“轉變政府職能”：基于黨和政府重要文獻的概念史考察*

顏德如 李 過

改革開放四十多年來，我國社會主義現代化建設事業取得了令世界矚目的成就，并逐步形成了具有中國特色、能夠充分發揮社會主義制度優越性的國家治理體系。在此過程中，“轉變政府職能”扮演著關鍵角色。改革開放以來，我國長期實行行政優先的機構改革模式與國家治理模式，行政體制改革不斷獲得優先位置，甚至從政治體制改革中抽離出來，承擔起整個政治體制改革的重任。(1)顏德如、李過：《重塑政行關系：第八次機構改革與國家治理現代化》，《理論學刊》2019年第6期。自1988年機構改革以來，“轉變政府職能”一直是歷次行政體制改革的導向和核心。就此而言，“轉變政府職能”在很大程度上承擔起了改革開放以來我國現代國家建設的重任，是推動國家治理體系與治理能力現代化、將我國的制度優勢轉化為治理效能的重要機制(見圖1)。2018年機構改革明確強調，“轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務”。(2)《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第260頁。可見，理解“轉變政府職能”是理解“中國之治”的關鍵密碼。

圖1 “轉變政府職能”在改革開放和社會主義現代化建設中的核心地位

自1984年我國第一篇討論政府職能的文章發表之后，(3)田穗生：《國家的兩種職能及其關系》，《社會科學》1984年第4期。學界的相關研究不斷升溫，從“轉變政府職能”的內容、歷程、途徑等各個角度進行了持續的探討。到目前為止，“轉變政府職能”依然是學界的重要研究議題。“轉變政府職能”的表面意思是政府職責和功能的轉移和變化，但作為一個極其重要的、具有中國特色的政治概念，它有特定的內涵。既有研究缺乏對這一概念的準確把握，其界說比較混亂。比如，把有關國家機器的一切活動、行動、功能、職責等都解釋為政府職能，(4)朱光磊：《政府職能轉變研究論綱》，中國社會科學出版社2018年版，第3頁。將政府行為方式、操作流程等方面的改變也歸結為政府職能轉變，(5)呂同舟：《國內近年來關于政府職能轉變的研究：論域聚焦、邏輯轉向與研究展望》，《社會主義研究》2015年第4期。或者將之作為一個給定的概念不假思索地進行使用，鮮有清晰、一致的定義。從概念史的角度對“轉變政府職能”的研究尚付之闕如，這直接影響了相關研究的深度，也容易對實務界造成誤導。

本文基于對黨和政府若干重要文獻的文本考察，系統梳理“轉變政府職能”這一概念的形成及歷史演變，深入探究在黨和政府的話語中，“轉變政府職能”這一概念獨特而深刻的內涵。本文參考的文本資料包括以下幾個方面：一是十一屆三中全會以來黨和政府系列重要文獻選編，二是歷次國務院機構改革方案的說明，三是習近平系列重要講話讀本，四是十九大以來黨和政府系列重要文件匯編。這四個方面的文本有部分內容是重合的。其中，1982年以來陸續出版的《三中全會以來重要文獻選編》《十二大以來重要文獻選編》等系列文獻選編，輯錄了從1978年11月至2019年3月40多年里黨和政府的若干重要文獻，包括歷次黨的全國代表大會報告、歷年國務院政府工作報告、黨和政府發布的重要文件以及江澤民、胡錦濤、習近平等黨和國家主要領導人的重要報告、講話和文稿等，合計24冊、1600多篇、近1400萬字。本文以此24冊文獻作為研究的主體文本資料(見表1)。

需要說明的是，在黨和政府的文獻中，“轉變政府職能”(或“政府職能轉變”)在很多時候也可以簡潔地表述為“轉變職能”(或“職能轉變”)，因此在后文的分析中，筆者將它們作為同一概念進行處理。

