新形勢下政府投資項目融資對策研究

鐘春洋

融資是政府推進公共設施和基礎設施建設的重要手段，為各地經濟社會發展做出了巨大的貢獻。近年來，各地政府高度重視融資工作，通過利用投融資平臺公司籌措、吸引社會資本投資、購買服務等方式，拓寬各種融資渠道，為各地公共設施和基礎設施建設籌集了大量的資金。未來各地政府投資任務很重，需要投入巨額的資金，資金保障成為各地政府投資類項目的重要環節。但是伴隨著我國經濟進入新常態，傳統的以土地財政和政府負債為主導的投融資機制因為累積的巨大財政金融風險變得難以為繼，無法滿足政府投資的資金需求。在新形勢下，各地的基礎設施建設必須加快投融資體制機制改革步伐，建立起適應新形勢的，充分市場化的城鎮建設投融資體制機制，適應各地經濟社會發展和城鎮建設的需要。

政府投資類項目資金渠道

財政資金、一般債券、專項債券

政府投資類項目中有公益、準公益性項目較多，財政資金是項目建設的重要資金來源。財政資金支出中，即包括作為項目資本金直接用于項目建設，也包括政府補貼、服務購買資金等用于償還銀行貸款。此外，規定地方政府新增融資需通過發行一般債券、專項債券。目前對地方政府債務實行余額限額管理，且只能用于資本性支出，不能付息，也不能用于還舊債。

產業發展基金

為充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用，鼓勵社會資本進入，設立產業引導基金，作為政府資金參股天使投資基金、股權投資基金的主體，鼓勵支持國內外知名股權投資管理機構和社會資本設立基金，重點投資相關產業。但財政前期投入大，按本級財力可設立的基金規模有限。以平臺公司為主的各類金融產品成本較高，且平臺公司普遍負債很重，遠不能滿足需求。

銀行貸款

銀行貸款作為傳統的融資方式，具有資金來源穩定、手續簡便等優點，是支持政府投資類項目的主要資金來源。在國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）之前，項目建設銀行融資主要通過融資平臺委托代建、BT、BOT，以及統借統還等多種模式進行融資。在43號文出臺后，明確融資平臺被剝離政府性項目融資功能，提出要大力推廣政府和社會資本合作模式。因此，目前銀行主要通過PPP模式、政府購買服務模式等方式對項目建設進行支持。另外，國際金融組織和外國政府貸款具有長期、低息優點，但申請難度大，程序繁瑣。

企業債券及債務性融資工具

融資平臺公司發行債券是政府投資類項目建設領域一項重要資金來源，債券融資具有能夠一次性籌集大量資金、資金使用期限長、資金用途廣泛、資金成本較低等優點。

保險債權融資

在融資平臺傳統融資渠道受限的情況下，通過保險機構融資是比較合理的渠道。保險公司可以采取債權、股權、物權等方式將保險資金投資于基礎設施項目，目前采取最多的是債權融資計劃。要積極發揮保險的資金融通和財富管理功能。加大引進保險資金力度，搭建保險資金與新型城鎮化試點重點建設項目的有效對接平臺，更好服務經濟發展。

資產證券化、融資租賃、信托融資等模式

資產證券化是以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券的一種融資模式，具體包括信貸資產證券化、企業資產證券化等多種模式。資產證券化對于盤活企業、金融機構存量資產，提高流動性具有重要意義。與銀行貸款相比，融資租賃可有效盤活企業資產，減少企業初始大額資金投入，且有效回避企業擔保資源不足等問題。目前，融資租賃模式在項目建設中經常使用，信托資金在地方融資平臺中較為常見，主要有信托貸款、信托投資、信托債權、資產轉讓等方式。

近年來地方政府投融資模式改革創新現狀

縣級政府融資能力不強，償債風險不斷累積

一方面，縣級投融資平臺資產主要來源于財政資金和政府資產注入以及土地作價收入，自身“造血”機能不足，普遍存在規模不大、資產不實、現金流不足等問題，尤其是在現有資源特別是大部分土地資源和資產已被整合的情況下，優質的抵質押資源不多，平臺公司已很難在商業銀行獲得貸款。另一方面，現行的縣級投融資平臺公司運作模式還是以政府為主導，市場化運作的能力和效率較低，導致融資成本偏高。同時，投融資平臺公司的貸款大多投向公益性和城市基礎設施建設等投資規模大、開發周期長的項目，平臺融入資金又多為1～3年的中短期貸款，導致資金需求長期化與負債短期化的錯配，進一步提高了貸款償債風險。

融資方式和渠道單一，多元可持續資金保障機制有待建立

目前各縣級建設資金來源主要是上級財政轉移支付，以及組建政府投融資平臺公司進行融資，融資基本就是通過向銀行貸款，政府與社會資本合作、資產證券化、債券、基金等多元化融資方式還處于前期摸索階段，尚未取得大的突破。部分項目建設周期長，經濟效益不顯著，社會資本投資積極性不高，加上大型有實力的專業融資機構太少，缺乏市場化運作方式開展融資，尚未形成城鎮化集約融資群，資金缺口大。尤其是《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）下發后，要求地方政府融資平臺公司要剝離政府性融資職能，直接導致了銀行對融資平臺信貸的收緊，這種單一的融資方式已經難以為繼。

