傳染病強(qiáng)制隔離治療的法律規(guī)制

摘要：強(qiáng)制隔離治療是國(guó)家保障公共衛(wèi)生安全的必要選擇，它以對(duì)公民人身自由的限制和健康權(quán)的干涉為具體方式。從強(qiáng)制隔離治療的行為特點(diǎn)上看，它是一種典型的行政強(qiáng)制措施，應(yīng)受到行政強(qiáng)制法的約束。由于強(qiáng)制隔離治療所適用的情境十分特殊，具有適用前提的復(fù)雜性、時(shí)間的緊迫性、危害后果的嚴(yán)重性等特征，對(duì)其的約束需輔以有針對(duì)性的法律機(jī)制。我國(guó)《傳染病防治法》將強(qiáng)制隔離治療限定于甲類(lèi)傳染病管制目錄中的傳染病，造成新發(fā)傳染病和其他類(lèi)型傳染病的強(qiáng)制隔離治療缺少法律依據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)制隔離治療的現(xiàn)有法律規(guī)范亦存在結(jié)構(gòu)缺失，實(shí)施主體的角色模糊、職權(quán)不明和設(shè)置不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。未來(lái)宜對(duì)強(qiáng)制隔離治療進(jìn)行類(lèi)型化規(guī)制，明晰在強(qiáng)制隔離治療不同階段的法律責(zé)任和完善被隔離人的權(quán)利保障機(jī)制，將程序啟動(dòng)的醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向法律標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置“剛?cè)岵?jì)”的法律程序。

關(guān)鍵詞：傳染病;強(qiáng)制隔離;醫(yī)學(xué)治療;法理檢視

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.16? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2021）05-0125-06

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)代國(guó)家為阻斷傳染病擴(kuò)散，以強(qiáng)制手段隔離治療傳染病人，具有保護(hù)公共安全的目的正當(dāng)性。早在2003年抗擊非典疫情取得勝利前后，就陸續(xù)有學(xué)者提出以立法手段整合隔離治療等涉及人身自由的措施迫在眉睫①，甚至于提出抗疫實(shí)踐倒逼修法立法、兼顧重新審視對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施的合法性。② 從國(guó)內(nèi)防治2003年非典型肺炎及2019年新冠肺炎的實(shí)踐看，新型傳染病大規(guī)模爆發(fā)后，疫區(qū)醫(yī)院迅即為政府統(tǒng)一調(diào)配，絕大多數(shù)病患會(huì)主動(dòng)配合治療，但由于認(rèn)識(shí)上的偏差和出于個(gè)人因素的考慮，也有極少數(shù)病患拒絕或擅自脫離隔離治療，流向社會(huì)后成為疫源隱患，給公共安全帶來(lái)威脅，此時(shí)應(yīng)由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施隔離治療。但是強(qiáng)制隔離治療關(guān)系到普通公民的人身自由和生命健康，行使不當(dāng)是對(duì)病患的第二次傷害，因此構(gòu)建兼具正當(dāng)性和規(guī)范性的程序規(guī)范具有現(xiàn)實(shí)必要性。

二、強(qiáng)制隔離治療的法律規(guī)范解讀與學(xué)理闡釋

為了保護(hù)社會(huì)安全和公眾健康，對(duì)公民個(gè)體的權(quán)利進(jìn)行必要的限制，有其合理性和正當(dāng)性。特別是對(duì)小部分高危人群（確診病人、疑似病人、密切接觸者）采取隔離措施，看似克減了他們的人身自由權(quán)，其實(shí)通過(guò)強(qiáng)制隔離，輔之以治療手段，既能使他們與大部分健康民眾分離開(kāi)來(lái)，集中醫(yī)療資源對(duì)其進(jìn)行救治，更能降低更多人感染的風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)社會(huì)正常秩序。

