基于區塊鏈的稅收協同共治研究*
——以武漢市“區塊鏈+不動產”稅收治理項目為例

◆辛 浩 ◆王偉域

內容提要：隨著區塊鏈等現代信息技術及其產業的創新發展，在稅收協同共治領域利用區塊鏈技術去中心化、安全互信、歷史可追溯、智能應用等功能，推動稅收治理理念和稅收實踐有效融合成為熱點領域。文章以武漢市“區塊鏈+不動產”稅收治理實踐為例，探索在不動產稅收治理中應用區塊鏈建立跨部門的數據共享應用和部門信任共識新機制，建立和完善以數據驅動為基礎，以納稅人需求為導向，以部門協同為方式，以數據權屬管理為手段的新型稅收協同共治體系。通過區塊鏈技術與稅收管理流程深度融合，提高稅收征管效率，提升納稅服務質量，促進納稅遵從，降低稅收征納成本，并提出要加強探索“區塊鏈+稅收”應用場景，完善“區塊鏈+稅收”制度政策，創新“區塊鏈+稅收”治理模式等建議。

一、引言

2019年10月24日，習近平總書記在主持中央政治局集體學習時強調，要把區塊鏈作為我國核心技術自主創新的重要突破口，加快推動區塊鏈技術和產業創新發展。區塊鏈是一個囊括現代數學、密碼學和計算機科學為一體，融合分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法和互聯網等計算機技術的新型應用集合體。從應用的本質上看，區塊鏈是一個去中心化分布式存儲，用戶共同維護賬本信息的共享數據庫。在其發展演變過程中，區塊鏈始終具有去中心化、平等開放、交易可追溯性和可智能管理等四個基本特征。特別是近幾年，區塊鏈技術發展所提出的智能合約和價值管理理念，極大提高區塊鏈應用的靈活性和可擴展性。通過應用區塊鏈技術建立全新的政務數據共享模式，能夠實現“用數據說話，靠數據決策，依數據行動”，通過打造鏈上辦稅流程智能觸發模式，能夠實現一事聯辦，實時監控，智能協同，讓跨部門辦理的涉稅事項更加高效。

二、區塊鏈技術應用于稅收協同共治的理論基礎

（一）稅收治理中的信息不對稱

信息不對稱理論是由三位美國經濟學家——約瑟夫·斯蒂格利茨、喬治·阿克爾洛夫和邁克爾·斯彭斯提出的，意指參與市場經濟活動的主體對有關信息的掌握程度是有差異的，掌握信息比較充分的主體常常在經濟活動或交易中處于有利地位，而缺乏信息的主體則在經濟活動或交易中處于較為不利的地位。在稅收領域，由于涉稅經濟活動以及由此引發的稅收征管活動具有多樣性和復雜性，特別是在數字經濟快速發展和跨境交易復雜程度不斷攀升的今天，稅收征納過程中信息不對稱現象尤為明顯。這種信息不對稱具體體現為內部信息資源和外部信息資源分配兩個方面。內部涉稅信息資源分配問題主要體現在涉稅信息并不完全按照內部組織機構和業務管理的需要進行配置，設計的稅收信息系統難以完全滿足基層稅務部門和各層級稅務管理人員對信息資源的差異化需求。外部信息資源分配問題主要體現為涉稅雙方之間的信息分布是不對稱的。在這個過程中，稅務部門和納稅人雙方對于各自在信息占有方面的相對地位都是非常清楚的。一方面納稅人對稅收法律法規和辦稅程序不能全面了解，稅務部門并不能向納稅人提供有效和個性化的涉稅信息服務；另一方面稅務人員不能了解企業真實的生產經營情況，對企業涉稅信息掌握不全，與之相反納稅人掌握更多涉及自身經營活動和稅收申報繳納的信息。這種信息不對稱形成雙方稅收利益上的博弈。

