馴服技術巨頭：反壟斷行動的國家邏輯

樊鵬

今年4月10日，阿里巴巴集團依據反壟斷法被立案調查之事，終于有了結果。

依據阿里巴巴在中國境內網絡零售平臺服務市場濫用市場支配地位的行為，市場監管總局對其處以行政處罰，責令其停止違法行為，并罰款其2019年中國境內銷售額的4%，計182.28億元。

繼去年末互聯網反壟斷風暴之后，平臺反壟斷成為社會關注的焦點。作者認為，國家對平臺巨頭壟斷地位及其可能引發次生災害的警覺和干預，是政治體系和組織系統的本能反應，但在反壟斷的理論策略、技術手段和資源儲備等方面，國家權力可能還沒有完全做好準備。

反新技術巨頭壟斷的國家行動

2020年末，中國的市場監管機構對阿里巴巴涉嫌壟斷行為展開調查，這是中國政府積極推進反壟斷，防止資本無序擴張的重要舉措。

這件事背后有一個重要的全球背景，近2年隨著“技術巨頭”（Big Tech）逐漸發展成為重要的市場主體，世界各國政府都在密切關注技術巨頭的廣泛深刻影響，以強監管和反壟斷為特征的國家行動持續進行。

2019年10月，美國眾議院司法委員會發表了一項針對新技術巨頭的調查報告，報告顯示，4家科技巨頭—亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌，已從“富有挑戰精神的初創企業”轉變成為“歷史上如石油大亨和鐵路大亨那樣的超級壟斷者”。

2020年10月，美國反托拉斯小組完成了對以上4家巨頭長達16個月的調查，擬出一份長達449頁的報告。這份報告不僅譴責了這些技術巨頭在關鍵業務領域具有強大的“壟斷權”，濫用市場主導地位，還指證技術巨頭的反競爭行為阻礙了創新，減少了消費者的選擇，甚至削弱了民主制度的根基。

隨后在2020年12月，美國聯邦貿易委員會同48個州（地區）在經過廣泛調查后起訴臉書在社交網絡領域的非法壟斷，這一行動旨在迫使該公司剝離其2個主要業務部門Instagram和WhatsApp。

其實早在2018年，歐盟就針對當時蘋果、臉書和谷歌3家公司涉及數據壟斷和非法逃稅進行了處罰。2020年12月15日，歐盟最新公布了2項有關數字服務（Digital Services Act）和數字市場（Digital Markets Act）的法律草案，有人認為這2項法案將極有可能催生一個綜合性監管機構，用以更好地實現對來自硅谷的技術巨頭的監管。

2020年12月末，英國競爭及市場管理局（CMA）發布聲明稱，英國政府正在擬定針對技術巨頭的監管措施，以加強本土技術監管與線上社會保護。

有人認為，這些針對技術巨頭的國家行動，顯示出各國決策者對新技術市場環境的理解正在發生“演變”，新技術領域的監管政策也將發生顯著轉變。2020年12月，《紐約時報》在華盛頓組織了一個研討會，邀請立法者與科技和政策領域的專家對技術巨頭問題開展討論，在他們所達成的眾多共識中一個最基本的判斷是“（技術企業）自律時代已經結束，需要國家采取行動”。

然而，十分吊詭的是，當各國政府風風火火開展反壟斷行動時，金融市場和技術企業端的反應卻十分冷漠，可謂是“冰火兩重天”。

美國硅谷5大技術巨頭的公司市值在2020年全年增長了46%，股價總額達到7.2萬億美元。2020年新冠肺炎疫情大流行在世界范圍內進一步提高了跨國技術巨頭的經濟運行能力。

傳統國家組織對新興技術巨頭顯現出加強監管的強烈意愿，政府試圖通過諸如編寫特定技術產品監管指南、開出巨額罰單、啟動立法規制或強行拆分等措施對技術巨頭進行“馴服”。

但是，這一過程也暴露出國家在加強技術巨頭監管和反壟斷方面，所面臨的種種困境。許多證據顯示，在反技術巨頭問題上，傳統國家出現了嚴重的體系相對滯后、能力相對不足的現象。

