陜西燃氣高質量發展的“底氣”

文 | 劉宏波

作者系陜西省天然氣股份有限公司黨委書記、董事長

黨的十九屆五中全會明確提出，“十四五”時期經濟社會發展要以高質量發展為主題，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，并強調要健全基本公共服務體系，改善人民生活品質。城鎮燃氣產業作為公共服務體系的重要組成部分，在提高人民生活品質、促進經濟社會發展等方面發揮著十分重要的作用。

產業基礎良好

陜西天然氣資源豐富，燃氣產業起步較早，經過近30年發展，已形成較為完善的輸氣管網、多元化的市場主體和完整的產業鏈條，燃氣產業步入快速發展期。

產業鏈條完整，發展基礎好。1991年，我省成立天然氣管道籌建處，拉開了燃氣產業發展的序幕。截止2019年，我省天然氣預測資源量11.7萬億立方米，累計探明地質儲量1.2萬億方，位列新疆（2.73萬億方）、四川（2.72萬億方）之后，居全國第3位，是國內陸上天然氣的主要產區之一?！笆濉币詠恚兾魅細饧瘓F作為國有獨資省級涉氣產業專業化投資運營主體，依托控股企業陜西省天然氣股份有限公司上市融資平臺和長輸及城燃業務運營平臺優勢，強化產業引導，持續加大投資，現已建成投運40余條總里程超過3500公里的天然氣長輸管道，年輸氣能力達165億方，配套建設了9座壓縮天然氣（CNG）加氣母站及國內單線生產能力最大（液化加工能力200萬方/日，調峰氣化900萬方/日）的楊凌液化天然氣（LNG）應急儲備調峰項目，確保了全省11個市（區）全部通達管道天然氣，構建形成了絕大部分地區雙管道供給、關中區域環網運行、全省一張網的綠色資源輸配體系，以及管道天然氣（PNG）、壓縮天然氣（CNG）、液化天然氣（LNG）等多品種、多渠道的產品供給和服務模式。通過并購重組打通了天然氣產業上、中、下游全產業鏈，產供儲銷一體化協同效應得以有效發揮，產業發展的基礎更為牢固。2019年，全省天然氣消費總量達到116.84億方，天然氣在一次能源消費中的比重提高了1.43個百分點，高于全國8.1%的平均水平，天然氣主體能源的地位日益凸顯。

市場活躍，主體多元。進入21世紀，城鎮燃氣產業已成為投資熱土，尤其是2014年我省實施“治污降霾·保衛藍天”行動計劃以來，燃氣市場得到迅猛發展，基本形成了國有企業、民營企業、港資企業共同參與、多元投資、相互競爭的市場格局和快速發展的態勢。目前，全省國有、民營、港資等三大類城鎮燃氣投資運營主體總計131家。其中，以華潤燃氣、陜西燃氣集團為代表的國有企業46家，市場分布在全省10個市52個縣區，陜西燃氣集團直接投資氣化的縣區43個、鄉鎮（街道）101個，是目前省內氣化行政單元最多、分布區域最廣且具有全產業鏈競爭優勢的國有公共服務類企業；以中國燃氣、天倫燃氣、玉祥燃氣為代表的民營企業82家，市場分布在11個市（區）69個縣區，經營主體數量多、規模小、市場高度分散；以港華燃氣為代表的港資企業3家，市場分布在3個市8個縣區，且主要以西安市中心城區為主，市場較為集中，輻射范圍較窄。目前，全省107個縣區均已氣化，其中管道氣氣化82個占比76.64%，壓縮天然氣（CNG）/液化天然氣 (LNG)氣化25個占比23.36%，建成城鎮燃氣高中低壓輸配管網42700余公里，惠及人口近1800萬人，城鎮天然氣年消費增長率多年保持兩位數增長，城鎮氣化率達到67.3%，遠高于全國40%的平均水平，高出全國天然氣消費第一大省江蘇2.4個百分點。