（二）稅收治理中的社會協同共治

諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）等學者指出，多元合作共治理論關注治理主體多元化，且認為這些治理主體是保持“個性”的密切關聯體。其主張以多元主體為核心，各種治理主體在多樣化的互動模式中，實現政府、社會、市場三者間的分工合作協商。而協同共治則是以此為基礎在社會治理空間內，讓政府、市場、社會組織、公民等參與主體利用自己的資源、知識或技術，以互動的方式參與社會治理的一種全新活動。稅收部門建立協同共治機制能夠推動全社會各方力量共同參與稅收治理活動，充分發揮不同社會力量在稅收治理中的優勢。通過協同共治，整合資源和管理力量，優化管理流程，提高治理效率，形成部門間合作“1+1>2”的效應。一方面可以有效地減少稅收征納之間的距離感，不斷增進廣大納稅人或繳費人對稅務工作的認同感、歸屬感、價值感和責任感，另一方面也能提高納稅人稅法遵從度，從而實現稅收治理效能的最大化。

近年來，區塊鏈的快速發展，讓涉稅數據作為一種要素資源和重要資產參與納稅服務和民生服務進而創建一種新的數據應用模式成為可能，并給稅收治理特別是稅收協同共治提供一種新的方法論和認識論。在稅收協同共治中，稅務部門通過充分利用區塊鏈技術打造跨部門的稅收數據應用共享機制，將數據這個重要的生產要素和區塊鏈這種全新的生產關系進行融合，發揮各自優勢，形成技術合力，從而能夠更加有效地實現以數據驅動為基礎，以納稅人需求為導向，以部門協同為方式，以數據權屬管理為手段的新型稅收協同共治體系，并將推動稅收治理發生根本性變革。從一定意義上看，數據驅動模式本質上是高標準、深度化的大數據智能治稅，是數字治理理論在政府治理和稅收治理方式上的統一，其目標是提供管理更便捷、服務更優質、成本更低廉的稅收公共服務產品。因此，數據驅動下的稅收治理理論，要求稅務部門以大數據管理為基礎，借助區塊鏈技術，能夠將稅收治理理念和稅收實踐有效融合，從根本上消減征納信息不對稱、提高稅收征管效率，提升納稅服務質量，促進納稅遵從，規避稅收風險，降低稅收征納成本。

三、區塊鏈技術在稅收協同共治中的實踐——以武漢市“區塊鏈+不動產”稅收治理為例

（一）“區塊鏈+不動產”稅收治理項目建設的目標

建立政數（政務服務和大數據）部門、稅務部門、自然資源和規劃部門、房管（住房保障和房屋管理）部門等相關方的聯盟鏈，應用多鏈并行架構、跨鏈交互、CA策略以及智能合約等區塊鏈底層技術，分步推進不動產交易和登記上鏈運行，實現部門協作、聯辦聯管、多方互信，通過簡化資料提供，簡并流程，提高效率，減少辦理時間，強化監管，堵塞稅收征管漏洞，探索一條依靠技術進步服務民生、優化營商環境的全新之路。

（二）“區塊鏈+不動產”稅收治理項目的主要架構

“區塊鏈+不動產”稅收治理（民生服務）平臺項目總體架構為三層：底層為智慧城市大腦區塊鏈中樞層，中間層為區塊鏈業務應用支撐層，頂層為業務應用層。

區塊鏈中樞層提供區塊鏈網絡、底層技術、通用服務工具、安全管理等基礎平臺功能；區塊鏈業務應用支撐層實現不動產交易和登記相關業務上鏈管理，通過建立智能合約實現跨部門的數據共享和交互，跨部門業務協同和任務的流轉；業務應用層是對接各委辦局內部現有不動產交易和登記的相關信息系統，并通過數據接口與區塊鏈業務應用支撐層對接，實現數據的快速上鏈、數據的共享訪問和流程的智能觸發等功能。具體見圖1。

圖1 “區塊鏈+不動產”稅收治理項目總體架構

“區塊鏈+不動產”稅收治理項目搭建聯盟組織體系主要步驟依次為：以區塊鏈中樞為底層支撐，創建“區塊鏈+不動產”稅收治理項目聯盟鏈網絡；創建和管理“區塊鏈+不動產”稅收治理項目聯盟鏈組織以及聯盟中的節點，管理節點角色、身份認證及權限，定制開發相關智能合約插件等。依據項目建設需要，“區塊鏈+不動產”稅收治理項目聯盟鏈按四個組織節點設計，主要分別為政數局、稅務局、自然資源和規劃局、房管局組成。具體如下：