大量證據表明，傳統國家組織在監管理念、監管策略和監管工具以及支撐性資源等方面，都還存在許多弱項短板。

例如有調查顯示，歐盟對技術巨頭在反競爭策略的指控調查耗時數年，也曾對谷歌處以數十億美元的罰款，但谷歌并沒有進行太多實質性改變，對于恢復市場競爭幾乎沒有產生任何顯著影響。

那么，面對技術巨頭在各維度的擴張，以及新技術所產生的廣泛而深刻的社會政治影響，國家圍繞自身任務應如何開展行動？同時這些行動能夠達到怎樣的實際效能和限度，以及會遭遇哪些困難和挑戰？

捍衛行政邊界與有效制度能力

作為現代“國家構建”成功的重要標志是，一切市場和社會行為均有著清晰可辨的邊界和限度，這在國家能力層面被理解為市場社會對于國家的“可識別性”或“易讀性”，即國家必須有能力將所有社會市場主體的行為納入它的行政權力監測和支配范圍。

然而在新技術革命環境下，日新月異的新技術加速改變了政府權力行使的環境，保持政府“易讀能力”的原有監管框架和監管工具的實用性及其權力極限，受到持續挑戰。

技術巨頭會為每個人創建統一的標識符。比如在臉書系統中，每個人會有唯一的ID，個人ID是技術巨頭編輯幾乎所有產品分類標記或技術分析的基礎。

這意味著技術巨頭采用了與政府相同的易讀性系統，它有能力實現對社會的系統性“征稅”。為此，技術公司還采用了同政府行為相似的“價格歧視”策略，許多科技公司花費了越來越多的精力來實現接近完美的價格歧視。

一些大型技術公司的廣告拍賣機制，鼓勵競標者為流量支付預期的邊際利潤。類似亞馬遜這樣以非廣告模式起家的公司，最終也利用廣告來捕獲供應商所保留的最后一點利潤。

在建立可讀性系統之外，每個大型高科技公司還在嘗試控制一個社會標準測量系統，通過壟斷性標準指南，確保某種社會交互的基本單元歸他們所有，從而構建一套可持續的利潤長供應鏈系統。

從國家財稅汲取功能的角度來看，技術巨頭的行政能力遠遠超出傳統政府組織，更像是政治學家詹姆斯·斯科特意義上的“看起來像是國家”的現象級政治物種。

在互聯網經濟環境下，向個人征收稅款是許多國家面臨的重大能力挑戰。對國家來說，技術公司自身的超強能力構成了易讀性障礙，但在實踐層面上，它又是政府解決易讀性障礙的依靠。

所以，對國家能力較弱的政府而言，他們不得不采用某種“封建”（非傳統意義上失控的“領地”或“飛地”，而是某種超級復雜性與不可知性）模式，授予技術公司強大的特權。比如印度尼西亞政府基本上將營業稅收入外包給了技術巨頭，這表明大型科技公司儼然具有類似本國一級地方政府的能力。

技術巨頭真正形成壟斷的原因，并非源自它的規模和結構，而是深深植根于技術巨頭的技術特征，以及權力行使的過程特征——權力深度嵌入社會經濟政治體系的微觀運行。

不得不提的是，與傳統的壟斷工業集團相比，技術巨頭的權力運行方式，更加具有高度隱匿性、模糊性與易變性，它不僅像是一個集中了數據、資本和技術的超級權力體，更像是一個充滿力量且隱匿無形的復雜系統。

這個復雜系統同時結合了權力的高度集中、統治（支配）技術的智能化管理以及資源（數據）的分布式汲取這三重優勢，形成了一個既具有統一意志，又具有以松散、耦合、開放能力為汲取特征的權力系統。

國家體系對技術巨頭認識的轉折點，出現在2016年美國總統大選期間，即劍橋分析利用臉書的共享數據和偏好剖面技術對美國大選的干預，這也使更多決策者認識到外國勢力更易滲透。