正視四項短板

我省城鎮燃氣產業在長足發展的同時，依然存在消費結構不合理、運營管理不規范、服務均等化水平不高、行業監管不到位等面上或點上的問題，一定程度上制約了城鎮燃氣產業的高質量發展和基本民生保障水平的穩步提升。

消費總量不足，結構不盡合理?！笆濉逼陂g，我省天然氣年均產量達437.3億方，居全國第1位，但我省天然氣消費總量不足，與天然氣資源大省極不相稱。如2019年，全省天然氣產量為473.4億方，消費總量僅為116.8億方，其中城鎮燃氣消費總量70.7億方，與江蘇、廣東、四川等超過200億方消費總量的省份相比仍有較大差距。受城鎮燃氣特許經營的限制，工業用戶用氣由城鎮燃氣企業轉供，大用戶直供得不到落實，用氣環節多、成本較高，工業燃料、天然氣發電、天然氣分布式能源發展受限。由此，我省燃氣消費主要集中在城鎮燃氣領域，2019年占全省燃氣消費總量的60%以上，消費結構不合理，導致季節性用氣峰谷差偏大，出現夏季“荒氣”和冬季“氣荒”并存的局面，管網設施最大效能發揮不充分。2019年，西安市日最高用氣量1938萬方，日最低用氣量228萬方，峰谷比為8.5:1；全省日最高用氣量3241萬方，日最低用氣量936萬方，峰谷比為3.5∶1，管網設施淡季利用率不足30%。

市場碎片化，矛盾糾紛突出。我省參照國家《市政公用事業特許經營管理辦法》，對城鎮燃氣運營實行特許經營，但個別地方政府將所轄行政區域拆分后分別授予不同的燃氣經營企業，形成“一城多企”的局面，全省107個縣區中有26個縣區同時有2家以上城燃企業運營，個別縣區城燃企業竟達4家以上，導致了城鎮燃氣市場碎片化、資源分散、地域分割、各自為政、步調不一。特許經營授予時，存在特許經營授予方式不一、內容約定不清、經營區域界限不明、服務質量標準缺失等不規范問題，且將具有公共產品性質的城鎮燃氣業務和加氣站、大工業用戶等競爭性業務一攬子授出，出現城燃企業“百家爭鳴”，引發惡意、無序競爭，矛盾突出。

服務均等化水平不高，安全隱患突出。城鎮燃氣公共服務均等化，突出的是享受服務機會、質量和成本的均等化，推進城鎮燃氣產業服務均等化是各地政府和城燃企業應有的擔當。而現實中因區域經濟發展水平、地理區位和城鎮燃氣運營主體企業屬性、經營資質、基礎管理、安全管理、技術設備、人才隊伍等方面的差異，城鄉居民享受天然氣清潔能源服務的機會、質量和成本存在較大差異。一些企業受城市燃氣前期投資大、收益期長等因素影響，僅氣化經濟條件好的中心城區，熱衷于發展加氣站、工業、商業等利潤空間大、見效快的競爭性用氣項目，對周邊鄉鎮居民、公福用戶等發展不積極，氣化責任落實不到位，出現一些城市雖已氣化但未惠民的現象。一些城燃企業專業運營管理資質不高、能力不足，管理混亂，技術和安全投入不足，生產運營設施簡陋，缺乏對安全風險的系統認知和應急預案，安全隱患突出，事故頻發。

市場監管存在缺位，產業發展遭遇瓶頸。城市燃氣特許經營對吸引投資、保護投資者利益、促進燃氣產業發展具有重要的意義，但在實際運營管理中問題頗多。首先，市場準入把關不嚴，門檻較低，有的地方政府盲目引入一些規模小、實力弱、專業化運營能力差、民生責任擔當意識不強的企業，造成了不良的社會影響。其次，考評機制不健全，一授了之，尚未建立統一的城鎮燃氣企業監管考評體系，行業監管部門沒有有效發揮監管職能。三是退出機制缺失，進得來出不去，一些投資主體利用特許經營權“跑馬圈地”，但圈而不建，占而不投，意圖通過轉讓特許經營權謀取高額回報，導致一些區域雖有市場主體，但卻難以實現有效氣化。