政數局：賦予區塊鏈全網共識，全網共享數據查看、管理監督等許可，同時為“一網通辦”進一步延伸做驗證指導。需要說明的是：基于管理監督的需要，聯盟鏈需要設計一個組織節點作為區塊鏈系統的管理和監督節點。

稅務局：根據業務在組織內部設計相應角色權限的節點，賦予稅務業務的節點管理和數據訪問控制等許可。

自然資源和規劃局：賦予數據入口、出口等數據共享以及涉稅業務的節點管理和數據訪問控制等許可。

房管局：賦予涉稅業務的節點管理和數據訪問控制等許可。

區塊鏈業務應用支撐層是“區塊鏈+不動產”稅收治理項目建設的核心內容，包含搭建區塊鏈聯盟組織體系，構建區塊鏈應用支撐中間件，建立區塊鏈數據共享機制，建立數據訪問控制通道，建立全程信息溯源機制，實現電子確權試點應用和強化上鏈數據監測管理等。業務應用層中的各委辦局按照統一的數據接口規范與區塊鏈應用支撐層的中間件無縫對接，實現不動產交易和流程數據上鏈，支持對不動產交易跨部門協同流程的管理和優化。這種讓業務應用支撐層與業務應用層深度對接，既能發揮區塊鏈技術的優勢，也為實現“區塊鏈+不動產”稅收治理項目所要求的各應用場景打下堅實基礎。

在這個過程中，智能合約的定制設計是區塊鏈業務應用支撐層重要的組成部分，也是實現不動產交易和登記管理部門協同最重要的實現方式。項目通過定制智能合約，將不同機構間需要共享交互的數據上鏈。智能合約也控制著不動產交易和登記的數據流轉，在特定條件下自動觸發合約運行。這樣，整個“區塊鏈+不動產”稅收治理平臺中的數據和流程都通過智能合約進行控制處理。一個部門的數據在一個節點上鏈就能及時在其他節點同步上鏈。其他參與部門通過智能合約自動觸發讀取上鏈數據，并自動進行下一步操作。這種操作在多部門間可以是單向聯動，也可以是多部門并聯同步處理，既能減少不動產交易部門協同聯辦的處理時間，也能提高處理效率。四個委辦局（組織節點）共同監管，多方協作，共同維護共享賬本，對每次交易和每次數據修改都上鏈固化，可有效防止數據篡改等情況造成信息不一致、部門間法律責任不清等問題。具體見圖2。

圖2 “區塊鏈+不動產”稅收治理業務應用支撐層架構

同時，利用區塊鏈技術保留時間戳、順序鏈式存儲結構、建立數據指紋等功能可以實現對不動產交易和登記信息的溯源。在“區塊鏈+不動產”稅收治理項目中，創新建立一整套不動產交易和登記信息溯源管理機制。運用區塊鏈不可篡改、安全透明和可追溯性對不動產歷次交易的交易金額、成本費用減除、稅收減免和開具的電子票據進行全程追溯，即可對不動產交易和登記信息的真偽進行確認，也可實現對不動產登記稅收治理所需資料進行精簡，對交易監管流程進行優化簡并，有助于防范不動產交易監管中的風險。同時，通過區塊鏈中樞可以靈活進行應用拓展。當條件成熟時，其他政府部門比如金融、民政、公安戶籍管理等部門也可加入聯盟鏈。婚姻登記、戶籍登記、不動產抵押登記甚至銀行資金監管都納入不動產交易和登記管理中，能夠確保不動產交易監管信息更加公開透明和準確，做到稅款應收盡收，防范稅收流失風險，具體見圖3：

