探索征遷安置的“更優(yōu)模式”

孔陽(yáng)

根據(jù)市委十二屆六次會(huì)議作出“南啟”的決策部署，湘湖·三江匯將規(guī)劃建設(shè)杭州的未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)，“山水營(yíng)城”的新模式將大幅減少安置房的建設(shè)面積，在這種背景下，推行“1+X”多元化組合安置模式是符合未來(lái)城市發(fā)展的“更優(yōu)模式”，以期能促進(jìn)該區(qū)域征遷安置體系的科學(xué)化。

征遷安置面臨困難與挑戰(zhàn)

以位于蕭山區(qū)最西翼的聞堰街道為例，其全境處于湘湖·三江匯的規(guī)劃范圍內(nèi)，區(qū)域內(nèi)所有的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的規(guī)劃管控。近年來(lái)，隨著城中村改造工作的持續(xù)推進(jìn)，聞堰街道民房征遷的數(shù)量維持在較大規(guī)模。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年2月底，聞堰街道在外過(guò)渡人員為2709戶(hù)，農(nóng)業(yè)人口11569人，根據(jù)當(dāng)初的征遷約定要分別被安置在各行政村的集中安置小區(qū)中。依照現(xiàn)行蕭山區(qū)的安置政策，結(jié)合人口自然增長(zhǎng)等因素，目前至少需要95萬(wàn)平方米安置面積用于征遷戶(hù)的安置分配。

但因湘湖·三江匯規(guī)劃建設(shè)的需要，自2019年1月以來(lái)聞堰街道的所有待建安置小區(qū)在方案審批階段都受到降容、限高、增加公建配套等限制，不同程度減少了可供用于居民安置的面積。今后安置房房源短缺的預(yù)期，不僅僅給做地主體帶來(lái)了巨大的財(cái)務(wù)壓力，更重要的是容易引發(fā)基層政府的誠(chéng)信危機(jī)，觸發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

安置方式選擇的基本原則

目前常用的征遷安置方式有調(diào)產(chǎn)安置、貨幣化補(bǔ)償、異地重建安置、房票安置、“貨幣補(bǔ)償+限價(jià)期房”組合方式安置等。有學(xué)者指出，在征遷安置方式的選擇上應(yīng)遵循三個(gè)原則：合法權(quán)益優(yōu)先保障原則、多元化安置方式自由組合原則和因地制宜合理引導(dǎo)平穩(wěn)推進(jìn)原則。對(duì)于征遷戶(hù)來(lái)說(shuō)，影響其安置方式選擇的因素有該戶(hù)家庭的人口結(jié)構(gòu)、家庭發(fā)展階段、家庭資源稟賦和社會(huì)階層、原拆遷地與安置地的區(qū)位、安置房的品質(zhì)以及家庭的社會(huì)親情關(guān)系網(wǎng)等，雖然每個(gè)因素在不同家庭之間會(huì)有不同的權(quán)重，同一個(gè)家庭的不同發(fā)展階段也會(huì)有不同的權(quán)重，但是總體上來(lái)說(shuō)，安置方式的選擇最終取決于現(xiàn)有收益和預(yù)期收益的權(quán)衡。征遷戶(hù)是理性的經(jīng)濟(jì)人，必然會(huì)選擇收益最大化的安置方式。因此，無(wú)論采取哪一種征遷安置補(bǔ)償方式，都應(yīng)當(dāng)以保護(hù)廣大征遷戶(hù)的根本利益為首要目標(biāo)，這樣才能形成符合客觀實(shí)際、運(yùn)作科學(xué)高效的征遷安置體系。

“1+X”多元化組合安置模式的合理性分析

所謂“1+X”多元化組合安置模式，就是原則上每個(gè)征遷家庭僅分配1套安置房，其余“應(yīng)安置”部分的房源實(shí)行貨幣化安置或者其他方式安置的組合化安置模式。“1”具體是在聞堰區(qū)塊安排一套面積在140平方米以上大戶(hù)型的安置房，用于滿足各征遷戶(hù)家庭的自住需求，滿足征遷戶(hù)的“鄉(xiāng)土情節(jié)”，使原有的家族人脈親情關(guān)系得到維續(xù)。“X”則是各類(lèi)安置方式的組合，原則上鼓勵(lì)以貨幣化為主，必要時(shí)可以給予三江匯區(qū)域內(nèi)的安置房進(jìn)行整體統(tǒng)籌后再分配，甚至可以考慮對(duì)三江匯區(qū)域外的房源進(jìn)行統(tǒng)籌分配。