（一）強(qiáng)制隔離治療以國(guó)家強(qiáng)制力為保障

古代醫(yī)療技術(shù)落后，強(qiáng)制隔離后無(wú)法給予病患有效的治療，但卻是維護(hù)群體生存繁衍的無(wú)奈之舉。中國(guó)先秦古籍中有將麻風(fēng)病人隔離于“癘遷所”治療或直接殺死的記載。③ 近代醫(yī)學(xué)事業(yè)的發(fā)展為診治傳染病提供了可選擇的多樣醫(yī)療手段，因此往往并非以強(qiáng)制隔離“一隔了之”，多附隨治療措施，強(qiáng)制隔離和強(qiáng)制治療結(jié)合于一體，兩者共同組成強(qiáng)制隔離治療的核心內(nèi)容。作為國(guó)家行為的隔離治療與作為醫(yī)療行為的隔離治療存在根本區(qū)別，前者是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人自由和生命健康的強(qiáng)制干涉，屬于公法領(lǐng)域的國(guó)家公權(quán)力行為;后者是醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)病患實(shí)施的特殊治療措施，以尊重病患意愿為原則，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和病患之間是一種民事法律關(guān)系。

國(guó)內(nèi)立法文件中使用“隔離治療”一詞，主要是《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《傳染病防治法》）第39條第2款的規(guī)定，其中明確了拒絕隔離治療或隔離期未滿(mǎn)擅自脫離隔離治療，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。因此，該條規(guī)定是關(guān)于強(qiáng)制隔離治療的直接依據(jù)。由于強(qiáng)制隔離治療的對(duì)象包括傳染病病人、帶原者和疑似者，使用傳染病人強(qiáng)制醫(yī)療概念的指稱(chēng)范圍有限，直接使用強(qiáng)制醫(yī)療概念則無(wú)法與其他類(lèi)型的強(qiáng)制醫(yī)療作準(zhǔn)確區(qū)分。為確保用語(yǔ)規(guī)范統(tǒng)一，本文使用傳染病強(qiáng)制隔離治療的概念。

雖然醫(yī)療機(jī)構(gòu)在病人病危等緊急情況下，可以不經(jīng)病患同意而實(shí)施緊急救治行為，④ 但此種緊急救治與國(guó)家強(qiáng)制力無(wú)關(guān)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)也無(wú)法定強(qiáng)制義務(wù)。強(qiáng)制隔離治療與普通醫(yī)療措施的行為特征和實(shí)踐樣態(tài)存在較大差異。首先，強(qiáng)制隔離治療以保障公共衛(wèi)生安全為主要目的。由于甲類(lèi)傳染性疾病的擴(kuò)散性、危險(xiǎn)性極大，從科學(xué)防范的角度的確需要限制傳染病人的人身自由。強(qiáng)制隔離治療手段的選擇，本質(zhì)上是對(duì)個(gè)人利益和公共利益權(quán)衡取舍的結(jié)果。其次，強(qiáng)制隔離治療以法定機(jī)關(guān)為行使主體。由于強(qiáng)制隔離治療手段的侵益性甚高，所以其決定與行使主體往往需有法律的明確規(guī)定或授權(quán)。再次，強(qiáng)制隔離治療以法定適用范圍、場(chǎng)所、期限等為基本要求。在現(xiàn)代法治要求下，相關(guān)國(guó)家立法基本上都聚焦限制人身自由的核心特征，對(duì)適用傳染病類(lèi)型、對(duì)象范圍、執(zhí)行場(chǎng)所、適用和解除條件等加以明確規(guī)定，禁止任意制定或?qū)嵤┫拗拼胧?fù)次，強(qiáng)制隔離治療以實(shí)質(zhì)正當(dāng)和程序正當(dāng)為核心標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代法治國(guó)家普遍根據(jù)本國(guó)國(guó)情和法律傳統(tǒng)，制定出強(qiáng)制隔離治療相關(guān)制度，契合實(shí)質(zhì)正當(dāng)和程序正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