圖3 “區塊鏈+不動產”稅收治理數據溯源

此外，“區塊鏈+不動產”稅收治理項目參與方提交上鏈的不動產交易和登記數據屬于個人的隱私數據或企業的商業秘密。在“區塊鏈+不動產”稅收治理項目中，政數、稅務、自然資源和規劃、房管等部門共同建立的聯盟鏈為每個參與方建立了獨立的通道，每個通道都有一套共享賬本。政數、稅務、自然資源和規劃、房管各部門之間是一個專有的私密網絡空間。同時，系統對鏈上數據使用國密標準加密，通過區塊鏈中樞管理加密私鑰，制定上鏈數據的訪問策略，嚴格保證數據只能由擁有對應權限的用戶訪問，不動產交易及涉稅信息以保密方式執行，并對每次訪問行為及訪問的數據信息和用途進行記錄，讓共享的數據處于“隱私保護”之下，從而保證上鏈數據的安全。在保證安全的同時，“區塊鏈+不動產”稅收治理項目也建立了一整套跨鏈訪問和聯盟用戶管理策略，讓用戶在擁有安全放心的數據管理基礎上，保有不斷拓展聯盟成員的彈性空間。

（三）“區塊鏈+不動產”稅收治理項目的主要內容

以不動產全生命周期管理為應用場景，運用區塊鏈建立不動產登記及其關聯業務的共享賬本，建立高效協同、數據共享的新模式，具體內容為：

一是建立跨部門的區塊鏈聯盟?；趨^塊鏈技術在納稅人（不動產交易人）、稅務機關、自然資源和規劃部門、房管部門、政數部門等相關方之間構建一個聯盟鏈（聯盟鏈中的各個節點須經過審批加入且為“弱中心化”）。稅務機關作為聯盟鏈中的一個“中心”節點，存儲著不動產交易人不動產登記信息、涉稅信息。

二是建立公開透明的信息寫入機制。在確保網絡系統應用安全和納稅人隱私權益保護的前提下，納稅人（不動產交易人、不動產抵押相關方）、稅務部門、自然資源和規劃部門、房管部門、政數部門均是網絡中的對等節點。稅務機關與各部門之間、與納稅人之間處于信息對稱狀態。在區塊鏈聯盟的網絡節點中，每個節點平等發送和接收網絡中的信息。每個參與方都可以完整地監控數據上鏈行為，確保交易信息和涉稅數據的安全、準確、可靠。

三是建立隱私保護下的不動產信息溯源機制。區塊鏈技術可記錄跨時間、跨地域的不動產交易相關電子資料、電子票據等信息。稅務機關對不動產交易中產生交易金額、成本費用減除和開具的電子票據進行歷史追溯。各部門可以方便地對每宗不動產歷史交易信息進行追蹤，可以隨時追溯前次交易的數據信息。利用區塊鏈技術的不可篡改性，稅務部門對不動產交易人提交的信息資料進行固化確認，可以將傳統的事前、事中、事后的風險管理模式優化為事前事中融合、事后追溯管理的新風險管理模式，甚至可以聯動金融部門實現不動產交易申報繳稅智能觸發、實時監管，做到稅款應收盡收。

四是推動電子確權應用。利用不動產交易登記協稅數據，積極推進基于區塊鏈技術的電子確權。利用區塊鏈生成具有唯一識別的、可信息查詢和驗證的、可等同房屋所有權證的“不動產區塊鏈電子證照”，以及區塊鏈技術對不動產交易其他數據進行電子確權。通過政務服務統一出口，賦予納稅人（不動產產權人或交易人）對自身本次交易數據的自主訪問和數據使用的權限。為納稅人（不動產產權人或交易人）提供單次數據的授權訪問服務，積極運用線上實名認證和電子簽名等技術，方便不動產交易人將政府部門背書的上鏈數據自主授權給銀行、保險等金融部門使用，方便老百姓辦理房產抵押、貸款等事項。