表1 改革開放以來黨和政府系列重要文獻選編的基本情況

一、“轉變政府職能”概念的提出

“轉變政府職能”是改革開放后隨著社會經濟形勢的發展黨和政府提出的一個全新的政治概念，它的提出是一個漸進的過程。1980年，鄧小平發表了題為《黨和國家領導制度的改革》的重要講話。在這篇講話中，鄧小平指出：“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。”(6)《三中全會以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第449頁。鄧小平對當時政府職能越位、錯位的現象進行了批評，雖然沒有直接提出“轉變政府職能”的概念，但他的講話已經包含著下放權力，合理劃分政府與企業、事業、社會單位以及中央與地方職能邊界的意思，之后的“轉變政府職能”是這一總的改革思路的延伸和拓展。

(一)從“國家職能”到“政府職能”

在改革開放之初，黨和政府依然延續了改革開放之前的認識，將“國家”和“政府”、“國家職能”和“政府職能”混為一談。梳理這一時期的文獻可以發現，“職能”一詞往往與“專政”二字連在一起，強調國家的專政職能與保障人民民主權利的密不可分。在《三中全會以來重要文獻選編》(上、下)、《十二大以來重要文獻選編》(上)三冊文獻中，“職能”一詞出現了21次。其中，“專政職能”一詞就出現了8次，“經濟職能”僅出現2次，而且其對象都是“生產隊”。1982年黨的十二大報告指出：“我們必須作好長期斗爭的精神準備，堅持人民民主專政國家的專政職能，堅持用馬克思主義的階級觀點處理當前我國帶有階級斗爭性質的社會矛盾和社會現象。”(7)《十二大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第31頁。這一時期雖然確定了“以經濟建設為中心”的改革方針，但黨和政府對政府的經濟管理職能還沒有明確的認識，對“國家職能”的認識也主要是從政治的角度而不是經濟的角度出發的，現代意義上的“政府職能”概念此時尚未形成。

1984年，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，該決定指出，“國家機構特別是政府部門究竟怎樣才能更好地領導和組織經濟建設，以適應國民經濟和社會發展的要求，還是一個需要認真加以解決的問題。過去由于長期政企職責不分，企業實際上成了行政機構的附屬物，中央和地方政府包攬了許多本來不應由它們管的事，而許多必須由它們管的事又未能管好”。(8)《十二大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第59-60頁。因此，“按照政企職責分開、簡政放權的原則進行改革，是搞活企業和整個國民經濟的迫切需要”。(9)《十二大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第60頁。自此，“政府職能”(“政府機構管理經濟的職能”)從“國家職能”中抽離出來，被作為一個明確的、普遍性的概念確立起來，“政府機構管理經濟的職能”(或“政府管理經濟的職能”)就成為后面一段時期黨和政府文獻中一個經常性的提法。

(二)從“轉變管理職能”到“轉變政府職能”

1986年國務院政府工作報告指出要“充分認識政府機構轉變管理職能和改進工作作風的重要性”，提出“轉變管理職能”，主張“為了適應國家對企業的管理由直接控制為主轉向間接控制為主的要求，政府機構管理經濟的職能也要相應地轉變……這是整個經濟體制改革的重要組成部分，是促進和鞏固其他各項經濟改革的重要條件，也是社會主義上層建筑的一次大變革”，“隨著管理職能的變化，綜合性經濟管理部門和經濟檢查監督機構要充實和加強，專業性管理部門要適當合并和精簡”。(10)《十二大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第394-395頁。簡言之，經濟體制改革要求政府的經濟管理職能進行相應轉變，進一步則要求政府的機構設置作出相應調整，此處已經蘊含著以政府職能轉變來引導機構改革之意。

在1987年黨的十三大報告中，“轉變職能”作為一個明確的政治概念被正式提出來。“為了避免重走過去‘精簡-膨脹-再精簡-再膨脹’的老路，這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。要按照經濟體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業管理部門和綜合部門內部的專業機構，使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主。”(11)《十三大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第34頁。與1986年國務院政府工作報告相比，十三大報告明確提出政府管理經濟(企業)的職能要由對企業的直接管理為主轉變到間接管理為主，以“政企分開”為根本途徑，并以政府職能轉變引導機構改革。

此后，隨著我國改革開放和社會主義現代化建設的推進，黨和政府對“轉變政府職能”的認識不斷深化，這一概念的內涵亦不斷豐富和完善。下文將從職能重心、轉變方向、基本內容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面系統梳理“轉變政府職能”的歷史演變，它與改革開放以來我國政治發展的總體性特征和階段性特征緊密相關。