（二）強(qiáng)制隔離治療作為一種行政強(qiáng)制措施

從比較法視角來(lái)看，雖然不同國(guó)家在強(qiáng)制隔離治療的具體稱(chēng)謂上有所區(qū)別，但本質(zhì)上均定性為是一種行政強(qiáng)制措施。在英文文獻(xiàn)中，隔離（Isolation）和檢疫（Quarantine）是現(xiàn)代防疫措施的一種代表性分類(lèi)。從詞源看，這兩個(gè)詞匯均與中世紀(jì)意大利地區(qū)的防疫實(shí)踐有關(guān)。⑤ 現(xiàn)代意義上，隔離和檢疫是相對(duì)區(qū)分、各有歸類(lèi)的防疫措施。隔離是將罹患傳染病或有疑似癥狀的個(gè)人與其他健康群體隔絕;檢疫是隔絕或限制暴露于傳染病中的無(wú)癥狀個(gè)人的自由活動(dòng)，以觀察是否會(huì)感染傳染病。⑥

在非英語(yǔ)國(guó)家和地區(qū)，防疫措施分類(lèi)更是多樣。例如，日本《傳染病預(yù)防及傳染病患者醫(yī)療法》規(guī)定了強(qiáng)制檢查、強(qiáng)制住院等強(qiáng)制措施;新加坡《傳染病法》規(guī)定了強(qiáng)制隔離治療和觀察、監(jiān)視、劃定隔離區(qū)等防疫措施;我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“傳染病防治法”則規(guī)定了強(qiáng)制隔離治療、強(qiáng)制檢查身體、留驗(yàn)、禁止遷移及旅行等十余種防疫措施。我國(guó)在1989年頒布《傳染病防治法》，雖經(jīng)2004年修訂和2013年修正，但其中關(guān)于強(qiáng)制防疫措施的規(guī)定仍十分簡(jiǎn)要，強(qiáng)制隔離治療主要規(guī)定于第39條之中，立法對(duì)強(qiáng)制隔離治療并無(wú)體系化的界定和規(guī)范。盡管世界各地強(qiáng)制防疫措施體系的內(nèi)容設(shè)置存在差異，稱(chēng)謂具有多樣性，但通行規(guī)則基本趨同，強(qiáng)制隔離治療的法律定位差異不大，均設(shè)定為國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的限制人身自由的強(qiáng)制措施。

從我國(guó)法律規(guī)范上看，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》）第2條中對(duì)行政強(qiáng)制的界定，強(qiáng)制隔離治療無(wú)疑是一種行政強(qiáng)制措施。識(shí)別某種限制人身自由行為是否屬于行政強(qiáng)制措施，可結(jié)合行政強(qiáng)制措施的具體特征。有學(xué)者提出行政強(qiáng)制措施的法律特征是可行的判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括限權(quán)性、暫時(shí)性、可復(fù)原性、從屬性、物理性和基礎(chǔ)行為與執(zhí)行行為合一性。⑦ 從字義上看，我國(guó)強(qiáng)制隔離是運(yùn)用行政權(quán)強(qiáng)行限制傳染病人人身自由的一種行政手段，符合限權(quán)性和物理性特征。從行為特征上看，強(qiáng)制隔離治療針對(duì)的是處于攜帶傳染病擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)中的當(dāng)事人，屬于一種暫時(shí)性控制。對(duì)此，《傳染病防治法》第39條第1款第1項(xiàng)的文義即是佐證。該條款規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類(lèi)傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取的措施之一是：對(duì)病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定。這意味著隔離治療期限具有階段性、暫時(shí)性特點(diǎn)，具體時(shí)長(zhǎng)由病患自身情況決定。由此，可進(jìn)一步將強(qiáng)制隔離治療界定為國(guó)家機(jī)關(guān)以維護(hù)公民個(gè)人健康及公共衛(wèi)生安全為目的，依法將傳染病人、疑似者或帶原者隔離于醫(yī)療機(jī)構(gòu)或其他指定地點(diǎn)，對(duì)隔離對(duì)象進(jìn)行強(qiáng)制醫(yī)療診治，符合法定條件時(shí)予以解除的行政強(qiáng)制措施。