四、區塊鏈技術在推動稅收協同共治中的啟示和建議

（一）打造“區塊鏈+稅收”應用場景

一是構建“區塊鏈+稅務”生態，聯通民生服務。區塊鏈技術的核心不是技術本身，而是在于整個管理模式和組織體系的重構。它既是技術革命更是認知革命，因而有效的應用場景對政府部門組織協同具有重要意義。區塊鏈技術的優勢不在于運行效率的提升，而是通過信息技術建立了一種特殊的互信關系。從這個意義上理解，區塊鏈技術在多個政府部門之間高度協同的場景中達成傳統信息技術無法在稅收業務中實現的目標。同時，多維度不同的應用場景對完善區塊鏈技術也具有現實意義。稅務部門在不動產交易、納稅信用等級評定、社保費征收、稅收憑證開具、稅收減免優惠、跨域通辦等涉及多個相關方參與的稅收業務中應用區塊鏈技術，可以打造更為安全、成熟、可靠、開放的部門協作辦事模式。通過以點帶面逐步拓展區塊鏈技術在稅務管理領域的應用范圍，就能打造多點齊發、多方發力、應用豐富的應用生態。讓區塊鏈技術更好賦能實體、服務社會、造福人民，在推動包括稅務部門在內的政府部門數字化轉型中發揮更大作用。

二是構建“區塊鏈+數據”格局，讓數字惠及民生。區塊鏈技術能夠更加安全地管理涉稅數據。同時，區塊鏈技術形成的部門協作和數據共享模式有助于破除部門間合作的數據壁壘，填充政務信息地圖中的數據洼地，筑牢隱私數據保護的安全防線。通過與政務應用充分融合，區塊鏈技術能夠在社會治理大局中體現獨特的優勢，讓更多稅收數據走向社會，讓民生服務更加便捷，從而真正做到數字惠民。

（二）完善“區塊鏈+稅收”制度政策

一是明確上鏈涉稅數據的法律地位。數據是區塊鏈的重要組成部分，是區塊鏈應用場景的核心內容。將區塊鏈技術應用于稅收管理中，可以實現多個主體共同參與、數據信息被精準匹配、涉稅數據以對外保密而對聯盟成員相對公開透明的方式被自動記錄和存證。提供上鏈數據的各參與方是法律關系中的責任人。隨著信息技術的飛速發展，我國法律制度體系不斷完善，電子簽名法、國際聯網保密管理規定、國家安全法等法律法規不斷出臺，電子證據已經被納入法律證據范疇。稅收電子完稅憑證、電子發票等在社會經濟活動中日益發揮著更大的作用，其法律地位也得到確認。但區塊鏈屬于最新的前沿信息技術，在法律管理領域還存在許多空白點。以“區塊鏈+不動產”稅收治理項目為例，上鏈數據不僅包括不動產交易數據、計稅數據和完稅憑證數據等，也包括時間戳數據、智能合約數據以及由智能合約自動觸發的流程數據、哈希校驗數據等。所以，對區塊鏈上的數據管理應提出不同于傳統電子數據管理的要求。通過完善相關法律法規，明確區塊鏈及鏈上數據的法律地位，能夠明晰區塊鏈應用和數據提供者的法律責任邊界。

二是明確應用區塊鏈技術的稅收征管規范。區塊鏈技術本質上是各參與主體依據一種新型技術達成共識信任、共享共管和共同完成的一系列法律行為，并通過上鏈數據表達各主體的意思。這既不同于以往法律主體依書面或默示方式表達自己的意愿，也不同于傳統互聯網中心化的數據表達模式。在涉稅業務辦理中應用區塊鏈技術時，各參與方也就是相關政府部門的行政主體通過建立達成共識的智能合約，共同遵守預先設定的各種規則和流程。各行政主體按照既定規則提交信息數據上鏈，協同辦理相關涉稅事項。這種智能合約本質是由程序開發人員按照各參與方的要求設計程序代碼數據，是稅收協同共治行為的代碼化和數據化。智能合約通過建立安全高效的共識方式在特定條件下自動觸發執行，是相關稅收征管流程和管理規則的具體體現。因而，需要將這種基于程序設計確定的稅收流程管理上升到征管規范的地位予以確認。