二、建設發展型政府背景下的“轉變政府職能”

從十一屆三中全會拉開改革開放和社會主義現代化建設的大幕開始，直至21世紀初，我國的國家治理主要是在市場化運動的推動下進行的，“經濟問題是壓倒一切的政治問題”。(12)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第194頁。尤其是在1992年鄧小平南方談話強調“發展才是硬道理”以及黨的十四大確立社會主義市場經濟體制之后，我國開始加快經濟發展，步入發展型政府的高速建設時期。從1987年到2002年，在建設發展型政府的背景下，“轉變政府職能”的內涵經歷了以下幾個階段的變化：

(一)1987-1992年的“轉變政府職能”：以“間接管理”為核心

如前所述，1987年黨的十三大報告正式提出“轉變職能”的概念。次年進行的改革開放后的第二次機構改革遵循十三大提出的改革方針，要求“這次機構改革不是搞簡單的撤減、合并，而是轉變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業的職能轉移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調節、監督和信息等職能加強起來，使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主”。(13)宋平：《關于國務院機構改革方案的說明(1988年)——1988年3月28日在第七屆全國人民代表大會第一次會議上》，中國人大網，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5002068.htm，2021-03-20。此時“轉變政府職能”僅指政府管理經濟職能的轉變，且由于經濟體制改革的方向還不明確，關于政府管理經濟職能亦只有一個粗略的、方向性的規定，即推行“政企分開”，強調政府對企業的間接管理。1988年機構改革后，由于國際局勢的動蕩和國內“治理整頓”的展開，此次機構改革沒有很好地貫徹下去。在此后的數年里，“轉變政府職能”一詞幾乎消失在黨和政府的文獻中。

鄧小平南方談話后，黨和政府重提“轉變政府職能”，依然是強調政府對企業的間接管理。李鵬在1992年《積極推進縣級機構改革》的講話中指出：“政府的管理職能不僅現在需要，將來也不可缺少。問題是哪些事由政府管，哪些事政府不要管。政府對企業、對農業的直接管理要縮小……工商貿等專業管理部門要堅持政企分開的原則，減少對企業不必要的行政干預，弱化微觀管理職能，強化行政監督職能。”(14)《十三大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第523-524頁。“轉變政府職能”反映到機構設置上則是推動某些機構以“政企分開”的途徑向服務實體和經濟實體轉變，“辦服務實體和經濟實體，方向是政企完全分開，與財政脫鉤，使之真正成為獨立的自收自支和企業化管理的實體”。(15)《十三大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第524頁。

(二)1993-1997年的“轉變政府職能”：以“宏觀調控”為焦點

1993年機構改革指出，“這次機構改革的重點是轉變政府職能。轉變職能的根本途徑是政企分開。要按照建立社會主義市場經濟體制的要求,加強宏觀調控和監督部門,強化社會管理職能部門”。(16)羅干：《關于國務院機構改革方案的說明——1993年3月16日在第八屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國國務院公報》1993年第10期。與前一階段相比，這一階段的改革有兩點值得注意：一是突出政府的宏觀調控和監督職能，二是在政府的經濟管理職能之外首次強調政府的社會管理職能。“轉變政府職能”的職能結構由單一維度的經濟管理發展為經濟管理和社會管理的“兩位一體”。1993年通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》及相關文件均強調“加強政府的社會管理職能”。但值得注意的是，加強政府的社會管理職能依然是服務于政府的經濟管理職能，旨在保證國民經濟的正常運行，而“宏觀調控”則成為這一時期“轉變政府職能”的強勢話語。

1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標，為“轉變政府職能”指明了方向。1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次明確政府經濟管理職能的轉變方向，突出政府的宏觀調控職能，即“制訂和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境”。(17)《十四大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第461頁。“政府的經濟管理職能要真正轉變到制定和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境上來，把不應由政府行使的職能逐步轉給企業、市場和社會中介組織。”(18)《十四大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第483-484頁。同時，明確政府履行經濟管理職能的具體方式，“中央政府主要運用經濟手段和法律手段，并輔之以必要的行政手段，對國民經濟實行宏觀調控”。(19)《十四大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第719頁。

