涉企鐵路運輸安全行政公益訴訟的辦案思考

余意然

摘 要：涉企鐵路運輸安全行政公益訴訟案中，存在需要平衡鐵路運輸安全和企業經濟損失、企業安全公益和相關單位私益等矛盾。針對鐵路沿線生產作業危害鐵路運輸安全的行為，檢察機關充分發揮監督職能，探索公益訴訟保護新模式。鐵路檢察院與地方檢察院協調聯動，分析問題成因，找準關鍵矛盾，積極介入排查和整治。檢察機關督促職能部門依法履職，在消除鐵路運輸安全隱患的同時，協調解決涉事企業經營困難，服務保障民營企業經濟發展。

關鍵詞：鐵路運輸安全 路地協調聯動 民營經濟保護

一、基本案情與訴前程序

（一）基本案情

宣杭鐵路是一條客貨共線鐵路，作為華東鐵路重要的組成部分，常年承擔著浙江省對外鐵路運輸的重任。2019年以來，宣杭鐵路全線進行了電氣化改造，共架設電力接觸網200余公里，供電線電壓為27.5千伏，絕緣安全范圍為最外兩側電力線水平向外7米并垂直于地面的閉環空間。

杭州國潤市政工程有限公司（以下簡稱國潤公司）砂石場位于杭州市拱墅區康橋街道境內，主營砂石生產加工，與宣杭鐵路僅數米之隔。該砂石場占地面積近萬平方米，兩側架設了數座鐵路供電線桿塔，鐵路架空電力線從砂石場上空穿越而過，電力線與地面距離為7.1米，其在作業過程中常年存在侵入鐵路架空電力線路絕緣安全范圍的情形，并在2019年1月造成鐵路接觸網跳閘事故，導致列車停運。事故發生后，中國鐵路上海局集團有限公司杭州供電段曾與該公司及相關部門進行反復溝通，問題均未得到解決。

杭州鐵路運輸檢察院收到案件線索后，商請杭州市拱墅區人民檢察院（以下簡稱拱墅區檢察院）協助調查，兩院派員組成辦案組以實地勘驗、詢問走訪等方式開展調查。經勘查，現場堆積的砂石料達數萬方，挖掘機及渣土車等大型設備在電力線下作業，砂石堆、挖掘機以及渣土車與電力線的距離均不滿足電氣化鐵路絕緣安全范圍要求。同時，該砂石場在鐵軌邊搭建了長度約200米的彩鋼瓦，該彩鋼瓦屬于飄浮物，大風時容易懸掛、觸碰鐵路架空電力線造成電力短路，或入侵鐵軌威脅高速列車運行安全。國潤公司的上述行為已違反《中華人民共和國電力法》第53條的相關規定。

根據《鐵路安全管理條例》第4條、《中華人民共和國電力法》第69條的規定，杭州市拱墅區康橋街道辦事處具有本行政區域內保障鐵路安全、保障電力設施保護區內電力設施安全的職責，但該部門沒有采取有效措施，造成鐵路運輸安全存在重大隱患。

（二）訴前程序

檢察機關于2019年12月24日正式立案，并于2020年1月3日制發檢察建議書，要求康橋街道辦事處責令相關單位或責任人消除隱患，清除堆放的砂石，拆除彩鋼瓦等，于兩個月內依法履職并回復。受新冠肺炎疫情影響，康橋街道辦事處申請延長整改期限，3月3日檢察機關同意延長申請。期間，檢察機關多次召集康橋街道辦事處、杭州鐵路部門、當地經濟合作社、企業負責人召開跟進監督聯席會議，隨時跟進整改進度。因國潤公司和該地塊所有單位簽有土地租賃合同，短時搬遷會造成該公司巨大經濟損失。杭州鐵路運輸檢察院、拱墅區檢察院一方面積極協調各方解決企業面臨的困難，另一方面做好釋法說理工作，最終達成一致意見，有序清理現場砂石，拆除鐵軌邊的彩鋼瓦，停止該處砂石場的運營。該處公益損害于2020年5月18日整改完畢。

二、治理難題與深層矛盾

國潤公司在該場所經營已達數年，其在作業過程中常年存在入侵鐵路架空電力線絕緣安全范圍的情形，威脅電氣化鐵路運輸安全。鐵路上海局集團有限公司杭州供電段（以下簡稱鐵路杭州供電段）依靠自己力量要求企業及相關行政機關整改存在一定阻力，究其原因，一是企業安全意識有待提高，二是砂石場經營涉及重大經濟利益，三是監管單位責任感有待加強。

隨著辦案的深入，檢察機關發現要妥善處理本案，首先要化解兩對矛盾關系。

（一）鐵路運輸安全與企業經濟損失的矛盾

一方面，由于國潤公司砂石堆積過高，致使砂石堆積頂部距離高壓線不足4米，遠低于7米的安全標準，存在人員觸電風險，且2019年1月23日已造成鐵路接觸網跳閘事故，導致列車停運。另一方面，砂石場屬重污染區，大風天氣下沙塵和周邊彩鋼瓦易漂浮至線路上影響供電，鐵路運輸安全存在重大隱患，砂石場違法問題亟待解決。