三是明確電子確權下的上鏈數據管理規范。區塊鏈技術可以大幅度提高上鏈數據的不可篡改性，因而可以對上鏈數據進行電子確權。這種確權既是對數據本身的確權，也是對數據后面所承載的實體財產或虛擬財產的確權?；趨^塊鏈技術對納稅人的數據進行電子確權，確權數據會以哈希值的形式存儲在區塊上，通過分布式共享賬本和數據管理機制來保證存儲的電子數據不被篡改。以“區塊鏈+不動產”稅收治理為例，不動產交易人的交易信息、涉稅申報、繳納稅費、電子完稅憑證信息，以及在各部門間流轉的中間數據都被記錄存證。此時，電子確權的數據應包括所有的電子信息，也包括交易人獲得不動產登記部門發放的不動產電子產權證。但電子確權下數據的權屬者理應既包括不動產交易人，也包括各行政管理部門。這樣，就必須建立與之相對應的稅收征管規范。通過明確區塊鏈技術應用的稅收征管規范，將確權數據的獲取、存儲和使用納入規范管理，并制定與之相配套的管理制度。

（三）創新“區塊鏈+稅收”治理模式

一是技術引領模式。區塊鏈屬于當前最前沿信息技術。組成區塊鏈技術的加密算法、可溯源技術、分布式賬本、智能合約等都處于快速發展期。短短十年期間，區塊鏈技術從1.0快速迭代發展到區塊鏈3.0。區塊鏈技術迅猛發展，新算法、新功能層出不窮。區塊鏈技術與傳統中心化的互聯網模式相比特點鮮明、優勢明顯，但同時也存在存儲效率低、并發性能低、可擴展性受限的諸多問題。經過全世界信息技術專家的重點研發，上述問題有所改善但依然沒有最終解決。隨著現代量子技術的發展，量子技術對整個計算機領域信息安全管理帶來全面革新。區塊鏈技術作為信息技術的一個分支，其原本凸顯的信息安全優勢也會受到量子技術的沖擊。人類社會對區塊鏈技術的實際應用始終保持高度關注和謹慎前行的態度。因此，本文提出要認真分析區塊鏈技術特點，積極探索在稅收管理的跨部門協同、數據共享、數據溯源和涉稅民生服務領域尋找合適的應用場景來檢驗區塊鏈技術，拓展應用場景適用范圍，進而實現區塊鏈技術和稅收管理業務的深度融合和協調發展。

二是數據驅動模式。作為政府部門重要的組成部分，稅務部門需要利用區塊鏈技術實現數據驅動下的稅收治理變革和流程再造。一方面在履行稅收征管職能中采集或生成的大量涉稅數據是稅務部門履職盡責的重要依據，另一方面開放政府數據資源，釋放“政府數據紅利”服務民生是民之所向。在稅收協同共治中，應用區塊鏈技術可以實現對涉稅數據的授權和使用、業務流程流轉的動態實時跟蹤。在應用上破除多部門間應用主導之爭，強化數據的隱私保護，確保數據確權和歷史數據變動可追溯，進一步發揮區塊鏈技術在拓展稅收征管廣度與深度中的作用。

三是價值導向模式。在稅收協同共治中，稅務部門通過聯合其他政府行政管理部門為社會公眾提供涉稅服務，是稅務部門作為社會公共服務的供給者推動公共服務供給側改革的具體措施。通過部門協同實現“一網通辦，一窗通辦，一事聯辦和跨域通辦”，從而打破傳統部門獨立辦事桎梏，提高服務效率，降低制度成本，實現公共價值的最大化。在這個過程中，區塊鏈技術通過加強數據傳遞準確性和加快數據跨部門流動性，能夠推動數據作為重要的生產要素在稅收協同共治中發揮優化治理流程、創新治理模式、重構治理組織架構的巨大作用。提高稅收協同共治效能，要圍繞涉稅數據的價值創造鏈條提升區塊鏈技術在稅收征管和跨部門融合中的應用水平；要圍繞充分發揮各政府部門數據的合力，強化涉稅數據價值的聯合創造和數據價值在傳遞中不斷增值；要圍繞加快打造區塊鏈技術應用場景，不斷提高稅務部門圍繞數據價值提高創造驅動要素的能力、創造驅動載體的能力、創新創造過程的能力、洞察數據對象價值的能力、強化協同共治的能力，真正實現稅收征管方式的變革。