柘城縣農村土地“三權分置”改革的主要做法、存在問題與建議

柘城縣農業局 李景鑫

柘城縣地處河南省東部、商丘市西南部，總面積1048 km2，轄10鎮10鄉、2個辦事處、494個行政村，總人口103萬人，其中農業人口80萬人，耕地面積7.07萬hm2，是大別山片區連片扶貧開發重點縣、中國三櫻椒之鄉，先后獲得全國糧食生產先進縣、全國產糧大縣等榮譽。近年來，柘城縣在推進農村土地流轉和做好“三權分置”改革方面，進行了一些有益的探索和實踐。

一、主要做法

（一）打好“一個基礎”

“一個基礎”即扎實開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。按照中央、省、市統一部署，自2015年開始，柘城縣積極開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。目前，全縣應確權的458個行政村，已完成合同簽訂451個村，占應確權行政村的98.3%；頒發經營權證書193 370個，占應確權農戶數的96.2%。這次確權登記頒證工作為農民的土地確實權、頒“鐵證”，給農民吃上“定心丸”，為下一步搞好“三權分置”奠定了基礎，也讓土地流轉更加順暢。

（二）抓住“兩個關鍵”

“兩個關鍵”即抓好土地經營權流轉和適度規模經營。按照“依法、自愿、有償”的原則，通過出租、入股、轉讓、轉包、互換等形式，積極引導農戶將承包土地向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業有序流轉，發展適度規模經營。據統計，截至2016年底，全縣農村土地流轉面積為2.65萬hm2，占全縣農地總面積的37.5%；流轉出承包地的農戶8.9萬戶，占總農戶數的36.3%。其中，規模流轉面積6.67～20 hm2的新型農業經營主體386家，流轉土地6250.4 hm2；20～33.33 hm2的新型農業經營主體44家，流轉土地1028.4 hm2；33.33～66.67 hm2的新型經營主體30家，流轉土地1203.73 hm2；66.67 hm2以上的新型經營主體5家，流轉土地433.33 hm2。新型農業生產經營主體采取“合作社+基地+農戶”運行模式，實行統一生產標準、統一操作規程、統一產品質量、統一農資供應，實現“抱團闖市場，有錢一起賺”。如柘城縣遠襄鎮董莊村建有蔬菜大棚2000座，發展溫棚韭菜、早春芹菜333.34 hm2，進行了無公害蔬菜產地認定和產品認證，并成立了柘城縣祥瑞蔬菜專業合作社，產品主要銷往鄭州、濟南、亳州、商丘等城市大型蔬菜批發市場，并與三全、思念等餃子生產企業簽訂了韭菜、芹菜常年供貨合同。目前，該村生產的蔬菜常年購銷兩旺，輻射帶動遠襄鎮發展蔬菜666.67 hm2，形成了遠近聞名的蔬菜生產專業村，帶動3000多人就業，入社農戶每年每667 m2收入在1萬元以上。

（三）完善“三個服務”

“三個服務”即著力搞好法律服務、中介服務和技術服務。在法律服務方面，柘城縣成立了農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，高標準建成了縣農村土地承包經營糾紛仲裁服務大廳，建立健全了縣級仲裁、鄉級調解、村級協商的縣鄉村三級仲裁服務體系。在中介服務方面，成立了縣長任組長、分管副縣長任副組長，農業、財政、林業、水利等有關部門主要負責同志為成員的柘城縣農村土地承包經營權流轉工作領導小組，建立了柘城縣農村土地承包經營權流轉服務中心，設置了流轉合同簽訂鑒證、土地流轉資質審核、受理登記信息發布三個服務窗口，為群眾提供有關法律宣傳、信息發布、價格評價、流轉交易、合同鑒證、登記備案等全方位的系列服務。在技術服務方面，結合基層農技推廣體系建設、新型職業農民培育和產業精準扶貧等項目，對家庭農場、農民專業合作社、種養大戶等新型農業經營主體，根據需求情況分期分批開展免費技術培訓，使其成為懂技術、會經營、善管理的“新農人”。

（四）強化“一個保障”