（三）強(qiáng)制隔離治療的法理剖析

從行政行為形式論角度來(lái)看，強(qiáng)制隔離治療無(wú)疑是一種行政強(qiáng)制措施。該視角聚焦的是強(qiáng)制隔離治療的終局狀態(tài)這一片段，實(shí)際上無(wú)法呈現(xiàn)出強(qiáng)制隔離治療中法律關(guān)系的全貌，從而難免失之片面。“行政過(guò)程通常由復(fù)數(shù)的行為形式和法律關(guān)系連鎖構(gòu)成，而在此一連鎖構(gòu)成背后，通常皆由一套或數(shù)套法律構(gòu)造。”⑧ 因此，以行政過(guò)程的視角進(jìn)行觀察，強(qiáng)制隔離治療的行為樣態(tài)更為豐富。強(qiáng)制隔離治療實(shí)際上包含兩個(gè)限制手段，一是隔離，二是治療。在實(shí)行強(qiáng)制手段早期，相對(duì)人的病情狀態(tài)往往尚未完全明確，因此這一階段以“隔離”這一限制人身自由的方式進(jìn)行觀察。在中期，相對(duì)人的病情狀況基本確定，行政機(jī)關(guān)以醫(yī)療機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)判斷為據(jù)，或經(jīng)歷觀察期后解除隔離，或繼續(xù)隔離并進(jìn)行強(qiáng)制治療。在后期，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間因治療結(jié)果的差異而發(fā)生不同法律關(guān)系——治療成功的，強(qiáng)制隔離治療終止;治療成功但留有后遺癥的，強(qiáng)制隔離治療終止，相對(duì)人健康權(quán)受損;治療未成功的，相對(duì)人生命權(quán)受損。由此來(lái)看，強(qiáng)制隔離治療對(duì)公民權(quán)利的影響輕則是人身自由受限，重則是生命健康權(quán)受損。

《傳染病防治法》第39條第2款為行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制隔離治療手段提供了法律依據(jù)，但同時(shí)也明確了其適用前提，即“拒絕隔離治療或者隔離期未滿(mǎn)擅自脫離隔離治療的”。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)傳染病病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者采取隔離、觀察和治療的措施，拒不配合的，由公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。這些條款中實(shí)際上蘊(yùn)涵著比例原則的理念。強(qiáng)制隔離治療的高侵益性與其適用目的的公益性，意味著它的行使應(yīng)始終以比例原則為核心價(jià)值導(dǎo)向。比例原則原初意旨是保障人權(quán)，“本質(zhì)是對(duì)基于公共利益需要而限制公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力的限制”，它是一種典型的限制公權(quán)力濫用的工具。⑨ 強(qiáng)制隔離治療受比例原則約束具體包括以下三個(gè)方面的內(nèi)涵：其一，強(qiáng)制隔離治療手段的運(yùn)用能夠保證公共衛(wèi)生安全這一公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)制隔離治療手段的行使與公共衛(wèi)生保障目的的實(shí)現(xiàn)之間的因果關(guān)聯(lián)應(yīng)是強(qiáng)烈的，這種強(qiáng)烈性需從情勢(shì)的緊迫性和科學(xué)依據(jù)的可支撐性上加以判斷。無(wú)論是前期單純的隔離，還是中期的隔離與治療，都應(yīng)始終有手段與目的具有因果關(guān)系上的衡量。其二，強(qiáng)制隔離治療是行政機(jī)關(guān)可選取手段中對(duì)相對(duì)人權(quán)益危害最小的。當(dāng)傳染性疾病產(chǎn)生，公共衛(wèi)生事件形成，行政機(jī)關(guān)需要判斷在眾多規(guī)制手段中選擇強(qiáng)制隔離治療是否是必要的，且強(qiáng)制隔離手段對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害是可預(yù)期范圍內(nèi)最小的。如果可以通過(guò)其他侵益性較小的方式達(dá)致目標(biāo)，那么強(qiáng)制隔離治療選擇的合理性就會(huì)遭受質(zhì)疑。其三，通過(guò)強(qiáng)制隔離治療造成相對(duì)人權(quán)益損害與保障的目的之間應(yīng)保持均衡。公共利益優(yōu)于私人利益，這是現(xiàn)代國(guó)家治理中的一條公認(rèn)的法律準(zhǔn)則。在防治傳染性疾病，應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中，行政機(jī)關(guān)需進(jìn)行私人利益克減與公共利益保障上的綜合考量。其間，“公共利益”的準(zhǔn)確判定是強(qiáng)制隔離治療手段的選擇是否妥當(dāng)?shù)年P(guān)鍵性前提之一。綜合來(lái)看，如果說(shuō)《行政強(qiáng)制法》第3條要求強(qiáng)制隔離治療的行使應(yīng)具備合法性，那么《傳染病防治法》第39條第2款則在一定程度上明確對(duì)強(qiáng)制隔離治療手段運(yùn)用的合理性提出了要求。

