生態灌區發展的制約因素和路徑選擇

徐心

摘 要：從灌區總體發展水平來看，水利工程設施不斷完善，體制和機制日益健全，以水利工程為依托的灌區經濟帶動了周邊產業的發展，并為保障國家糧食安全做出了突出貢獻。但在提升糧食產量和人民收入水平的同時，生態環境卻不斷遭到破壞，“水少、水臟、水渾”等問題早已成為群眾的心頭之患。實現灌區的可持續發展，需要遵循人與自然和諧共生的要求。本文從影響生態灌區發展的外部條件和內部因素入手，結合當地的資源和產業優勢，為生態灌區經濟和社會發展路徑提出對策建議。

關鍵詞：生態灌區 鄉村振興 水利 節約保護

傳統灌區以提高經濟效益為生產目的，通過水資源最大范圍的開發利用，促進農作物產量的提升，因而容易忽略農田水利發展對生態環境的影響。同時，灌區內點面污染嚴重，治污能力不能滿足農業快速發展的需要，也限制了農村經濟和社會的可持續發展。習近平指出，“綠水青山就是金山銀山，生態問題是關系黨的使命宗旨的重大問題，也是關系國計民生的重大社會問題。”這深刻揭示了生態保護和社會經濟發展的辯證統一關系。生態灌區已成為新時代水利工程的發展趨勢，全國各地都在探索現代化灌區的建設進程。大中型灌區的生態保護和高質量發展已經成為鄉村振興戰略的重要組成部分。目前，水資源短缺、水環境污染、生態建設與當地農業發展相脫節等問題依然嚴重，本文試圖探討灌區在發展中存在的生態和資源問題及發展需求，旨在為生態文明建設宏觀背景下的灌區建設提供方向和策略參考。

一、中國灌區的發展成就

灌區的快速發展，為農業和農村發展奠定了堅實基礎。經過多年建設，灌區的經營和管理已經逐步成熟，是國家重要的糧食生產基地。2018年底，全國有各類大中型灌區7760處，規劃灌溉面積0.34億公頃，占全國耕地面積的25%，占全國糧食總產量的48%。農業灌溉水利用系數有所增加，由改革開放初期的0.35提高到0.532。此時，全國兼有農村供水工程5887.46萬處，總受益人口達到8.12億人，“農業靠天吃飯”的被動局面得到好轉。全面實施東北節水增糧、西北節水增效、華北節水壓采、南方節水減排，為國家糧食安全和農民增收提供了有力保障。據統計，我國高效經濟作物三分之一以上產于大中型灌區，出口更多農產品有賴于灌區。

水利改革取得豐碩成果，灌區的管理體制和經營機制不斷完善。2016年汪洋在全國農田水利改革現場會上指出，農田水利是農業經濟現代化的短板，要深化水利制度改革，調動農民和社會力量參與融資和管理，推進灌區建設進入科學發展、良性運行的軌道。十八大以后，有關水利發展的支柱性、牽引性、開放型、創新型改革政策密集出臺，多點開花。行政審批事項大幅減少，水權交易市場試點建立、水資源稅、水生態保護等改革取得了重要進展。農業水價按成本定價和收費已步入正軌，覆蓋797個縣、5200萬畝灌溉農田。此外，全面推行河長制是推進生態建設發展、保障國家水安全的戰略舉措，河湖管理中存在的治理難題推動了河長制的全面建立轉向全面見效。水利制度和組織體系基本建立，重大水利改革措施取得實效。

二、影響灌區發展的主要因素

生態灌區是各類灌區建設和發展的方向，也是鄉村振興戰略的重要組成部分，國家對這種適應農村經濟和社會的可持續性發展模式非常重視。然而，很多灌區沒有實現水土資源的合理配置，對于內部的生態環境也未給與相應管理。因此，灌區管理部門還無法滿足市場經濟和現代化對生態灌區的新要求，出現了一系列進退兩難的問題。

（一）在水資源短缺的情況下，水利工程存在嚴重缺陷，這與高質量的灌區發展要求還有很大差距

人多水少且供水矛盾突出，這是中國長期面臨的基本水情，“水少、水臟、水渾”等問題早已成為群眾的心頭之患。習近平強調以人民為中心，把關系民生的“節水優先”放在新時代治水工作的首位，這無疑加快推進了供水方式由粗放型向集約型的轉變。然而，對已建成灌區進行分析，很多工程的節水灌溉體系并不完整，沒有立足于長期發展機制，導致節水設計只是空談。中國從2000年開始在全國范圍內推廣節水灌溉工程的續建和改建，效果并不理想。據統計，2019年中國農田灌溉水的有效利用系數是0.559，與世界先進灌溉水平0.7- 0.8相比有很大差距。此外，海河、黃河、遼河等流域灌區既缺水又嚴重超載，很多工程效益沒有得到發揮充分，在思想認知方面也存在不少問題，這都影響了生態灌區整體生產水平的提升。