“一個保障”即強化政策保障。為積極穩妥地推進農村土地承包經營權健康有序流轉，柘城縣下發了《柘城縣關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》（柘辦〔2017〕6號），為土地流轉工作營造良好的環境，激發農民流轉土地的積極性。柘城縣農業、財政部門聯合下發了《柘城縣2017年農業支持保護補貼實施方案》（柘農〔2017〕17號），重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食、就優先支持誰”。同時，柘城縣把促進土地流轉和產業扶貧結合，制定了《柘城縣產業扶貧暫行辦法》（柘政辦〔2017〕51號），鼓勵支持新型農業經營主體和特色加工企業流轉貧困戶土地，每流轉貧困戶667 m2土地，柘城縣財政給予100元扶貧補貼。

（五）搞好“一個探索”

“一個探索”即積極探索開展農村土地股份制合作社改革試點。在借鑒外地經驗的基礎上，柘城縣選擇在起臺鎮史老家村、慈圣鎮李灘村和大仵鄉劉樓村開展農民土地入股合作經營試點，通過農民“帶地”“帶機”“帶資”入社，創辦現代農業合作社，實現農民不種地收入不減少，切實得到農村土地實行“三權分置”后的改革紅利。如柘城縣起臺鎮史老家村規模流轉土地100 hm2，成立了史老家村土地集合種植專業合作社，采取“合作社+村集體+農戶”的運作模式，重點發展糧食、瓜果蔬菜生產，合作社除對土地參股社員以每年每667 m2補貼800元保底外，再按年純收入的75%進行股份分紅，同時流轉出土地的農戶也可自愿在合作社務工。2016年合作社經濟總收入400多萬元，土地入股農戶年每667 m2收入1960元。

二、存在問題

（一）規模經營發展難

調查發現，規模流轉土地種植糧食作物，比較效益低；種植經濟作物，市場風險難以把控；種植果樹等，投資大、生產周期長、見效慢，導致部分新型農業經營主體發展規模經營面臨諸多困境。

（二）集中流轉成片難

當年土地聯產承包分地時，大部分地方都是把全村土地按好、中、差分等級后平分到各家各戶，導致每家每戶的土地分散，單位面積內土地戶頭多。大面積流轉土地涉及的農戶多，每個農戶的想法不一致，協調難度大，制約了土地規模流轉。此外，地塊分散也是制約農機推廣的主要因素。

（三）規模流轉融資難

大面積承包土地從事高效農業開發需要較大的資金投入，而土地承包大戶一般沒有貸款擔保單位，又不能將土地使用權作為貸款抵押，因此很難從金融部門貸到款，加之有的地方交通等基礎設施和自然基礎條件較差，更難籌集資金或引進資金，致使部分新型農業經營主體規模難以擴大、效益難以提高。

三、建議

（一）把培育新型農業經營主體作為推進“三權分置”改革的“助推器”

在“三權分置”改革過程中，既要充分考慮農戶的利益，切實維護好他們的土地承包權，又要考慮到構建有利于新型主體發展的體制機制。關鍵是做好三件事：一是培育以家庭成員為主要勞動力，以農業為主要收入來源，從事專業化、集約化適度規模經營的家庭農場，大力培育多元化農業經營主體；二是引導種養大戶通過承包地入股等方式開展專業合作，參與農業產業化經營；三是通過大力發展多種形式的社會化服務，引導新型農業經營主體加強聯合與合作，提升農業經營的專業化、組織化和集約化水平。

（二）把完善促進適度規模經營的政策措施作為推進“三權分置”改革的“催化劑”

實施好“三權分置”，發展多種形式的適度規模經 營，健全農業支持保護制度至關重要，在投入、補貼、金融、保險等方面發揮政策支持的導向和激勵作用。要加大政府對農田基礎設施建設的投入力度，充分發揮財政投入在土地整理、農業基礎設施建設等方面的主體作用。拓寬投入渠道，探索采用PPP模式、基建貸款 貼息、政府購買服務等多種方式，帶動金融和社會資金更多投向農業農村。進一步完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，嚴格準入門檻，確保土地經營權規范有序流轉。

（三）把健全管理機構完善服務體系作為推進“三權分置”改革的保障網

進一步加強縣、鄉農村土地流轉專門管理機構建設，完善縣、鄉、村三級管理服務機構，充分發揮農村土地確權登記頒證數據庫和管理平臺作用，結合農村產權交易市場建設，實現功能完善、信息互通、資源共享、集成辦公和村有信息員、鄉鎮有窗口、縣有中心的縣鄉村三級服務體系。開展信息發布、合同簽訂、政策咨詢、價格評估、產權交易、糾紛調處等服務。