏應急服務機制，制度制定、權責分配未形成規范路徑。

4.2? 預備階段：儲備性研究不足

預警滯后會嚴重擴大公共危機的影響范圍和破壞程度。高校智庫集中于危機產生后的對策研究，缺乏危機監控和預警意識，危機環境認識不到位，危機應對準備工作不充分。高校智庫在疫情預警階段表現出的儲備性研究不足，主要考慮以下幾點原因：一是高校智庫多以承接臨時性研究任務為主，缺乏對事件內在規律和外在聯系的深入肌理研究，研究對象、研究目標缺乏長期性和連貫性;二是缺乏自上而下的頂層布局，智庫研究領域分布較為分散且發展不均衡，難以形成合力;三是多數智庫研究人員具有追逐熱點的慣性，難以針對“非熱點”問題進行長期穩定的專業知識挖掘和積累。

4.3? 反應階段：針對性研究不足

社會運行過程中的公共危機事件由于其緊迫性、擴散性、未知性對社會價值觀念、社會群體利益和社會正常秩序造成嚴重威脅[15]。新冠肺炎疫情打破了正常的社會運轉秩序，影響波及各地區、各行業、各類人群。各地區的疫情形式不同，各行業面臨的問題不同，各類人群的需求不同，需要加強對具體問題的針對性研究。當前主要高校智庫仍側重于宏觀理論研究和政策制度解讀，相關對策研究的針對性不強，缺乏一定的可操作性。一方面，高校智庫研究人員多來源于高校教師群體，長期存在重理論研究輕應用研究的現象，智庫研究人員參與公共決策的意識不強，在解決具體社會問題方面經驗不足。另一方面，“信息不對稱”現象削弱了研究的針對性，疫情發展階段信息的不充分直接影響研究人員對現實問題的診斷和研判。

4.4? 恢復階段：跟蹤性研究不足

近期國內疫情日趨穩定，各行各業復工有序進行。2020年3月2日，國內新增確診病例數量首次清零，國內方面進入公共危機的恢復階段。從新冠肺炎疫情危機恢復階段來看，高校智庫主要致力于公共政策解讀和防控階段的咨政建言，后危機時期跟蹤性研究不足，缺乏對疫情爆發時期政策實施效果和影響評估，危機觸發機制、危機評估體系有待進一步研究和完善，相關危機管理經驗有待進一步提煉。從智庫角度來看，尚未建立有效的危機管理全過程研究機制，缺乏對政策實施效果評估，以及由此延伸的決策建議再優化模式尚不成熟;從決策部門來看，政府的大數據能力建構，包括數據共享、數據監管、數據開放、數據利用等，有待進一步推進[16]。

5? 公共危機視角下高校智庫應急服務能力提升路徑

5.1? 完善智庫體系和知識服務體系，打造“戰略儲備知識庫”

5.1.1? 完善高校智庫體系? 各類高校智庫同質化的問題是新型智庫建設需要解決的重點問題。應突出各類智庫優勢，合理分工，錯位發展，實現資源整合和團隊力量的有機融合，推動智庫主體之間的協調發展和智庫管理體制機制的創新，為公共危機管理提供多層次、多維度應急服務。

5.1.2? 完善知識儲備體系? 基于高校優勢學科進行自上而下的智庫頂層布局，針對涉及國家中長期發展戰略的問題提前謀劃，明確智庫功能定位，保持智庫在特定領域研究的專業性、長期性、持續性，打造戰略儲備知識庫，以豐富的知識儲備促進高校智庫對風險預測、研判和預警的準確性和及時性。

5.1.3? 完善知識轉化體系? 科學的研究成果可以為政府決策提供有力智力支撐。暢通咨政建言的渠道，搭建社會與政府溝通的橋梁，以解決現實重大理論和實踐問題為導向開展科學研究，合理匹配知識生產和政策需求的關系，優化政策思想市場運行體系，同時靈活轉化話語形態，充分以學術論文發表、學術專著出版、論壇交流報告、新聞媒體采訪報道、科普讀物發布等形式擴大研究成果影響范圍，鼓勵多種形式的成果轉化。