(三)1998-2001年的“轉變政府職能”：以“公共服務”為關切

1998年機構改革提出，“按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開。要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來，把生產經營的權力真正交給企業”。(20)羅干：《關于國務院機構改革方案的說明——1998年3月6日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國國務院公報》1998年第9期。“公共服務”首次成為“轉變政府職能”的基本內容。“轉變政府職能”的職能結構由經濟管理和社會管理的“兩位一體”發展為經濟管理(宏觀調控)、社會管理和公共服務的“三位一體”。此后，公共服務逐漸成為自中央到地方各級政府職能轉變的新的關注點。關于地方政府職能轉變，1999年《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》指出，“按照社會主義市場經濟和社會發展的要求，轉變政府職能，實現政企分開。把政府職能切實轉變到經濟調節、社會管理、公共服務等方面上來，把企業生產經營和投資決策權真正交給企業，把社會可以自我調節與管理的職能交給社會中介組織”。(21)《十五大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第624頁。關于鄉鎮政府職能轉變，2001年溫家寶在全國農村稅費改革試點工作會議上指出，“鄉鎮政府要適應這個變化，重新規范職能，從過去直接抓生產經營、催種催收，轉到落實政策、行政執法、提供公共服務上來，強化為農業、農村和農民服務的功能”。(22)《十五大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第727頁。

1998年之后，雖然公共服務開始受到關注，但政府的經濟管理職能依然是“轉變政府職能”的重心。2000年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》提出，以經濟性事務的行政審批改革促進政企分開，推動職能轉變，“按照發展社會主義市場經濟的要求，進一步轉變政府職能，實現政企分開。政府要集中精力搞好宏觀經濟調控和創造良好的市場環境，不直接干預企業經營活動，減少對經濟事務的行政性審批”。(23)《十五大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第504頁。

總體而言，這一時期“轉變政府職能”的重心一直是政府的經濟管理職能，且轉變方向不斷明確，其根本途徑是“政企分開”，主要處理的是政府與市場的關系，雖然形成了經濟管理、社會管理和公共服務“三位一體”的職能結構，但社會管理職能和公共服務職能還不突出，政府職能的范圍也尚未得到明確(見表2)。

表2 建設發展型政府背景下的“轉變政府職能”

三、建設服務型政府背景下的“轉變政府職能”

20世紀90年代，我國陷入卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)所謂的“市場社會”。從90年代中后期開始，全面市場化改革導致的各種負面影響不斷顯現，一系列“社會自我保護運動”隨之產生，對國家治理形成巨大壓力，推動了改革政策的調整。十六大以來，黨和政府先后提出“建設服務型政府”“構建社會主義和諧社會”“全面建成小康社會”等重大戰略，我國開始由建設發展型政府向建設服務型政府轉變。在此背景下，“轉變政府職能”的內涵有了新的發展變化。

(一)2002-2006年的“轉變政府職能”：形成“四位一體”的職能結構

一般認為，2002年黨的十六大報告首次將轉變后的政府職能歸結為四項，“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能，減少和規范行政審批”。(24)《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第21頁。事實上，同年早些時候的政府工作報告就已經提出，“切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來”。(25)《十五大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第483頁。“轉變政府職能”的基本內容由經濟管理、社會管理、公共服務的“三位一體”轉變為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的“四位一體”。此后十年，政府職能一直保持著“四位一體”的職能結構。

對于政府的經濟管理職能，2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“轉變政府經濟管理職能。深化行政審批制度改革,切實把政府經濟管理職能轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來”。(26)《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第471頁。與之前對政府經濟管理職能的界定，即“制訂和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境”相比，該文件更加突出了政府的市場服務意識，政府與市場處于一個更加平等的地位。2004年溫家寶對政府的經濟管理職能進行了總結性論述：“過去我們在經濟調節方面積累了許多經驗，近些年來市場監管方面也在逐步加強，今后還必須適應新形勢，進一步改進經濟調節和市場監管的方式方法，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。”(27)《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第774頁。

