加處罰款的司法適用

詹金峰

摘 要：在司法實踐中，加處罰款面臨是否需要另行作出決定、是否可以申請減免、如何進行減免等問題?；谝幏缎姓袨?、保障當事人訴權等多方面因素的考量，加處罰款決定應當另行作出。根據法律規定、時代背景和實踐情況，加處罰款在一定情況下可以申請減免，而申請減免的事由和程序則應當進行嚴格限制，包括當事人申請、調查核實、聽取意見、作出決定等。

關鍵詞：加處罰款 決定 減免 限制

加處罰款是行政機關針對當事人不履行罰款決定而作出的行政強制執行手段。雖然《行政強制法》明確了加處罰款的屬性，但在司法實踐中如何適用，卻存在諸多問題。對此，本文結合相關案例，對實務中現有的關于加處罰款的爭議問題進行研究。

一、加處罰款決定需另行作出

對于加處罰款決定，是在行政處罰時一并作出還是另行作出，《行政強制法》沒有規定，實踐中存在不同的做法。對于未另行作出加處罰款決定的案件，法院在判決時存在不同觀點。

[案例一]因多次酒后駕駛機動車，衢州市公安局交通警察支隊衢江大隊（以下簡稱“衢江大隊”）對當事人劉某某罰款1500元，15日到期不繳納罰款的，每日按罰款數額3%加處罰款。此后，劉某某未申請復議也未提起訴訟。在催告后，劉某某仍拒絕繳納罰款，因此，衢江大隊向法院申請執行罰款和加處罰款。法院認為“15日到期不繳納罰款的，每日按罰款數額3%加處罰款，加處罰款數額不超過罰款本數”不屬加處罰款決定，且衢江大隊未依法對被執行人作出加處罰款決定，故不準許加處罰款申請。[1]

[案例二]江山市市場監督管理局在檢查過程中，發現A公司經營超過保質期的食品，故作出處罰決定，包括沒收超過保質期的食品、罰款5萬元。如A公司逾期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款。A公司不服處罰決定，申請行政復議，但江山市政府決定維持原決定。此后，因A公司沒履行處罰決定中的內容，市場監管局在催告后向法院申請強制執行，包括罰款5萬元和加處罰款5萬元。江山市法院作出裁定，準予強制執行罰款和加處罰款。[2]

以上兩個案件，行政機關均未另行作出加處罰款決定，但法院對此作出的判決卻完全不同：不支持的法院認為處罰決定書中關于加處罰款的表述是一種警示或提醒，在未另行作出決定的情況下不得加處罰款;支持的法院則對此沒有提及，可以推斷，其認為無需另行作出決定便可加處罰款。

結合案例和有關材料，贊成“無需另行作出加處罰款決定”（以下簡稱“觀點一”）的理由主要包括以下幾點：一是基于法律規定。國務院于1997年發布的《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第9條規定：“當事人逾期繳納罰款，行政處罰決定書明確需要加處罰款的，代收機構應當按照行政處罰決定書加收罰款。當事人對加收罰款有異議的，應當先繳納罰款和加收的罰款，再依法向做出行政處罰決定的行政機關申請復議?！彼裕犹幜P款未必單獨做出決定，也沒有太大必要。[3]二是認為行政處罰決定已包括加處罰款決定。行政處罰決定書已告知當事人加處罰款的標準及申請行政復議或者行政訴訟的權利和期限，意味著行政處罰決定書中已包含著加處罰款決定，因此不必另外下發加處罰款決定書。[4]

支持“另行作出加處罰款決定”（以下簡稱“觀點二”）的理由則如案例一所示，認為處罰決定書中關于逾期不繳納罰款將加處罰款的表述系一種警示或提醒，并非行政強制執行決定，不能申請強制執行。

本文認為，贊成觀點一的理由不能成立。具體原因如下：

一是從法律規定的角度來看。國務院1997年下發的《實施辦法》第1條明確規定，其制定依據是《行政處罰法》，也就是1996年《行政處罰法》。之所以以《實施辦法》的方式對加處罰款的繳納進行明確，是因為1996年實施的《行政處罰法》最早提出了加處罰款，但加處罰款如何計算、如何實施、如何執行等具體操作問題沒有明確規定。[5]2012年《行政強制法》頒布，明確了行政強制執行的催告程序，即“行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務”，而且，當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。換言之，必須是在當事人充分履行申辯權、充分表達自身觀點的基礎上，方可采取行政強制執行程序?！秾嵤┺k法》第9條要求當事人先繳納加處罰款，再申請行政復議，該規定并沒有保障當事人的申辯權，和《行政強制法》的規定精神并不相符，不適應時代要求。按照新法優于舊法、上位法優于下位法的原則，在《行政強制法》頒布后，不能援引《實施辦法》中關于加處罰款程序的規定，因此，以法律規定為理由，認為無需另行作出加處罰款決定不合理。

