高鐵安全隱患系統治理的行政公益訴訟路徑實踐與創新

陳久紅

摘 要：高鐵安全與國家經濟發展、社會穩定和人民群眾的生命財產安全息息相關，將高鐵安全作為檢察機關公益訴訟新領域探索具有現實性和必要性。但由于高鐵安全領域風險隱患具有類型多、危害大、跨行業以及專業性強等特點，加之隱患問題成因復雜，使得檢察機關辦理該領域公益訴訟案件時在調查取證、查明案件事實、監督和整改等方面存在難點和障礙。檢察機關應當以提高案件質效為價值導向履行公益訴訟職責，通過創新調查取證方式，同步開展磋商協調，綜合運用多種監督方式等對策措施破解此類行政公益訴訟案件難點，最終形成對高鐵安全領域隱患問題“點線面”系統治理格局。

關鍵詞：高鐵安全 行政公益訴訟 創新監督方式 系統治理

一、基本案情與訴訟過程

2019年4月，重慶鐵路運輸檢察院（以下簡稱重慶鐵檢院）接到中國鐵路成都局集團有限公司重慶供電段關于墊江縣境內有多條燃氣管道違規穿越渝萬高鐵線路的公益訴訟線索反映。經對線索進行研判評估后成立辦案組并牽頭組織墊江縣人民政府、成都鐵路監督管理局及涉事燃氣企業等成立聯合調查組展開調查。經近兩個月現場勘查和委托評估、聽取專家意見、調取書證、組織磋商等調查取證工作后查明：2012年，渝萬高鐵墊江段開工建設，地方燃氣企業在渝萬高鐵建設的同時和建成通車后，違反《城鎮燃氣設計規范》和《鐵路工程防火設計規范》有關規定，在未采取有效安全防護措施的情況下，鋪設天然氣管道35處穿越渝萬高鐵，給渝萬高鐵運行造成嚴重安全隱患。渝萬高鐵于2016年11月建成通車，直至2019年，負有監督管理職責的重慶市墊江縣經濟和信息化委員會、成都鐵路監督管理局均未發現和查處治理上述安全隱患。

重慶鐵檢院在查明案件事實的基礎上，為提高案件辦理質效，多次召開磋商會議，組織各方對安全隱患的成因、責任劃分、公益損害事實認定、安全規范適用、整改治理方案等案件核心問題充分發表意見，引導各方達成共識，同步確定各涉事單位的整改責任和整改方案。重慶鐵檢院據此分別向墊江縣經信委、成都鐵路監督管理局發出訴前檢察建議，要求其全面履行對高鐵安全隱患的監管職責，督促各責任單位開展整改工作，建立重大隱患報告、初查確責長效機制。兩單位迅速組織涉事企業進行施工整改。重慶鐵檢院對整改過程同步開展監督，協調解決整改過程中的問題， 35處安全隱患得以徹底消除。

重慶鐵檢院對本案辦理過程中發現的渝萬高鐵沿線同類問題隱患，創新監督方式，通過開展磋商和利用工作函的方式向沿線政府發送“引導性檢察建議”，消除行政機關顧慮，正面引導、督促其開展涉天然氣管道安全隱患專項治理，查明并解決了113處安全隱患。在此基礎上，重慶鐵檢院與鐵路運營單位簽訂公益訴訟協作意見，不僅積極參與全市高鐵環境專項整治行動，同時還推動中國鐵路成都鐵路局集團有限公司和成都鐵路監督管理局轄區內油氣管線下穿鐵路安全隱患專項整治，形成高鐵安全領域安全隱患“點線面”系統治理格局。

二、高鐵安全領域問題的特點及成因

隨著中國鐵路的快速發展，截至2020年7月底，全國鐵路營業里程達到14.14萬公里，其中高鐵3.6萬公里，居世界第一位[1]。中國已建成世界上最現代化、最發達的高鐵網，中國高鐵已成為閃耀世界的“國家名片”。高鐵安全是高鐵發展的“生命線”，事關國家經濟發展、社會穩定和人民群眾的生命財產安全等重大國家和社會公共利益。高鐵安全領域問題隱患日益多發，需要得到重視和妥善處理。