這一階段，政府職能雖然保持了“四位一體”的結構，但其內涵逐漸豐富，社會管理職能和公共服務職能更加突出。2004年溫家寶在講話中首次提出要“全面、正確地履行政府職能”，強調“更加注重履行社會管理和公共服務職能，把更多的力量放在發展社會事業和解決人民生活問題上。要繼續推進政府職能轉變，加快政企分開，政府該管的事一定要管好，不該由政府管的事堅決交給企業、社會組織和中介機構，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，(28)《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第774頁。政府職能的承接主體加入了“社會組織”。此后，“全面正確履行政府職能”成為黨和政府在論述“轉變政府職能”時的固定表述，而“全面正確”的關鍵則在于“更加注重社會管理和公共服務”。2006年政府工作報告指出，“堅決把不該由政府管理的事交給市場、企業、社會組織和中介機構。切實轉變政府管理經濟方式，加強社會管理和公共服務職能”。(29)《十六大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第349頁。政府職能的重心全面轉移到社會管理職能和公共服務職能上。與此同時，政府的文化服務職能也被提出來，“各級政府要認真履行公共文化服務職責，轉變職能、強化服務、改進管理、明確責任、提高效能”。(30)《十六大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第1140頁。

這一階段，“政事分開”“政資分開”“政府與市場中介組織分開”被相繼提出，最終轉變政府職能的實現途徑包括“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”。(31)2004年《全面推進依法行政實施綱要》指出，“推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開”，“轉變政府職能”由“政企分開”拓展為“政企分開、政事分開”；2004年《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，“黨委要支持政府依法充分履行職責，推動政府依法行政，加快轉變職能，深化行政體制改革,真正實現政企分開、政資分開、政事分開”，“轉變政府職能”由“政企分開、政事分開”拓展為“政企分開、政資分開、政事分開”；2005年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出，“推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，“轉變政府職能”最終拓展為“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”。政府職能的范圍首次得到明確，“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決”。(32)《十六大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第7頁。

(二)2007-2011年的“轉變政府職能”：重視“有機統一”的職責體系

黨的十七大報告提出，“健全政府職責體系，完善公共服務體系,推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預”。(33)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第25頁。除了繼續強調社會管理和公共服務，堅持“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”之外，“政府職責體系”這一新的概念首次進入黨的綱領性文件，成為“轉變政府職能”的關鍵詞。同時，黨的十七大報告還提出通過探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門之間的協調配合機制以促進政府職能轉變。“政府職責體系”和大部制改革的提出表明，這一時期“轉變政府職能”的突出特點是更加關注職能的協同配置和體系的有效運行，強調改革的系統思維。如果說在黨的十七大之前，“轉變政府職能”是平面的，那么，黨的十七大之后，“轉變政府職能”就變得更加立體了。

2008年黨的十七屆二中全會印發《關于深化行政管理體制改革的意見》，從政府職能統一協調的角度對中央政府職能和地方政府職能進行了明確的劃分，要求各級政府結合實際，突出管理和服務重點，并首次提出政府職能轉變的總方向，強調政府職能的公共服務屬性，“通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”。(34)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第269頁。同年開展的改革開放后的第六次機構改革秉持十七大和十七屆二中全會的改革理念，突出“轉變政府職能”的體系化特征，“按照探索職能有機統一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關系”，(35)華建敏：《關于國務院機構改革方案的說明——2008年3月11日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2008年第3期。要求“健全政府職責體系，全面正確履行政府職能，努力建設服務型政府。在加強和改善經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務均等化”。(36)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第325頁。

(三)2012年以來的“轉變政府職能”：構建聚焦“放管服”的職能體系

2013年機構改革要求，“加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系”。(37)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第228頁。此后，“職能體系”成為黨和政府在論述“轉變政府職能”時的高頻詞。在2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中，“職能體系”一詞就出現了7次，“轉變政府職能”的體系化色彩進一步凸顯。同時，2018年機構改革強調，“加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，調整優化政府機構職能，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府”。(38)《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第260頁。生態環境保護成為政府的一項基本職能，“轉變政府職能”的基本內容由“四位一體”拓展為“五位一體”：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態環境保護。