（二）灌區污染物的過量排放嚴重影響地區生態系統，國家糧食安全受到威脅

污水灌溉和農藥使用不當會導致糧食產量和質量的下降。據不完全統計，2018年中國耕地受到各種程度污染的面積高達67萬公頃，被重金屬污染的耕地面積達1.3萬公頃，每年由此產生的糧食損失有1200萬噸，甚至一些嚴重污染地區已選擇棄耕。一方面，灌區內的污染治理是環保問題，不僅要有相應的排污工程措施，還需要有良好的技術與之相結合，目前的排污能力和技術尚不能滿足群眾對優美生態環境的需要。另一方面，水污染為國家糧食安全帶來一些隱患，旱、澇、堿、蟲災害都會加劇農業供需矛盾和不穩定性，可見，建設生態灌區也是保證國家糧食安全和社會穩定的政治問題。

（三）灌區耕地數量減少，灌區還沒有實現水土資源的合理配置

各地在土地資源的開發利用缺乏整體性、系統性考慮，2011年底全國耕地保有量為18.2476億畝，人均耕地僅為1.35畝，不到世界平均水平的1/2，中低產田占耕地面積近70%。經過管控性、建設性、激勵性三種保護形式結合的新格局，耕地減少的勢頭得到控制。城鎮和農村建設雙向擠壓耕地，其后果表現為具有一定優勢的農田后備資源少，且分布在生態脆弱的地區，耕地減少后不能快速補給。各類自然資源在有償使用、市場監管、標準制定方面的制度還不完善，再加上外來和本地企業擠占耕地的行為較為普遍，因此灌區內的優質耕地資源越來越少。

（四）農村高質量勞動力外流，影響了農業現代化進程

農民外出務工從20世紀80年代興起，數量和規模不斷擴大，到2005年農民工人數已達到1.25億，占全國農村勞動力的25%。農村勞動力長期缺乏，致使田間管理和工程維修面臨很大困難。田間管理人員業務素質偏低，文化水平偏低，思想墨守成規，這些因素都制約了灌區的改革和發展，也引發了許多社會問題。

三、生態灌區發展的路徑選擇

（一）農業進步與灌區生態建設相融合，構建“智慧灌區”產業鏈

一是根據農業現代化要求，采用先進的配套設施和機械化生產模式，建設為灌溉、抗旱防汛、生態保護服務的現代基礎設施，提升灌區的整體實力。具有市場競爭力的先進設施可以促進整個灌區良性運作，也有助于打造生態灌區特色產業、優質產業。根據國家正在推進的包括鄉村振興戰略在內的重大戰略措施，結合目前處于初始狀態的生態灌區實際，可考慮日本學者提出的“第六產業”概念，即通過加工企業、旅游業、休閑農業、農產品物流、互聯網+農產品電商等產業鏈條，構建全產業鏈。二是加強灌區“智慧農業”的發展，提高現代信息技術的應用比例。引入數字地圖和大數據等技術，對生產和供水的全過程實施監控和采樣。人民勝利渠灌區設立9個地下水觀測點、2個地表水監測點，并在灌區干支渠20處設置可視化閘門監測，還設置了污水數據采集系統，通過監控系統管理者就能夠觀測到各個點的監控數據。目前各地信息發布系統只負責與農業發展和配水有關的研究，要改變灌區傳統的經營理念，把科學研究的重點由單純的科技興農向營造宜居生態環境轉變，在實踐中達到高效、環保的目標。三是建設穩定和高質量的田間管理組織。當地農民是田間管理組織的人員基礎，生態灌區的主要管理者和受益對象也是農民，建設生態灌區的首要任務是提高農民的文化素質和道德修養。與此同時，為青壯年勞動者提供創業機會，提供資金和政策支持，使之成為生態灌區建設和管理的中堅力量。農民用水戶協會的多年運營在一定程度上提升了灌區的工程維護和田間管理水平，但是缺乏必要的法律和制度支撐，很難發展壯大。在賦予田間用水組織管理權和經營權的同時，完善基層水利管理體制機制，適當給與用水戶協會等民間組織水利監督和執法權限，使其有能力保護生態灌區的建設成果。