規范化管理和規模化整合

當前，國內油氣體制改革持續深化，天然氣主體能源地位逐步確立，城鎮燃氣產業發展迅速，終端市場競爭進一步加劇。伴隨著新型城鎮化建設和鄉村振興戰略全面推進，三秦百姓對擴大燃氣消費總量、提升服務質量、實現燃氣產業服務均等化的需求更加迫切，做大做強我省城鎮燃氣產業、規范市場經營秩序、提升產業發展質量是推動我省城鎮燃氣產業高質量發展的必然要求。

加強規劃引導，提高用氣總量。發揮好燃氣產業“十四五”規劃引導作用，加快能源大省天然氣資源優勢向經濟優勢的轉化。持續推進“煤改氣”工程，布局天然氣發電、分布式能源項目，打造燃氣產業發展集群，培育天然氣利用新興市場，不斷優化用氣結構，切實落實大用戶直供政策，提升全省天然氣消費總量；支持天然氣干支線管網建設，進一步提升管網省域內互通及與國家級輸氣干線和省際管網的互聯程度，加大儲氣調峰設施建設，實現資源的多點、多渠道供給，提升供氣保障水平；出臺支持城市燃氣產業發展相關獎補政策，加大村鎮氣化力度，以向所有用戶提供合適、有效、全方位、無歧視、無盲區的燃氣公共服務均等化為目標，提升服務質量，讓三秦百姓充分享受“氣惠陜西”的成果。

完善監管機制，規范市場經營行為。借鑒浙江等省經驗，研究制定《陜西省管道燃氣特許經營評估管理辦法》，健全全省特許經營項目監管機制，明確燃氣企業運營服務標準，全面保障燃氣用戶權益。注重城市燃氣市場源頭準入把控，對目前全省城市燃氣特許經營協議進行梳理，從協議條款的完整性、合法性和應急預案的完整性進行評估，未簽定協議或協議內容不全的視評估結果進行補簽、重簽或重新招標，統一特許經營授予的范本。強化特許經營的日常監管和評估，重點關注運營主體合同履行能力及供應保障能力、服務質量和用戶投訴處理情況、安全防控及應急救援能力保障等，確保企業責任的落實和燃氣公共服務的質量。嚴格評估結果的運用，對評估不合格的企業，責令整改，不具備整改能力或整改不力的，應終止協議由政府臨時接管，并盡快完成特許經營的重新招標工作，引入實力強、信譽好、專業化的運營企業，確保用戶享受穩定的供氣服務。

推進規模化整合，使燃氣產業最大程度惠及百姓。城市燃氣產業因其自然壟斷的經營特性，地區規模化的經營不僅可以給運營企業帶來生產、經營成本的降低，進而將改革紅利以終端氣價下降的形式傳導給用戶，同時還可以節約地方政府管理成本、減少企業之間的摩擦和對立，實現產業鏈的和諧。結合我省城市燃氣產業的現狀，應充分發揮國有專業化投資運營平臺的優勢，在對目前各縣區城市燃氣投資運營主體評估的基礎上，遵循市場經濟規律，以企業為主體、市場化運作為手段，按照分級推進、分步實施的思路，采用混合所有制的模式，鼓勵城市燃氣企業間進行規?；?、集團化整合，使政府、城燃企業和用戶同時受益。同時，要借助國有專業化投資運營平臺的資源優勢和投資運營管理經驗，統籌好不同資源點價格和資源流向，在全省燃氣產業的大盤子中“抽肥補瘦”，在實現區域性供氣服務同網同價的基礎上，逐步實現向全省所有用戶同網同價，使三秦百姓不因區域、城鄉之間的差異而付出更多的機會和經濟成本，享受到等值、等質的高質量燃氣公共服務。