2017年3月，央視《焦點訪談》播出京滬高鐵沿線天津地區存在嚴重環境臟亂、亂搭亂建等問題。為此，國家鐵路局、中國鐵路總公司、住房城鄉建設部聯合啟動“京滬高鐵沿線環境整治”三大戰役。同年6月，最高人民檢察院對全國50處重大典型鐵路線下安全隱患進行掛牌督辦。

鐵路沿線，特別是高鐵沿線侵占鐵路紅線[2]內或安全保護區內的安全隱患普遍存在。截止目前，重慶鐵檢院在履職中發現轄區的鐵路沿線各類安全隱患732處，已整治500余處，部分隱患已導致列車中斷行車，并造成了較大的財產損失。部分隱患還可能引發列車脫軌、顛覆等重大事故。

（一）安全隱患類型多

與普通鐵路不同，由于高鐵線路采取封閉式管理，傳統的鐵軌上放置障礙物、車輛行人或牲畜穿越鐵路等不再是危害高鐵安全的主要風險隱患。在高鐵高架橋下違章搭建，堆放易燃易爆物品，損壞高鐵橋體，高鐵安全保護區內違法施工甚至違法爆破，各類管道（線）違法穿（跨）越高鐵線路等行為成為威脅高鐵安全的主要隱患。如部分違法主體在高鐵高架橋下占用鐵路紅線土地進行違章搭建，為固定違章建筑物，將膨脹螺絲、鋼筋等打入高架橋橋體，嚴重破壞高架橋結構;部分違法主體在搭建的違章建筑中從事涉及易燃易爆物品的經營業務。此外，部分高鐵途經地區的彩鋼瓦、高樓壓膜板、密目網、桿塔、廣告牌等侵入鐵路軌道同樣存在安全隱患。

（二）安全隱患危害大

高鐵因其運行速度快、科技含量高的特點，對列車本身以及鐵路線路的安全性、穩定性、精密性均有較高要求。因此，即便對高鐵路基、橋梁等造成輕微沉降、位移等的行為都可能給列車運行帶來嚴重安全風險。我國高鐵路網發達，車輛調度運行聯系緊密，牽一發而動全身。高鐵列車主要從事客運業務，涉及眾多旅客。一旦發生安全事故，輕則擾亂行車秩序，導致列車停運，重則車毀人亡，造成重大生命和財產損失，對我國高鐵的國際形象和對外推廣也將造成嚴重負面影響。

（三）跨行業和專業性強

高鐵安全領域隱患類型多是由于與高鐵相互牽涉的領域廣，這也導致了高鐵安全領域隱患具有跨行業特性。同時，高鐵安全本身涉及鐵路工程建造、運營管理、安全維護等專業知識;部分與之牽涉領域行業如燃氣、電力、石油輸送、通信、工程建設等同樣具有較強的專業性。而上述高鐵本身和相關領域可能涉及的監管、運維機構又包括鐵路監督管理局、鐵路局集團公司及其下屬站段，地方政府發展改革、土地規劃、城鄉建設、環境保護、安全生產等多個監管部門的職能職責。

（四）安全隱患成因復雜

造成高鐵安全隱患的原因并不單一，而是由多種因素共同形成。通過辦理高鐵領域行政公益訴訟所掌握的情況總結，主要有三方面原因。

一是歷史原因。我國高鐵建設與地方經濟快速發展期相互重合。在高鐵大規模建設的同時，地方政府相應城市基礎設施和民生服務等配套建設也同步快速展開，建設過程中存在為追求建設效率和經濟效益而忽視安全隱患的問題。如本文所述案例即存在鐵路和地方經濟建設同步進行過程中忽視安全隱患的因素，導致天然氣管道與高鐵線路違規互穿，給高鐵安全運行帶來風險。

二是規范和監管的滯后性。由于我國高鐵發展速度快，遍及全國各地，所面臨的安全風險出現時間短，特點類型多，且與以往普通鐵路的安全風險有所區別。這就導致相關的法律法規或是設計、施工安全標準等規范文件的出臺存在滯后性。同時還造成高鐵安全領域的規范與其他可能互涉行業的規范銜接不暢問題。如本文案例中就出現《鐵路工程防火設計規范》和《城鎮燃氣設計規范》中對天然氣管道穿越鐵路的安全要求不一致，無法銜接的問題。而缺乏相應規范的支撐和配套，就必然導致對高鐵安全問題的監管同步出現滯后性。