在這一階段，“轉變政府職能”最突出的特點是聚焦“放管服”改革。一是簡政放權。十八大以來，黨和政府強調在“轉變政府職能”的過程中，要逐步地、最大限度地將權力下放給市場和社會。李克強在2013年國務院第一次全體會議上明確指出，“首先要把我們不該管的放出去，放給市場、交給社會，還有一小部分可以放給地方”。(39)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第252頁。二是加強監管。在以前所未有的力度推進簡政放權的同時必須加強市場監管，“做到既能讓社會創造力特別是市場活力充分發揮出來，又不至于搞惡性競爭、搞假冒偽劣”，(40)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第253頁。尤其要用好宏觀調控這一“撒手锏”。總而言之，“政府要堅決轉變職能，該放的要堅決地放，該管的要真正管住，切實承擔起責任，并且要使責任強化、硬化”。(41)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第253頁。三是優化服務。公共服務依然是“轉變政府職能”的重點內容，并由對量的關注轉向對質的重視，由“更加注重”到突出“優化”。至于政府職能轉變的方向，則延續了十七屆二中全會的提法，即“創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義”。2015年，李克強在講話中正式提出“放管服”的概念，系統闡釋了其對“轉變政府職能”的強大促進作用。(42)李克強：《簡政放權 放管結合 優化服務 深化行政體制改革 切實轉變政府職能——在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上的講話》，中國政府網，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-05/15/content_2862198.htm，2021-03-20。2017年，李克強在國務院政府工作報告中進一步提出以清單管理制度深化“放管服”改革。

這一時期，“轉變政府職能”的重心發生重大轉移，總體趨勢是持續地向社會管理和公共服務傾斜，職能結構拓展為“五位一體”，實現途徑拓展為“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，職能范圍進一步收縮，承接主體進一步拓展，轉變方向進一步明確(見表3)。

表3 建設服務型政府背景下的“轉變政府職能”

四、中國政治話語中的“轉變政府職能”

十八大以來，習近平對“轉變政府職能”進行了集中、系統的論述。對于什么是“轉變政府職能”，他指出，“轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質上要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事應該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔”。(43)習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第11頁。對于政府與市場的關系，習近平指出，“進一步處理好政府和市場關系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。(44)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第499頁。對于政府服務職能與管理職能的關系，習近平強調，“政府要切實履行好服務職能，這是毫無疑義的，但同時也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好，只講服務不講管理也不行，寓管理于服務之中是講管理的，管理和服務不能偏廢，政府該管的不僅要管，而且要切實管好”。(45)習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第14頁。根據上文對“轉變政府職能”的概念史考察和習近平的重要論述，可以厘清中國政治話語中“轉變政府職能”的獨特內涵。

第一，“轉變政府職能”的“政府”主要指國家行政機關。根據政治學的基本原理，“政府”可以劃分為狹義和廣義的政府，或者說“小政府”和“大政府”，前者僅指國家行政機關，后者包括立法機關、司法機關和行政機關等所有國家公共機構。在黨和政府的文獻中，“轉變政府職能”的“政府”主要指狹義上的政府或者說“小政府”，即國家行政機關。上文已述，習近平明確指出，“轉變政府職能是深化行政體制改革的核心”。黨和政府在論述“轉變政府職能”時會有意識地強調“政府”的行政屬性，如在論述科技管理體制改革時，要求“使科技行政管理部門轉變職能”；(46)《十四大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第236頁。在論述衛生管理體制改革時，要求“各級衛生行政部門要轉變職能”；(47)《十四大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第266頁。在論述糧食管理體制改革時，要求“各級糧食行政管理部門必須轉變職能”；(48)《十五大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第202頁。在論述文化管理體制改革時，要求“推進文化行政管理部門轉變職能”；(49)《十六大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第489頁。等等。雖然黨和政府一直認為從中央到地方的各級政府都應轉變職能，但主要針對的是中央政府，因為“政府機構改革，國務院是龍頭”，(50)《十三大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第622頁。“國務院機構改革和職能轉變在行政體制改革中具有至關重要的作用，必須首先抓好”，(51)習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第14-15頁。其次是縣級政府和鄉鎮政府，省級政府和市級政府的職能轉變很少被提到。