二是從加處罰款和行政處罰的關系來看。首先，從性質上來看，加處罰款屬于行政強制執行的一種方式，與行政處罰屬于不同類型的行政行為，兩者不可能存在包含與被包含的關系。其次，從實踐操作來看，之所以認為行政處罰包含加處罰款，其理由在于“已告知當事人加處罰款的標準及申請行政復議或者行政訴訟的權利和期限”，即是否加處罰款及加處罰款的金額等都是確定的。但是，此種告知只是一種事前的告知，具體如何適用加處罰款仍然需要根據實際情況來展開，在當事人存在異議、行政機關與當事人達成和解協議等情況下，行處處罰所設置的加處罰款的金額、期限等均可能發生變更。因此，從以上兩個角度來看，行政處罰不能也不應將加處罰款包括在內。

在否定觀點一的基礎上，本文認為，作為一種單獨的行政手段，應當具備行政程序這一基本特征，因此，本文贊成觀點二。除案例中顯示的理由外，至少還存在以下幾點理由：一是另行作出加處罰款的決定，有助于規范行政機關的行為，使其在作出行政行為時多方考慮各方面因素，防止其濫用加處罰款這一較為嚴格的行政強制執行手段;二是在不另行作出加處罰款決定的情況下，當事人對加處罰款決定不服的，僅能對行政處罰這一主體決定申請復議或者訴訟，缺乏針對性、靶向性，而單獨作出加處罰款決定，則可以在很大程度上加強當事人申請復議或者提起訴訟的針對性，確保其權利得到有效保障。

二、減免加處罰款的理論及實踐依據

對于當事人減免加處罰款的申請，行政機關或者法院是否準許，司法實踐中存在不同觀點。本文認為，在一定情況下，加處罰款是可以減免的。理由如下：

（一）減免加處罰款存在法律依據

《行政強制法》第42條第1款規定，實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。作為行政強制執行的一種方式，行政機關當然可以就加處罰款的金額、繳納方式等事項與當事人達成一致，其中便可能包括行政機關根據當事人采取補救措施的情況，相應的減免加處的罰款。由此可見，減免加處罰款存在相應的法律基礎，是有法律依據的。

然而，全國人大常委會法工委在《對行政處罰加處罰款能否減免問題的意見》中對加處罰款的問題也進行了規定，但根據該意見，人民法院受理行政強制執行申請后，行政機關不宜減免加處的罰款。換言之，當行政機關向法院申請強制執行加處罰款時，其一般無法作出減免加處罰款的決定。由此觀之，似乎在法院審理階段便無法減免加處的罰款。但是，本文認為，這一規定并不必然意味著加處罰款無法減免。首先，該規定使用“不宜”這一詞語，而非“禁止”等嚴厲性詞語，這表明其中存在操作的空間，并非完全禁止行政機關減免加處的罰款。其次，之所以使用“不宜減免”，究其原因，是因為案件已移送至法院，基于對法院審判權的尊重，行政機關應當保持克制，不應作出影響審判權的行為。但是，在和法院積極溝通并達成共識的情況下，減免加處罰款仍然存在可能性。最后，即便是行政機關無法作出減免加處罰款的決定，該規定也沒有禁止法院作出類似的決定，因此，在審理階段，由法院作出減免加處罰款的決定也存在可操作性。

（二）減免加處罰款符合特定時代背景

能否減免加處罰款屬于具體個案中的技術問題，但也應當放在時代背景下統一考量，唯有如此，才能實現個案公平正義和社會整體公平正義的有機統一。加處罰款屬于行政手段，所引發的糾紛則屬于行政爭議，因此，對其考量的最大時代場域則是推進行政爭議實質性化解這一背景。所謂行政爭議實質性化解，是指從源頭上消解產生的行政爭議，解決行政訴訟中的“程序空轉”等問題，保障人民群眾合法權益，促進國家治理體系和治理能力現代化。其核心和要旨在于通過綜合考量案件事實和當事人情況，尋求解決爭議的路徑和方法。

在涉及加處罰款的案件中，爭議的焦點往往不是加處罰款而是基礎的行政處罰，也即，當事人往往對行政處罰不服，認為不應繳納相關的罰款或者沒有能力繳納罰款，進而導致加處罰款的出現。因此，在推進行政爭議實質性解決的大背景下，需要解決的問題是基礎的行政處罰而非加處罰款。而要解決行政處罰問題，除基本的釋法說理外，對相關的加處罰款進行減免也是必要的途徑之一。換言之，在結合當事人主觀過錯的基礎上，在充分釋法說理的情況下，通過減免部分的加處罰款，推進行政處罰涉及爭議的解決，可以有效的推動行政爭議實質性解決。綜上，從時代背景看，在符合條件情況下，可以減免加處罰款。