這件事的背后可以看出，在互聯網和數字領域，保護本國的戰略利益和競爭優勢仍然是各國的最高任務。在該領域，無論是關鍵性基礎架構的建設，還是國防和情報架構中的先進技術集成，技術公司為政府提供創新產品，仍然在提高和改善國家能力中發揮關鍵角色。

總而言之，技術巨頭正慢慢成為了負責危機管理的重要主體，它具有更多新型特征，對社會帶來的潛在影響，可能會超乎既有歷史經驗的想象。

防御“創造性破壞”沖擊

世界范圍內來看，新技術應用開啟了全新的商業變局和社會生活方式變革，創造了嶄新的經濟形態與增長模式，但同時也帶來了經濟學家熊彼特所說的“創造性破壞”的問題。

創造性破壞，不僅涉及了數據管理和創新競爭中出現的社會隱私保護問題，還可能打碎原有穩定的經濟社會結構，破壞社會穩定性與凝聚力；與此同時，它還涉及日趨嚴重的社會分化，以及對國家發展格局與地區不平衡帶來的消極影響。

新技術巨頭的權力深植于公眾日常生活和消費中，掌握著海量數據和市場交易信息。因為技術巨頭所處的主導地位，可以隨意對待消費者的隱私。而消費者則被迫使用隱私保護差的服務，否則就只能徹底放棄這項服務。

然而，從西方國家經驗來看，政府針對技術巨頭違反數據隱私保護的國家行動，在法律實施層面受到極大技術能力的約束。有報告指出，歐盟出臺《通用數據保護條例》后，在限制大型科技公司收集數據方面的努力總體是失敗的。失敗的原因是：

1. 支撐該法律實施的技術維護工作委托給了愛爾蘭，而愛爾蘭沒有足夠的技術監測能力和資源確保有效的立法實施。

2. 國家在數據收集與使用方面的合規性管理和懲罰，似乎對技術巨頭幾乎沒有震懾力。

根據調查線索，迄今為止，歐盟針對美國技術巨頭的最高罰款額，僅為受處罰對象的大型科技公司市值的1%。

另外，“創造性破壞”的又一表現是，互聯網新技術的應用對經濟社會領域不平等的深刻影響。

多年以來，西方學者一直懷疑高科技會改變城市的等級制度，因為它偏向技術更加熟練的工人。普林斯頓大學經濟學家埃麗莎·賈南諾的研究表明，自1980年以來，美國城市之間工資水平的差異受到技術驅動下產業集群化的影響，在技術企業集中的地區高技能工人的工資增長更快。

而世界各地的低技能工人，都面臨著不斷惡化的工作條件和幾近停滯的工資收入。

新技術對經濟發展平衡性的影響遠不止于此，新技術對國家發展格局的影響巨大。很多證據顯示，蓬勃發展的沿海科技中心與內陸較小城市之間的差距日益擴大，數字技術為都市經濟的差異化發展做出了顯著貢獻，當然也給落后者帶來了更加劇烈的社會苦痛。

簡而言之，技術革命加劇了各國日益嚴重的地理失衡和城鄉差距。

早幾年，經濟學家邁克爾·巴克斯特和企業家約翰·斯特勞曾分析新興技術對經濟發展是否產生“涓滴效應”的問題，答案是否定的。

他們強調新技術本身蘊含著加劇社會不平等的潛在因素：“首先，專利的存在可能意味著，創新創造的大部分財富可以增加社會上最富有的人的財富，但限制了‘涓滴效應的實現；其次，有更多商品是免費在線提供的，而為數字產品提供資金的唯一手段就是廣告，這個行業的收入越來越多地由少數技術巨頭主導。”

維護公平競爭的市場秩序

互聯網新技術曾經被譽為強大的民主力量，它使創新型初創企業能夠與既有企業競爭，改變整個行業的格局并創造新的行業。然而，隨著這些初創公司成長為龐然大物，它們的發展轉向了事物的反面。

2020年10月，美國發布反壟斷調查報告，譴責蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書都有著利用“致命收購”打壓對手、收取過高費用和迫使小企業簽訂“壓迫合約”的壟斷行為，也提出了一些反壟斷建議，包括迫使科技公司分拆、實施業務結構重組等。