第二，“轉變政府職能”的“職能”主要是指政府在經濟社會領域的職能。“政府職能”是政府實施公共管理和提供公共服務時所應承擔的職責和發揮的功能，具有比較寬泛的外延，包括政治、經濟、社會和文化四個基本方面。通過上文對“轉變政府職能”的概念史考察，可以看出，在中國政治話語中，“轉變政府職能”中的“職能”主要是指政府在經濟社會領域的職能，不涉及政府的政治職能，較少涉及政府的文化職能。在黨的十六大之前，“轉變政府職能”雖然形成了經濟管理、社會管理和公共服務“三位一體”的職能結構，但其重心一直是經濟管理職能。黨的十六大之后，“轉變政府職能”在繼續強調政府經濟管理職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能，并在十八大后形成經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護“五位一體”的職能結構。經濟調節、市場監管屬于政府的經濟職能范疇，社會管理、公共服務、生態環境保護主要屬于政府的社會職能范疇，其中，公共服務和社會管理職能中也包含著政府的文化服務和文化管理職能。如果說，在黨的十六大之前，“轉變政府職能”主要處理的是政府與市場的關系，那么，黨的十六大以后，“轉變政府職能”就是同時處理政府與市場、政府與社會的關系。

第三，“轉變政府職能”的“轉變”是一種“累積性創新”。“轉變政府職能”涉及政府職能重心、轉變方向、基本內容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面漸進的、累積的轉移和變化。就“轉變”的方式而言，它并非是黨和政府一蹴而就的理性建構，而是一個不斷調適、不斷完善，逐漸豐富、逐步演進的過程。從“國家職能”到“政府職能”，從“轉變管理職能”到“轉變政府職能”，從建設發展型政府背景下的“轉變政府職能”到建設服務型政府背景下的“轉變政府職能”，黨和政府對“轉變政府職能”的認識是一步步深化的。同時，這一漸進的“轉變”并不是一個否定與替代的過程，而是一個繼承與累積的過程。也就是說，黨和政府對“轉變政府職能”的認識是在上一階段認識的基礎上進行的拓展、細化和深化，只不過不同階段的主要關注點有所不同。比如，1993年到1997年的“轉變政府職能”突出“宏觀調控”，但并不否定政府對企業的“間接管理”，實際上“宏觀調控”是建立在政府對企業的間接管理之上的，是“間接管理”的升級。黨的十四大之后，政府經濟管理職能的轉變方向不斷明確和具體，在此基礎上，“轉變政府職能”的總方向進一步明確。“轉變政府職能”的根本途徑由“政企分開”到“政企分開、政事分開”再到“政企分開、政資分開和政事分開”，最后到“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”。“轉變政府職能”漸進的、累積的演進過程類似一個倒三角形，呈現出強烈的發展遞進的特征，可以說是一種“累積性創新”(見圖2)。就“轉變”的內容而言，它涉及政府職能重心、轉變方向、基本內容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面的轉移和變化。

圖2 “累積性創新”的“轉變政府職能”

第四，“轉變政府職能”的重點是理順政府與市場、政府與社會的關系。在黨和政府的文獻中，“轉變政府職能”與“理順關系”是具有密切聯系的兩個概念。二者往往一前一后或一后一前地被放在一起表述，如“切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”，(52)《十四大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第26頁。“著力轉變政府職能、理順關系、優化結構、提高效能，建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府”。(53)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第438頁。事實上，“轉變政府職能”的過程就是一個理順關系的過程。但通過對黨和政府文獻的梳理，可以發現，“理順關系”的范疇要比“轉變政府職能”大得多，“理順關系”包括理順經濟關系、分配關系、經濟與社會關系、條塊關系、央地關系等。從上文的考察還可以看出，在黨和政府的話語中，“轉變政府職能”的重點是理順政府與市場、政府與社會的關系。其中，政府與市場的關系是貫穿始終的、最核心的關系。層級政府之間關系較少涉及，因為它既屬于行政體制改革的內容，又屬于政治體制改革的內容；黨政關系、橫向府際關系和政府內部門之間關系沒有涉及，因為黨政關系、橫向府際關系主要屬于政治體制改革的內容，政府內部門之間關系主要屬于政府機構改革的內容。