5.2? 強化數據服務能力，打造“危機案例數據庫”

5.2.1? 拓展數據采集? 智庫除系統收集本機構的研究數據之外，還需要通過媒體和數據共享平臺，加強與政府數據、企業數據、專業研究機構數據以及其他智庫數據之間的共享，豐富數據來源渠道。以多元的數據來源和數據類型保證數據準確全面地反映實際情況，為研究人員研判預測風險，在有限的時間里解決重大問題提出有效解決方案提供有力信息支撐。

5.2.2? 優化數據處理? 在對數據進行系統采集的基礎上，智庫需要對決策部門的需求進行針對性和差異性分析，及時跟蹤需求變化，快速建模并進行合理的演算，分析提取重要影響因素，堅持以數據支撐決策的原則，圍繞現實需求提供數據信息服務。

5.2.3? 加快數據庫開發? 建立基礎知識數據庫和危機案例數據庫，一方面，基礎數據庫通過常態數據積累形成智庫儲備性研究的基礎，通過對數據的分類和匯總為風險研判和預測提供依據;另一方面，通過對危機處理過程中多方參與主體的評估、危機自身的影響評估以及危機中決策成效的評估等案例總結為未知風險提供借鑒和參考，實現以危機管理理論指導實踐，再以實際危機管理經驗促進理論完善，最終達到危機管理能力不斷提升的目標。

5.3? 完善交叉協同常態化機制，打造“危機應對防火墻”

5.3.1? 推進應急管理交叉學科與智庫建設? 2020年4月，國務院學位委員會辦公室共選擇了21所“一流大學”建設高校進行“應急管理”學科設置試點。相關高校智庫應抓住當前重大發展機遇，以面對國家公共安全領域重大問題為導向，積極開展多學科綜合現實問題研究，加強應急管理相關的文理醫工農等學科之間的交叉融合、綜合分析，形成應急管理多學科交叉研究的新模式與范式，在重大風險防范與公共危機防控的智庫交叉研究基礎上，推動應急管理學科建設，以應急管理學科建設帶動高校智庫在基礎研究、立德樹人、隊伍建設、咨政啟民等方面持續發展，實現應急管理學科建設與高校智庫危機服務能力的雙輪驅動。

5.3.2? 建立政產學研智媒協同聯動常態化機制? 此次疫情，突出顯示災害事件的應急管理體制機制，以及數字政府建設中應急聯動系統內跨部門的信息共享的重要性。數字政府建設、數字社會建設、多元信息共享與應急治理方面，還存在一些短板。高校智庫應當主動作為，加強與政產學研媒協同交叉，多方力量聯動，推動數據開放，建立完備信息公開體系，制定和完善風險預案，廣泛提升社會全體風險防范意識，提升危機規避、危機應對和危機恢復的能力。

5.4? 優化智庫運行機制，打造“應急服務人才蓄水池”

5.4.1? 智庫人員多元化? 倡導吸收政府人員、企業人員、媒體人員等參與智庫研究工作，同時向政府管理部門輸送研究人員，打通校內外“旋轉門”機制，通過雙向的業務培訓和理論訓練，提升智庫人員綜合素質，打造具備扎實理論基礎和豐富實踐研究經驗的復合型人才隊伍，提升研究成果的科學性、精準性和可操作性，充分發揮高校智庫參與應急服務的人才優勢。

5.4.2? 評價體系合理化? 智庫人員評價不僅需要看重學術成果的數量和質量，還需要合理評估智庫成果的社會作用和影響力，通過將決策咨詢研究成果數量和影響力納入學術評價范疇，合理運用資源激勵和制度激勵，以科學合理的評價體系進一步調動研究人員參與公共危機管理的主動性和積極性。

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作者貢獻說明：

胡菲菲：資料收集、論文撰寫;

解志韜：論文修改，論文指導與完善;

凌宏發：論文修改、資料分析。