三是監管協作不力。國家鐵路局下屬的七大鐵路監督管理局于2013年成立，作為鐵路安全監管部門，具有法定的鐵路安全監管職能。但囿于其跨省管轄、人員少、執法手段有限等原因，至今還沒有建立起全面有效的監督機制，導致監管力度不夠，效果不明顯。我國鐵路中除地方鐵路由地方政府進行監管外，余者都是由國務院鐵路主管部門及其下屬機構進行監管。地方行政機關與鐵路監管機關分屬不同體制，很大程度上造成對包括高鐵安全在內的監管事務銜接配合不暢，各自為政的情況，未能有效形成監管合力。

三、檢察機關辦理高鐵安全領域行政公益訴訟案件的難點

結合前文所述，以本文所引案例進行分析，檢察機關在辦理該領域行政公益訴訟案件存在的難點主要體現在以下兩個方面。

（一）調查取證和查明案件事實存在難點

1.調查取證的難點。由于鐵路運輸行業本身具有很強的專業性，同時與之相涉并導致安全隱患的其他行業同樣具有專業性強的特點，在進行該領域行政公益訴訟調查取證時就必須具備跨行業的專業知識、技術能力乃至實踐操作能力。這在司法實踐中，給調查取證工作本身帶來極大困難。如本文案例，為查明天然氣管道與高鐵互穿的具體位置、施工情況、防護情況，需要同時具備高鐵設計施工、天然氣設計施工、高鐵和天然氣安全防護等方面專業知識。除調閱相關設計圖紙、資料等書證外，更重要的是對穿越點埋設的管道位置進行探明和開挖。探明和開挖不僅需要由專業人員、設備進行，操作過程中處理不慎也可能危及鐵路線路安全和天然氣輸送安全。這無疑大大超出檢察機關本身的能力范圍。

2.查明案件事實的難點。高鐵安全領域行政公益訴訟除調查取證本身存在困難外，同時在案件事實認定方面也存在困難。該領域行政公益訴訟案件事實的認定不僅區別于一般行政公益訴訟案件，也區別于刑事檢察或民事檢察領域案件。以本文案例為例，在查明管道與鐵路互穿的前提下，首先需要判斷是否違反法律或相關規定。針對安全規范，法律和相關行政法律并無具體明確的規定。有關安全規定分別見于《城鎮燃氣設計規范》《鐵路工程防火設計規范》等國家或行業標準。上述安全標準又不統一不配套，甚至存在抵觸。應當參照哪一安全標準成為認定管道穿越高鐵是否違反安全規定的重要依據，同時也是判斷是否存在損害事實和劃分企業整改責任的重要依據。而損害事實的有無、安全隱患的嚴重程度、企業整改責任的劃分，有賴于結合鐵路安全領域和天然氣領域專業知識進行專業判斷。因此如何準確認定案件事實，成為辦理該領域行政公益訴訟案件的一大難點。

（二）案件涉及主體眾多，監督和整改難度大

高鐵安全領域的隱患風險成因復雜，且大部分不是高鐵本身所造成，而是有其他領域因素介入所共同導致。以本文案例為例，高鐵運營涉及的監管機構系鐵路監督管理局，負責運行維護的機構系成都鐵路局集團公司。針對天然氣管道建設從立項審批、行業監管到建設竣工可能涉及的地方行政機關包括發展改革、經濟信息、土地規劃、城鄉建設等多個部門。天然氣管道的業主單位和建設單位又包括各天然氣經營企業和管道施工企業。可見，高鐵安全領域公益訴訟案件，可能同時存在多個負有監督管理職能的行政機關，這給檢察機關精準確定監督對象帶來困難。

此外，由于該領域行政公益訴訟案件同時涉及多個主體，從調查取證到隱患整改過程中，不僅需要鐵路監管單位和地方監管職能機關依法履職，而且要求這些監管機關在履職過程中相互配合協作，同時還需要與鐵路運營單位、涉事企業共同研究解決整改過程中的具體問題。以本文案例而言，在對天然氣管道與高鐵互穿安全隱患進行整改過程中，對安全標準的制定和把握就需要路地監管機關和鐵路運營單位配合確定，并監督涉事企業按照標準進行施工。而在施工過程中又涉及鐵路運營單位對施工進行審批和現場安全管理等事務。因此，該領域公益訴訟案件的監督整改需要各主體多方面、全過程配合協作，監督整改難度較其他領域公益訴訟案件難度更大。