（三）減免加處罰款案件取得良好實踐效果

從實踐情況來看，在綜合考量當事人情況的基礎上，通過減免加處罰款，可以在很大程度上消解社會矛盾，推動行政爭議的實質性化解。

[案例三]2016年，因在檢查時發現郝某某在飲用水源保護區范圍內違規搭建養殖棚850平方米，養殖牛羊數10只，杭州市生態環境局臨安分局責令其改正。但是，當事人拒不改正，故此，杭州市生態環境局臨安分局向郝某某作出罰款10萬元的行政處罰決定書。此后，當事人自行處置牛羊、拆除違規搭建的養殖棚，并進行土地復耕，但未繳納罰款。2020年，杭州市生態環境局臨安分局要求郝某某履行罰款10萬元、加處罰款10萬元的執行義務。郝某某不服，向臨安區檢察院反映加處罰款不合理，臨安區檢察院啟動行政爭議實質性化解的聽證程序。聽證會上，參會各方普遍認為，郝某某在收到行政處罰決定書后，自行處置牛羊、拆除養殖棚、進行土地復耕，采取積極補救措施，符合行政強制法關于減免加處罰款的規定。根據聽證會意見，臨安區檢察院出具行政爭議實質性化解書，形成郝某某在及時履行行政罰款義務的前提下，可依法免除加處罰款的意見，促進行政爭議實質性化解。[6]

在該案中，當事人認識到自身存在的過錯，對行政處罰不存在異議，但認為自己采取了積極補救措施，不應對其加處罰款，由此產生了行政爭議并引發了信訪等行為。在聽證會上，各方綜合考慮當事人采取的措施，認為免除加處罰款可以促進該爭議的化解，故依法免除了加處罰款。該案的成功辦理，也證明了減免加處罰款的實踐效果較好。

三、減免加處罰款的適用范圍及程序

（一）適用案件類型

一是當事人確有經濟困難，無法履行行政處罰所明確的罰款的案件。在該類案件中，當事人因經濟困難，沒有具備履行相應義務的能力，難以履行原處罰決定，進而超過行政處罰所確定的繳納期限，導致加處罰款的產生。但是，從主觀狀態來看，可能多數情況下并不存在不繳納罰款的故意，主觀惡性較小，減免加處的罰款存在合理性。

二是當事人主動履行義務，采取積極補救措施的案件。實踐中，當事人因為實施了法律所禁止的行為，進而被行政處罰。從該角度來看，當事人不僅應當繳納行政處罰所確定的罰款，而且應當及時糾正此前實施的法律禁止的行為。例如，在前述的案例三中，當事人不僅應當繳納10萬元罰款，而且應當拆除養殖棚、進行土地復耕等。如果當事人沒有繳納罰款，但是及時采取補救措施，補正此前的行為，也能證明其存在糾錯改錯的心態，在一定情況下也能減免加處罰款。在案例三中，當事人及時拆除養殖棚、進行土地復耕，為最終免除加處罰款奠定了基礎。

三是當事人提出合理異議的案件。在該類案件中，當事人對作出的原行政處罰不服，不繳納罰款，進而超出期限導致加處罰款的產生。但是，從事后全案情況來看，行政機關作出的行政行為可能存在適用程序或者法律上的瑕疵，當事人提出的異議具備一定的合理性。對于此類案件，因更多的責任屬于行政機關，因此，可以對當事人適當減免加處罰款。

（二）具體適用程序

一是當事人申請。為防止公權力機關濫用權力，應當嚴格限制行政機關主動減免加處罰款的情況，在具體操作中，應當明確以當事人的申請為主，只有在當事人申請的情況下，才可以啟動減免加處罰款的程序。

二是調查核實。是否減免加處罰款，其關鍵在于對案件基本情況的調查核實。對于行政機關而言，應當堅持全面審查原則，對涉及的基本案件事實、作出加處罰款決定的依據、處罰行為是否存在瑕疵、當事人的主觀過錯、當事人是否采取補救措施等進行全面調查，并以此為依據決定案件處理結果。

三是聽取各方意見建議。對于涉及的可能減免加處罰款的案件，應當盡量開展聽證程序，參與聽證的各方應當包括檢察機關、法院、行政機關、當事人、人大代表、政協委員、人民監督員等，確保聽證在監督下有序開展。在聽證過程中，各方主體應當圍繞案件基本情況陳述事實、發表意見。

四是作出決定。在聽取各方意見后，對于決定減免加處罰款的，行政機關應當及時作出減免加處罰款決定;對于決定不予減免的，則應當及時告知當事人原因和處理結果。

注釋：

[1]參見浙江省衢州市衢江區人民法院（2019）浙0803行審11號行政裁定書。

[2]參見浙江省江山市人民法院（2019）浙0881行審132號行政裁定書。

[3]參見曹曉凡：《當事人逾期不履行金錢給付義務的行政決定時，加處罰款或滯納金是必須的嗎？》，《中國環境監察》2016年第9期。

[4]參見羅秋：《“案說”加處罰款的理解與適用》，《中國醫藥報》2018年3月7日。

[5]參見王文冉：《行政處罰加處罰款執行模式探究》，《中國工商管理研究》2013年第5期。

[6]參見范躍紅、林舒：《讓群眾合理訴求得到最大限度保障》，《檢察日報》2020年4月12日。