科技巨頭維護壟斷型競爭地位的一個重要原因是，巨頭對小企業的投資有著顯著的“虹吸效應”。近十年，美國針對新企業的早期投資持續下滑，數字市場中的創業率——定義為整個行業中的“初創公司和年輕公司的份額”同樣顯著下滑，從1982年的60%跌至2020年的30%以下。

芝加哥大學的一項聯合研究提出，線上科技巨頭在爭取投資方面具有天然優勢，在技術投資領域存在著一個著名的“創新射殺區”，即已經占據主導地位的平臺幾乎不會面對競爭壓力，因為投資者會傾向于避免投資和技術巨頭有直接或間接競爭關系的公司。

這一研究還提出，數字經濟領域的大型公司進行的收購是導致初創公司投資下降的重要原因。當大企業發現行業中具有競爭力的小企業時，它們常常會主動消除這些競爭，最有效的方法就是直接收購，也可稱之為“豪奪”。

另外，調查發現亞馬遜存在恐嚇其平臺第三方賣家、強制仲裁、增加賣家費用、占用第三方賣家數據和捆綁自家廣告的行為。

作為反壟斷國家行動中的重要問題是，如何保護在新的商業邏輯下運作較小參與者的生存和權利。然而技術巨頭的壟斷地位幾乎不可撼動，它們壟斷地位的本質不在于規模和結構，而是技術巨頭的權力特征。

以谷歌為例，有2個主要因素使之免于外部競爭：

1. 搜索服務器的高額成本；

2. 點擊和查詢數據的自我強化優勢，讓搜索引擎不斷提高搜索結果的相關性。

考慮到谷歌的搜索算法，已經通過數萬億次查詢得到了持續改進，即使一個能夠確保必要的資本來大力投資計算基礎設施的新貴，也會發現自己處于相當不利的地位。

美國司法部的反壟斷報告就發現，谷歌通過數據盜用和自家優先2種辦法確定其優勢，通過從未經許可的第三方獲取信息來改善搜索結果，從而維持其搜索壟斷地位。與此同時，谷歌還在搜索中做了改變，以給自己的服務提供優勢，并使競爭對手的產品處于不利地位。

2020年10月，美國的反托拉斯小組成員、美國共和黨眾議員肯·巴克在接受美國CNN的訪談中確認，這份報告調查了技術巨頭企業的許多員工，“多數員工準確地描繪了蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書如何利用其壟斷力量充當市場守門員，破壞潛在的競爭并挑選贏家和輸家。”

從這個意義上講，數字平臺是自然壟斷。傳統的反托拉斯法傾向于將其分解，從而消除其規模優勢。

然而有學者提出，在過去的十年中，反托拉斯執法者并未阻止主流平臺公司數百筆收購中的任意一筆收購。因此，尚不清楚新一輪反壟斷行動和拆分預期最終能否成功。這其中的主要障礙和局限包括：

首先，為使反托拉斯得以實現并取得成功，可能需要徹底改革圍繞它的整個法律制度。

其次，競爭加劇并未解決平臺經濟固有的自然壟斷動力。

再次，技術巨頭反壟斷涉及比過往更加復雜的國際合作。

總而言之，如今的反巨頭“泛大西洋”合作至今仍是一張白紙。要想起到顯著效用，各國政府必須超越傳統反托拉斯的思維。

有人認為，應促進技術巨頭的數據開放。如此也許可以促進競爭，但也可能導致嚴重的隱私侵害。如何確保二者相互協調，這顯然超出國家現有監管能力。

還有人認為，應確保技術巨頭的利益得到更廣泛的共享。例如，可以通過法規要求一定規模的平臺將股份分散給個人，也用于為國內和全球公共物品提供資金。

也有西方學者提出了更為激進的思路，對技術巨頭的公司結構（所有權、控制權、定價權）進行系統干預。作為使部分或全部大型平臺公司成為公共所有權（完全或通過控股或多數股權）的辦法，由工人、消費者、政府官員和公眾等組成的眾多利益相關方代表組成自治公共信托機構，同時以嵌入式民主管理結構和新的公共利益原則，對平臺公司進行結構性重組。