在通過公益訴訟方式解決高鐵安全隱患過程中，由于高鐵在國家和地方經濟發展中的重要作用以及高鐵安全隱患可能導致后果的嚴重性，地方行政機關對檢察機關以公益訴訟方式特別是通過制發檢察建議直陳其過開展監督存在顧慮，擔心責任追究和對行政機關形象造成不利影響。鐵路監督管理機關認為其跨省管轄、人員少、執法手段有限等造成其履職短板，面對高鐵點多、線長、面廣等客觀情況，無力全方位盡到監管職責錯不在己。因此，不論是地方負有監管職責的行政機關還是鐵路監督管理機關都對訴前檢察建議存在較多顧慮和抵觸，認為即使落實了檢察建議的要求，也會被貼上失職標簽。這也給該類案件的監督整改帶來難度。

四、檢察機關辦理高鐵安全領域行政公益訴訟案件的對策措施

（一）創新調查取證方式

1.建立由檢察機關主導、多方參與的調查取證新模式。針對高鐵安全領域行政公益訴訟取證難、查明和認定案件事實難的困惑，檢察機關應當根據案件本身的特點，以提高案件質效為導向，充分考量高鐵安全領域隱患成因復雜、跨行業及專業性強、整改難度大等因素，改變行政公益訴訟案件僅有檢察機關參與調查取證工作的模式。在確保檢察機關行政公益訴訟調查取證主導地位的前提下，根據個案特點、難點，由檢察機關組織建立聯合調查組，充分吸收負有監管職責的行政機關、各責任單位和涉事企業參與其中。最終形成由檢察機關組織主導，多方參與的高鐵安全領域行政公益訴訟調查取證新模式。經過司法辦案實踐，這種調查取證新模式能夠彌補檢察機關在跨專業、跨行業專業知識和技術方面的短板，快速推動調查取證工作。同時有利于查明案件事實，檢察機關組織各方在調查取證階段充分發表并聽取意見，引導各方確定并認可整改責任，為安全隱患的后續整治奠定基礎。

如重慶鐵檢院在辦理本文案例時，在對案件進行研判評估后，為提高辦案質效、破解辦案難點，組織路、地行政機關和鐵路建設、運營單位以及涉事天然氣企業組成聯合調查組展開調查取證工作。首先通過共同現場勘查查明天然氣管道違規下穿鐵路安全隱患35處，在此基礎上組織各涉事單位對35處安全隱患的形成原因和責任劃分提交證據材料，并組織對證據發表意見，引導各方達成共識，同步確定了各涉事單位的整改責任。這不僅提高了調查取證效率，而且有利于后續隱患整改工作的快速推進。

2.借助“外腦”破解專業和行業壁壘。檢察機關本身知識結構和專業能力不足以應對高鐵安全領域行政公益訴訟案件所涉及的全部專業問題。這就給檢察機關辦理此類案件造成行業和專業知識壁壘。不破解這一壁壘，就無法查明案件關鍵性事實，影響案件的辦理質效。因此，針對專業性強和跨行業的技術性問題有必要通過引入“外腦”，尋求智慧借助加以解決。

如重慶鐵檢院在辦案中，根據案件辦理不同階段和需要，對判斷管道穿越鐵路是否符合安全設計標準、對高鐵行車安全是否具有危害以及安全防護施工設計標準適用等專業性、技術性問題適時委托專家進行評估。通過評估報告，聽取專家意見，組織專家和涉事各方進行安全論證等方式，不僅及時查明管道違規穿越高鐵損害國家和社會公共利益事實，而且專家的權威意見也促使各方形成共識，對下一步整改責任劃分，明確安全防護標準，制定整改施工方案等提供了指導和參照。

（二）同步開展磋商協調

如前所述，高鐵安全領域行政公益訴訟案件具有調查取證和查明案件事實難、涉及的主體多、監督和整改難度大等困難。為提高辦案質效，推動安全隱患的徹底解決，需要由檢察機關在辦案全過程中對整改難點、各方分歧、配合協作等問題組織磋商協調，確保監督不缺位，案件能夠順利推進。