綜上，中國政治話語中“轉變政府職能”的內涵可以簡單概括為：在一定時期內根據國家和社會發展的需要，各級國家行政機關經濟社會領域職能的重心、方向、內容、途徑、方式、范圍等方面發生的漸進的、累積的轉移和變化。重點是理順政府與市場、政府與社會的關系，也包括理順層級政府間關系，但不涉及黨政關系、橫向府際關系和政府內部門之間關系。根本途徑是“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，其實質是要解決政府應該做什么、不應該做什么的根本性問題。

結 語

綜上來看，“轉變政府職能”概念的形成及歷史演進與改革開放以來我國政治發展的階段性特征和總體性特征密切相關。黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制，這為轉變政府職能尤其是政府的經濟管理職能及時指明了方向。同時，市場經濟的本質要求政府職能突出“宏觀調控”。由于市場存在“失靈”風險，20世紀90年代市場化運動的狂飆猛進導致一系列社會弊病不斷顯現，政府職能進入調適轉變階段，2001年的“入世”和2002年SARS事件適時成為政府職能重心轉移的催化劑，而改革開放以來的發展型政府建設則為政府職能重心轉移積累了強大的物質基礎，使政府職能向公共服務和社會管理轉移成為可能。黨的十六大之后，社會主義市場經濟體制進入完善階段，市場體系進一步成熟，社會結構進一步分化，這使得政府職能范圍得以進一步明確，政府職能的承接主體得以進一步拓展。十八大以來，社會主義市場經濟向縱深發展，市場在資源配置中的地位由起基礎性作用轉變為起決定性作用，市場力量和市場邏輯在國家治理中的作用持續加強，這要求政府進一步收縮職能范圍，強化簡政放權，并加強市場監管。同時，我國社會的主要矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，政府的公共服務職能進一步凸顯。改革開放以來，我國的經濟發展與西方先發國家的發展歷程相似，走的也是一條先污染、后治理的路徑，因此，生態環境保護職能的最終提出是必然的。

黨和政府對“轉變政府職能”的認識是隨著改革開放和社會主義現代化建設的實踐而不斷深化的。整體而言，“轉變政府職能”的內涵經歷了從宏觀到微觀、從經濟到社會、從抽象到具體、從模糊到明確、從平面到立體、從單一到多維的演變。“轉變政府職能”內涵不斷拓展、豐富的過程就是我國的國家治理方針政策不斷調整，國家治理體系進一步完善，社會主義制度更加成熟、定型的過程，是我國從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程，也是我國政治發展漸進轉型的過程。從概念史的角度對“轉變政府職能”進行考察，不僅能夠厘清這一概念的獨特內涵，也能夠更加深刻地理解“中國之治”的特征和邏輯，即黨和政府以“累積性創新”的方式推進國家治理體系與治理能力現代化，積累國家治理的“中國經驗”和構建國家治理的知識體系。改革開放以來，“轉變政府職能”取得了重大成就，積累了寶貴的經驗，有力推動了黨和國家各項事業的發展。但黨和政府對“轉變政府職能”的判斷依然是“不到位”，而“改革的推進，經濟基礎的發展，自然而然會對上層建筑提出新的要求”，(54)習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第12頁。就此而言，“轉變政府職能”一直在路上。“國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責”，(55)《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2019年版，第34頁。只有準確理解中國政治話語中“轉變政府職能”的深刻內涵，才能充分發揮其在我國改革開放和社會主義現代化建設中的重要理論指導意義，推動“中國之治”不斷邁向新臺階。未來對“轉變政府職能”的研究，一是要避免對這一概念的濫用，不要將之作為一個“筐”，什么都往里面裝。當“轉變政府職能”被虛化成一個“改革符號”甚至“改革口號”時，其本身承擔的改革意義和改革價值也會被弱化。二是適當擴大“轉變政府職能”的外延，即不僅各級國家行政機關需要轉變職能，黨和其他國家機構也需要轉變職能。從大政府的視角適當擴展“轉變政府職能”的理論體系有助于行政體制改革與政治體制改革的協同推進，也有利于增進改革的綜合效益和充分發揮改革的聯動作用。