扭轉技術-政治“旋轉門”

對現在許多人來說，大平臺是他們賴以生存的依靠，但這些平臺又幾乎有不可問責的權力。盡管大平臺屢屢被法院和執法機構發現違法，但他們的權力擴張速度依然異常驚人，影響政策制定過程的能力也越來越強。

從世界范圍來看，技術巨頭都已經發展出強大的政治游說力量。2012年，亞馬遜在聯邦游說集團中的花費排在第221位，到2019年，它已經排到第18位，和谷歌的母公司Alphabet（排在第8位）相差不遠。2018年以來，伴隨西方公眾普遍出現的抵制技術泛濫熱潮以及隨之而來的政府監管審查，大公司更是強化了政策影響方面的游說。

長期以來，技術公司開展游說通常是通過直接游說與資助智庫和學術研究的方式，但技術公司取得成功的主要支柱之一是，建立了一個強大的壓力小組來應對政治和法規決策者。

近年來圍繞關鍵政策目標的實現，技術巨頭的游說方法已經發生顯著改變。傳統模式旨在提高自身公司利益的外部利益集團，而現在他們已成為實際的決策者。他們不再是“敲門的人”，取而代之的是他們越來越多地被視為決策室內的重要聲音。

技術巨頭作為“他者”的形象已經模糊不清，他們正在鞏固自己在政治舞臺上的地位，這背后發生作用的關鍵機制是一種存在于技術巨頭同決策機構之間的新型政治“旋轉門”。

根據有關資料，“旋轉門”的問題主要集中在美國聯邦貿易委員會（FTC）——幾乎所有的FTC高層官員在卸任后，都會成為游說人員或者技術企業的律師與咨詢團隊成員。

美國消費者權益保護組織對FTC兩個內設部門（消費者保護局與競爭局）的前任和現任官員進行了調查，發現這些決策者同他們的監管對象之間可能存在著密切的利益關聯。該組織發現，過去20年中FTC超過75%的高級官員，要么在離開機構后服務于公司利益，要么為公司利益服務過后加入FTC。

僅谷歌一家公司，自2005年以來，就雇用了共超過197名來自包括FTC在內的前任政府高級官員。與此同時，很多來自硅谷技術巨頭的人員也在通過“旋轉門”機制進入公職部門。在這一過程中，大型科技公司在政府內部和外部培養了有影響力的倡導者網絡。

這種政治上的接觸和影響可能會削弱美國國會目前監管新技術的舉措。例如，科技巨頭正在試圖通過推動國會頒布一項替代性政策，以推翻加利福尼亞州的《消費者隱私法》，而這項替代性政策是依照受他們資助的行業協會的提議來制定的。

對于國家而言，關閉政府與技術巨頭之間的“旋轉門”似乎是最直接的解決方案，但這并不是解決難題的辦法。因為如果采取行動，則會損害那些已經通過“旋轉門”系統實現交叉任職群體的利益，還有可能引發強烈的政策震動。

因此，也有觀點提出，與其關閉“旋轉門”，不如將精力集中在立法實施的執行機制上，以防止其成為施加不當影響的工具。例如，可以為利益相關者建立更正式的平臺，為政策提供更加獨立客觀的論證，對前官員在游說中的政治聯系進行必要的限制等。

總而言之，技術巨頭壟斷的本質不在于龐大的市場規模和組織結構，而在于科技巨頭復雜的權力和組織特征。國家對技術巨頭壟斷地位及其次生災害的警覺和管理，是原有政治體系和組織系統的本能反應，是國家基于自身任務和組織目標的邏輯展現。

然而，國家推動實現自身政治意圖的高效行動能力似乎受到了極大阻礙。這背后既包含技術巨頭壟斷這一現象本身的復雜性所帶來的艱巨挑戰，又體現出國家權力在技術巨頭反壟斷中的理論策略、技術工具和資源儲備等方面還沒有完全做好準備。

這兩股力量的持續博弈與未來發展，值得持續觀察。