構建新型的政府投融資管理體系

由基金管理公司替代原來的政府投融資平臺，使政府投融資平臺改制為真正的企業，形成新型的政府投融資管理體系。第一，由地方政府的國資委或地方財政投資公司作為第一發起人，基金、金融租賃公司等非銀行金融機構為主要股東，與專業基金管理團隊聯合成立建立基金管理公司，承接起政府投融資的管理責任。其中：作為第一發起人，派出相關的人員，在基金管理公司中履行好財政資金管理的職責，非銀行金融機構，承擔著財政資金金融化管理的責任；相關的基金專業管理團隊，承擔起資金的具體操作工作。第二，以此基金管理公司為基礎，按照地方產業基礎設施建設的要求，發起設立相應投資基金，并與相關金融租賃企業等形成戰略合作伙伴關系，共同為地方產業基礎設施建設提供投融資整體解決方案。其中：地方財政將原擬用于直接項目投資的相應資金投入產業基礎設施投資基金作為引導，通過投資基金的專業化運作，吸引其他金融資本與社會資本進入。第三，在這樣的管理體制下，政府對產業基礎設施的投入，將從原來的用行政手段，轉向經濟手段，從原來的財政撥款、補貼等財政工具，轉化為財政工具與基金、金融租賃等金融工具相結合的方式，改變財政資金的支出方式，通過金融化的手段，提高財政支出的管理能力。第四，改變財政資金無償使用的習慣心理，實現財政資金使用的績效化。利用這一模式，推進財政資金的金融化管理，真正按照市場經濟的客觀要求，對財政管理體制進行改造，充分發揮財政的資金屬性，在產業基礎設施建設方面發揮出最大的作用。因此，用基金管理公司取代現有的政府投融資平臺，一方面，可以確?，F有政府投融資平臺改革向企業化方向發展，另一方面，可以真正實現財政資金的金融化管理，使城鎮基礎設施建設的投融資也能像實體經濟的投融資一樣，真正按照市場經濟的要求來推進，從而使財政管理真正與市場經濟接軌，把政府投融資的任務，回歸到專職的金融部門。

政府類項目投資基金設立與運作

通過城鎮基礎設施投資基金的引導作用，吸引市場多種投資參與基礎設施建設，通過專業化、市場化的運作，為產業園區基礎設施建設提供創新資源支持。按照市場配置創新資源的原則，遵循市場規律，引導社會資本（投資機構）投資于產業園區基礎設施建設領域，拓展產業園區基礎設施建設融資渠道。把政府直接投資具體基礎設施項目轉變為間接股權投入，引導投資機構投入，并按市場機制篩選、投資和管理項目，創新中央預算內基礎設施資金的投放方式，發揮政府資金的引導作用，提高政府投資質量和效率。

基金的概述

為使資金放大，發揮財政資金“四兩撥千斤”作用，設立城鎮基礎設施項目投資基金（以下稱“基礎設施項目投資基金”），主要服務于城鎮基礎設施建設項目。此基金采用“二級放大、直接項目投資模式”，政府引導基金由政府出資人代表發起出資，并引導社會資本方參與。基金募集一定規模，基金作為有限合伙人（LP）出資20%，吸引社會資本作為有限合伙人（LP）出資80%?；鸬陌l起和設立由政府出資人代表征集意向投資人（LP），選擇社會資本方參與城鎮基礎設施建設。

運作模式

根據各地實際，借鑒國內城市基礎設施發展基金管理經驗，初步考慮城市基礎設施發展基金架構為“二級放大、直接項目“投資模式?；鹋c政府指定主體（視具體項目）共同成立項目公司，由項目公司按照與政府簽署的合同，投資、建設、維護基礎設施建設項目。社會資本方作為LP參與設立基金，并經由基金投資項目公司，社會資本方通過基金監督項目公司的經營管理以及項目的具體實施，按照基金的合伙協議獲取固定收益。視項目情況，基金可不參與項目公司具體經營管理，僅保留就重大事項的決策權及獲取收益的權利，項目公司由戰略投資人負責經營管理以及項目的具體實施。

引導效應要實現，城鎮基礎設施項目投資基金與純市場基金要有顯著差異，兩者形成互補和“1+1>2”的協同效應。若城鎮基礎設施項目投資基金的最終投資方向與社會基金、純市場基金趨同，對社會資金是與民爭利。因此，在風險同化問題上，要明確城鎮基礎設施項目投資基金與社會資金在收益化問題上的明顯側重，須制定城鎮基礎設施項目投資基金使用辦法的專項政策。

[本文系基金項目：本文系浙江省軟科學項目“浙江省推進‘中國制造2025的金融支持研究”（項目編號：2019C35105）的階段性成果。]

（寧波市委黨校）