目前，部分西方中等發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)住房水平為人均26㎡-43㎡，而我國(guó)城鎮(zhèn)人均住房面積為36.6㎡。按照蕭山區(qū)現(xiàn)行每人定額70㎡的安置標(biāo)準(zhǔn)，各征遷家庭將有較多面積用于非自住，多余的安置房對(duì)創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值貢獻(xiàn)相對(duì)有限。而且，安置小區(qū)不可避免保留有農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣，成為了“立體的城中村”，這與未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)的發(fā)展定位是不相符的。因此，筆者認(rèn)為減少單位安置人口的實(shí)際安置面積，這不僅不會(huì)影響安置戶(hù)的實(shí)際居住品質(zhì)且有利于未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)的建設(shè)。

推行“1+X”多元化組合安置模式的前提

推行“1+X”多元化組合安置模式，有利于解決傳統(tǒng)調(diào)產(chǎn)安置方式與三江匯未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)發(fā)展之間的矛盾，消除發(fā)展過(guò)程中的不合理現(xiàn)象。一般情況下，有效實(shí)施“1+X”多元化組合安置模式有三大必要前提。

一是要優(yōu)化并豐富“X”的內(nèi)涵。“1+X”并不能簡(jiǎn)單定義為一套房實(shí)行實(shí)房安置與剩余安置房實(shí)行貨幣化安置，“X”表示的是安置方式不固定，可以是調(diào)產(chǎn)安置、貨幣化補(bǔ)償?shù)葌鹘y(tǒng)方式，也可以是跨區(qū)域異地安置、公寓化房產(chǎn)返租、虛擬期房再租賃等形式。例如根據(jù)未來(lái)社區(qū)建設(shè)的要求，對(duì)于“X”可探索實(shí)房安置后統(tǒng)一返租給第三方中介機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)人才公寓取得收益的方式。此方式在杭州市拱墅區(qū)瓜山社區(qū)已小有嘗試，同時(shí)惠及當(dāng)?shù)卦∶窈屯鈦?lái)人才。

二是要合理確定“X”安置方式的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，貨幣化安置方式中，征遷戶(hù)拿到安置款后，大多數(shù)要購(gòu)買(mǎi)房屋居住，而商品房購(gòu)房款與貨幣化安置款之間往往存在一定差額，如果差額在征遷戶(hù)的承受能力內(nèi)，那么這個(gè)貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)就容易被認(rèn)可，征遷戶(hù)才會(huì)接受政府倡導(dǎo)的安置方式。另一方面，由于貨幣化安置的資金必須在征遷協(xié)議簽訂后的較短時(shí)間內(nèi)一次性?xún)陡叮龅刂黧w短期資金壓力會(huì)很大，而調(diào)產(chǎn)安置方式的資金是根據(jù)安置房建設(shè)工程的施工進(jìn)度逐步支出的，做地主體的資金壓力要遠(yuǎn)小于貨幣化安置。因此，合理的安置政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要能夠被做地主體和大多數(shù)征遷戶(hù)共同接受。

三是要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整“X”的運(yùn)行評(píng)價(jià)機(jī)制。要根據(jù)三江匯未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)的不同發(fā)展階段和周邊房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化，來(lái)推行符合本區(qū)域發(fā)展實(shí)際的合理模式。“X”在三江匯建設(shè)的初期可以以貨幣化安置為主，適當(dāng)配套區(qū)域外異地安置的組合化安置方式;在三江匯建設(shè)的中期，則可以調(diào)整為實(shí)房安置后返租給中介機(jī)構(gòu)取得收益的安置方式;在三江匯建設(shè)的后期，則可以探索股權(quán)化虛擬安置的方式。通過(guò)安置政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整更好地滿足未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)的發(fā)展需要。

建設(shè)湘湖·三江匯未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)是一項(xiàng)兼具創(chuàng)造性和挑戰(zhàn)性的工作，不僅僅是在城市的空間形態(tài)上要區(qū)別于傳統(tǒng)的城市，而且在政策集成創(chuàng)新、要素優(yōu)化供給方面也要破除傳統(tǒng)路徑依賴(lài)，敢于先行先試。在湘湖·三江匯適時(shí)推行“1+X”多元化組合安置模式可視為一次有意義的探索，通過(guò)制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)化支撐效應(yīng)，建立新的市場(chǎng)化融資方式，形成多元可持續(xù)的要素保障機(jī)制，為未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)的建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。

作者系國(guó)家注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師，高級(jí)工程師