然而，國潤公司所在的萬余平方區域除小部分屬鐵路安全保護區而系違法承租外，其余大部分區域均為合法承租，責令其短時搬離將對其正常生產經營造成重大影響，也將損失已支付的租金等費用，給該民營企業造成巨大經濟損失。如何在保障鐵路運輸安全的同時又避免企業遭受損失，是檢察機關面臨的第一個難題。

（二）鐵路安全公益、當地百姓利益及相關單位私益的矛盾

中國鐵路建設事業發展世界矚目，目前已經擁有世界最大的高速鐵路網絡和最完整的技術產業配套體系。隨著高鐵事業的發展，鐵路運輸安全逐漸成為至關緊要的問題。正如習近平總書記所言：“高鐵動車體現了中國裝備制造業水平，在走出去‘一帶一路建設方面也是‘搶手貨，是一張亮麗的名片”。[1]國潤公司在宣杭鐵路供電線下方作業、安全距離不足、砂石場周圍設置彩鋼瓦的行為，危及鐵路運輸安全，危害了人民群眾的生命和財產安全，侵害國家利益和社會公共利益。

一方面，國潤公司所在地塊系向康橋街道經濟合作社承租，街道、經濟合作社和企業之間有各自的利益存在，此系各單位的私益。另一方面，當地經濟合作社將該地塊出租，產生的經濟效益也是造福于當地百姓，也是百姓的共同利益。如何在維護國家利益和社會公共利益的同時又不折損私益是檢察機關面臨的第二個難題。

三、案件辦理成效及啟示

（一）以鐵路安全生產為導向，積極開展公益訴訟新領域探索

本案系鐵路杭州供電段向12309舉報，鐵路杭州供電段在自行排查發現安全隱患后，已發函至杭州鐵路樞紐建設有限公司，又多次與涉案企業和相關部門交涉，均溝通未果，故請求檢察監督。線索交辦后，鐵路和地方檢察機關立即組成員額檢察官聯合辦案組，在開展調查核實的同時探討法律適用問題。

鐵路運輸安全隱患多因屬地政府和相關部門怠于履行監管職責產生，鐵路運輸安全事關國家利益和社會公共利益。因沒有明確授權，現有做法是將相關鐵路安全案件歸為與之有關聯的國有土地、環境保護等領域。例如非法侵占鐵路國有土地的案件，可以納入國有財產保護領域，在鐵路安保區內堆放垃圾的可以納入環境保護領域[2]，但是例如抽取地下水、搭建彩鋼瓦等單純影響鐵路運輸安全的案件，無法歸為現有5大領域。

2016年出臺的《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》強調了“安全生產是關系人民群眾生命財產安全的大事，是經濟社會協調健康發展的標志，是黨和政府對人民利益高度負責的要求”，明確了各級黨委和政府要牢固樹立安全生產的觀念，指出“正確處理安全和發展的關系，堅守發展決不能以犧牲安全為代價這條紅線”。

本案中，檢察機關根據相關文件精神，積極探索鐵路安全領域公益訴訟。在鐵路杭州維管段工作人員的陪同下，多次赴現場測量、拍照、錄像取證，夯實違法行為證據。后又至杭州市規劃資源局拱墅分局、康橋街道、經濟合作社確定土地性質和產權單位。檢察機關堅持以起訴案件的證據標準，扎實開展案件調查核實工作，穩妥立案。在檢察建議中，檢察機關重點闡述危害公共安全的事實，經進行多次溝通協調，最終排除隱患，取得良好治理效果，在危害鐵路安全生產這個公益訴訟的新領域探索上提供了實踐經驗。

（二）以加強協同配合為方向，形成案件辦理示范效應

鐵路和鐵路兩側的管轄權分屬鐵路部門和地方政府，杭州鐵路運輸檢察院和拱墅區檢察院在工作過程中，積極融入公益保護“一盤棋”格局，以排除鐵路運輸安全隱患，保障人民美好生活為目標，整合資源，形成合力，通過相互配合形成有效監管，最大程度避免監管疏漏和盲區。