（二）促進生態環境的修復和改善，營造宜居環境

一是制定保護水資源的剛性政策。黃河流域干旱缺水嚴重，一些灌區出現了超載用水的情況。據統計，黃河干支流超載的有6省區和13地市，地下水超載有4省區12個地市。2020年12月，水利部對黃河流域超載地區暫停新增取水許可，真正發揮了供水管理的剛性約束作用。新時期的治水主要矛盾已從單一強化水資源對經濟社會發展的服務和保障向服務保障與約束引導并重轉變。二是推進灌區水資源的節約集約使用。中國2021年財政政策釋放出“不追求‘大水漫灌的強刺激，推動高質量發展”的明確信號，因此灌區發展應兼顧提質增效與可持續發展并重的穩健政策。當前水分配的嚴格監管只到省一級，應把握水利發展的時機，適當建立和健全市、縣級水平的用水監管制度，通過層層分解和考核，把用水制度的“籠子”扎緊了，織密了，壓縮用水空間，使用水效率不斷提高。以灌區水利改革為契機，大力挖掘節水潛力，用綠色發展引領鄉村振興，處理好人與經濟社會的發展關系，采取“三條防線”和“控制排水”等新技術，生產上實現再生性污染減排，提高灌區的內在生態價值。三是生態灌區建設需要系統治理的發展思路，即管好“盛水的盆”和護好“盆中的水”。做好與有關部門和當地群眾的溝通、協調，有效整合和調動何種資源，形成系統治理的強大合力，注重建設生態修復工程和推進周邊鄉村的綜合治理。從人、自然、社會、經濟是一個共同體的生態灌區整體性著眼，灌區建設內容由農業效益最大化向環境優美、人民生活幸福、產業多元化、資源高效利用、等多重任務發展。應積極鼓勵區域內多個灌區間的合作和交流，大膽“走出去”，在灌區內部建立良性循環的基礎上，探索區域內各領域整體發展的新道路。

（三）推進水利事業共享共建

一是不斷完善自然資源的市場監管和有償使用，有序引進各類企業、機構，培育和壯大灌區生態產業鏈，充分發揮市場和金融對鄉村發展的支持作用。促進和發揮“市場在資源配置中的決定作用和更好發揮政府作用”的改革要求，遵循節約優先、保護優先、自然恢復為主的原則，形成普適性強、可復制、可推廣的有償使用政策，推動土地和礦產資源的使用和轉讓進入法律軌道。暢通融資渠道，調動各方力量參與水利建設的積極性，不斷加強對外合作，防范市場風險，為生態灌區營造良好的營商環境。二是通過水利及其他產業與生態環境的綜合提升、協同發展，進一步提升水利事業開放性、自由化水平，全面推進水利社會的完善和創新。發揮中國生態水利建設的優勢，使之成為大國外交的閃亮名片，不斷推進國際水利合作及江河治理，使水利成為民間人文交流的重要通道。三是嘗試對接“綠水青山就是金山銀山”的生態理念，把水文化遺產融入水資源開發利用、節約保護等生態灌區建設中，共享更多的優質水利生態產品，弘揚中華民族的傳統文化，在滿足人民親水、愛水、戲水的同時，激發全社會的愛國熱情，民族自尊心、自信心和自豪感。截至2020年底，四川都江堰、廣西靈渠、內蒙古河套灌區等23個中國古代灌溉工程被列入世界灌溉工程遺產名錄。與此同時，生態環境保護和經濟社會發展的辯證統一關系，政府應鼓勵和支持 “河暢、水清、岸綠、景美”的生態灌區建設，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

參考文獻：

[1] 習近平. 習近平談治國理政（第3卷）[M]. 北京：外文出版社， 2020.

[2] 吳強，劉汗. 把“以人民為中心”貫穿水利工程全過程[J]. 中國水利，2021，（2）.

[3] 水利部辦公廳. 我國水利事業40年發展歷程[J]. 紫光閣，2018，（9）.

[4] 岳曉燕. 關于現代化生態灌區建設的思考[J]. 科技資訊，2017，（31）.

[5] 徐建新，張澤中，李彥彬. 生態灌區建設面臨十大問題[J]. 水利學報，2010，（6）.

（作者單位：中國社會科學院（大學）研究生院 ）責任編輯：張莉莉