一是在調查取證過程中，針對發現的專業性、技術性難點問題組織開展磋商。如重慶鐵檢院在辦案之初組織各方就調查取證工作進行磋商，成立聯合調查組;在調查取證過程中就安全隱患認定、責任劃分等組織磋商，消弭各方分歧，統一各方認識，并就磋商內容形成記錄，由各方簽字確認，在查明案件事實的基礎上有效解決了后續整改責任確定和劃分的難題。

二是在整改過程中出現的困難和各責任單位的分歧，檢察機關要及時協調確保整改工作高效推進。如本文案例整改施工過程中，重慶鐵檢院對鐵路運營單位和整改責任單位就施工方案審批問題存在的分歧進行協調，鐵路運營單位采取集中審核、快速反饋的方式，短時間內完成全部隱患整改方案的審批，推動整改工作的快速開展。

（三）以提高案件質效為價值導向，推動同類問題系統治理

高鐵安全領域行政公益訴訟案件可能涉及多起安全問題隱患、多個行政監督機關。檢察機關在辦案時應該以提高案件質效為價值導向，對立案數量和監督對象的選擇應當以促進隱患問題的解決為核心考量因素，開展精準監督。而不能以多辦案為目標，盲目追求案件數量和檢察建議數量，不僅增加檢察機關的工作負擔，影響辦案效率，更可能導致負有監管職責的行政機關產生抵觸，實施負面舉措，無助于隱患的快速妥善解決。

在發出檢察建議之后的整改階段，檢察機關應當同步對整改情況開展監督，確保整改實效。要對檢察建議的回復情況和行政機關的履職情況進行全面跟進調查，避免出現立案后檢察建議一發了之，收到檢察建議回復后案件一結了之，案件辦完而隱患猶存的情況。

同時，在辦案中應該樹立正確的監督理念，善用多種監督方式開展公益訴訟工作。并非只有發送檢察建議、提起公益訴訟才是有效監督方式。組織協調各方開展工作，與負有監管職責的行政機關舉行圓桌會議磋商，對檢察建議落實情況進行跟進調查等等都是行之有效的監督的方式。對發現的具有普遍性、同質性問題，應當以法律監督效果最大化為履職目標，綜合采取磋商、聽證、工作建議等柔性監督方式，引導被監督行政機關自查自改，實現剛性監督目的的同時，推動同類問題的系統性治理，實現雙贏多贏共贏。

如重慶鐵檢院為解決渝萬高鐵沿線多個區縣存在的同類安全隱患問題，以工作函的形式向沿線政府通報隱患情況，同步開展磋商，消除行政機關顧慮，形成高鐵安全隱患整治的共識;又創新采取用工作函的方式向行政機關發送“引導性檢察建議”，督促其積極主動履職。行政機關利用檢察機關辦理前述案件形成的調查取證模式，迅速查明并解決了渝萬高鐵全線113處安全隱患。同時，重慶鐵檢院對辦案和調研中發現的轄區內高鐵安全領域的各類問題隱患，通過公益訴訟、情況反映、與鐵路運營單位簽訂協作意見、積極參與全市高鐵環境專項整治行動等方式全面推動問題的系統解決，助力高鐵安全得到長效保護。此外，重慶鐵檢院還對近年來辦理類似案件中發現的類似具有普遍性和重大風險的問題進行深入調研，在此基礎上向中國鐵路成都局集團有限公司、成都鐵路監督管理局發出《重慶鐵檢院防范化解重大鐵路線下安全風險的做法與建議》。成鐵“兩局”根據該工作建議，在其下轄的四川、重慶、貴州、云南、湖北等五省（市）開展了油氣管線下穿鐵路安全隱患專項整治。重慶鐵檢院通過辦理高鐵安全領域行政公益訴訟案件一案，推動渝萬高鐵沿線同類安全隱患問題高效妥善解決，積極參與本轄區乃至跨省際高鐵安全隱患的全面治理，形成高鐵安全領域“點線面”系統治理的新格局。

注釋：

[1] 參見《全國鐵路營業里程突破14萬公里》，新華網http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-08/08/c_

1126342560.htm，最后訪問日期：2021年1月21日。

[2]鐵路紅線是指經批準的國家鐵路建設用地的紅色劃定線，為確保鐵路安全，鐵路法禁止任何單位、個人侵占鐵路紅線區域內的鐵路建設用地。