杭州鐵路運輸檢察院發揮專門檢察院優勢，提供涉鐵專業知識，排除地方保護主義干擾。拱墅區檢察院利用與行政機關的良好關系，牽頭至多部門調取證據，深入摸排。兩院精誠合作，實現精準監督。一是現場踏勘，吃透實情。兩院邀請杭州維管段專業人員至現場勘探，測量安全保護區范圍、砂石堆積高度，研判現場作業的挖掘機及渣土車等大型設備在電力線下作業的危險程度，對照《鐵路安全管理條例》，判定違法點及公共利益受損情況。同時通過走訪相關單位了解涉案地塊的產權歸屬、租賃情況，明確問題癥結，利益關聯。二是統籌協調，持續跟進。杭州鐵路運輸檢察院和拱墅區檢察院分頭召集鐵路部門、街道辦事處、經濟合作社、涉案單位等召開溝通協調會，在協調會上，檢察機關從各自專業角度出發，出示證據，直面違法情形，分析安全隱患及危害后果，增強監管單位對問題嚴重性的直觀認識。同時也聽取涉案單位進行整改存在的難處，與相關部門共同研究解決方案和措施，為涉案公司退出及妥善安置打下了良好基礎。

本案的辦理，鐵路運輸檢察院主導，地方檢察機關配合，探索出了較為成功的鐵路檢察機關與地方檢察機關協調聯動機制。兩院的協作并不止步于本案，后還對拱墅轄區內鐵路沿線隱患進行了集中摸排，辦理鐵路安全生產領域公益訴訟案件7件，達到了辦理一案治理一片的辦案效果，解決了鐵路部門長久以來想解決而無法解決的問題，為人民群眾提供了優質的檢察服務和法治保障。

（三）以推動安全隱患徹底解決為目標，實現雙贏多贏共贏

鐵路是國家重要的基礎設施，鐵路運輸作為大眾交通運輸方式，發揮著國民經濟大動脈作用。保障鐵路運輸安全是檢察機關的重大職責和使命，是檢察機關服務經濟社會發展大局、保障人民美好生活的重要體現。維護民營經濟發展，特別是疫情期間持續推進經濟社會發展，促進恢復正常經濟社會秩序，也是檢察機關服務保障的目標。檢察機關在辦理本案過程中，以消除安全隱患，化解利益矛盾為目標，多次召開協調會，促成各方達成共識。

首先，檢察機關利用本案契機，介紹公益訴訟檢察職能，對為何由檢察機關介入鐵路運輸安全案件進行解釋說明，消除行政機關及涉案單位的抵觸和防備心理。

其次，檢察機關充分聽取意見，國潤公司在表示全力配合整改的同時，也陳述了和當地經濟合作社簽有土地租賃合同并在現場經營多年的事實，并表達在整改后，該公司現場其他合法場地無法繼續開展經營，會對其公司經營造成重大損失的擔憂。

再次，檢察機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加強釋法說理，消弭對抗。一是提供法律依據，樹立安全意識。檢察機關向國潤公司及當地經濟合作社闡明國潤公司所租用地塊的一部分系侵占了鐵路安全保護區，當地經濟合作社系違法出租，幫助經濟合作社和企業樹立產權意識，增強安全理念。二是聚焦企業權益，推進矛盾化解。檢察機關始終秉持“妥善采取公益訴訟案件司法措施”的理念，從國潤公司實際經營出發，引導經濟合作社考慮疫情對民營企業的負面影響，從服務中心大局，保障民營企業經濟發展的角度考慮變更部分合同內容。三是發揮檢察監督職能，促進基層依法治理。經濟合作社將鐵路安全保護區內的土地出租給國潤公司，國潤公司在萬余平方米土地上進行危害鐵路安全的砂石料作業，違法行為長達數年之久?？禈蚪值缹ι鲜鑫＜半娏υO施安全的行為具有監管職責卻長年怠于履職。通過協調會的召開，加強街道辦事處的法治思維和法治理念，促進基層依法行政，提高公共服務能力。經過多次協調，最終成功促成合議，由當地經濟合作社擇址另行安排場地交由國潤公司繼續經營，康橋街道按照檢察建議書內容督促國潤公司拆除設備、彩鋼瓦及清除現場砂石，重大安全隱患得到徹底消除。

本案的辦理再一次證實，行政公益訴訟是檢察機關與行政機關在依法行政道路上的合作而不是對抗，是法治政府建設道路上的互利共贏而不是零和博弈。

通過本案，既體現了檢察機關堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實“講政治、顧大局、謀發展、重自強”總體要求，主動作為，精準發力，推動解決黨中央和人民群眾關切的鐵路沿線安全隱患問題，有效維護鐵路運輸安全的作為;也體現了檢察機關在依法監督的同時，統籌做好民營企業權益保護，積極幫助解決企業經營困難、降低風險損失，通過精準服務實現保證高鐵運行安全與保障企業發展利益的有機統一，在主動作為中服務“六穩”“六?！贝缶值膿敗?/p>

注釋：

[1] 參見《習近平：高鐵動車在“一帶一路”建設方面也是搶手貨》，央廣網http：//news.cnr.cn/native/gd/20150717/t20150717_519243690.shtml，最后訪問日期：2021年3月4日。

[2] 參見薛紫蘅、張源：《精準發力探索鐵路安全檢察公益訴訟》，《檢察日報》2019年5月6日。