三、強(qiáng)制隔離治療法律規(guī)制的瑕疵檢視

伴隨著新冠肺炎疫情的出現(xiàn)，強(qiáng)制隔離治療作為一種疾病防控手段更加受到各界關(guān)注。雖然目前由此引發(fā)的司法糾紛鮮少，但《傳染病防治法》第39條常被適用于日常行政執(zhí)法中。從強(qiáng)制隔離治療的具體實(shí)踐情況來(lái)看，其仍面臨幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）《傳染病防治法》第39條設(shè)定的適用范圍過(guò)窄

醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的傳染病種類(lèi)繁多，只有那些納入國(guó)家法律管控的傳染性疾病，才能由有權(quán)機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制隔離治療措施。《傳染病防治法》中將可適用強(qiáng)制隔離治療手段限定在甲類(lèi)傳染病管理目錄中的疾病。但是，目前《傳染病防治法》第3條和第4條中規(guī)定的適用甲類(lèi)傳染病管理措施的只包括三種傳染病：甲類(lèi)的鼠疫、霍亂;乙類(lèi)的傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、人感染致病性禽流感以及新冠肺炎;國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他乙類(lèi)傳染病及突發(fā)原因不明的傳染病。

從疫情防控實(shí)踐來(lái)看，上述清單列舉式的限定方式存在明顯弊端，適用范圍的機(jī)械設(shè)定在2020年防治新冠肺炎的初期就暴露出問(wèn)題。甲類(lèi)傳染病及準(zhǔn)用甲類(lèi)管理的乙類(lèi)傳染病只有6種（含新冠肺炎），除此6種之外，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)新型突發(fā)傳染病并不能直接實(shí)施強(qiáng)制隔離治療。考慮到某些乙類(lèi)傳染病具有起病急、傳播快、人群普遍易感和人身危害率較高等特點(diǎn)，對(duì)公共衛(wèi)生安全極具威脅性，立法把某些傳播性極強(qiáng)且對(duì)公眾健康有較大威脅的乙類(lèi)傳染病，升檔提級(jí)為參照甲類(lèi)傳染病進(jìn)行防控管理，通過(guò)調(diào)整它的管理類(lèi)別，隨時(shí)防止這種病毒變異和疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人民身體健康帶來(lái)嚴(yán)重的威脅。然而，防疫實(shí)踐中難免遇到某些新型突發(fā)傳染病，依托醫(yī)療檢測(cè)技術(shù)手段僅能提供初步科學(xué)證據(jù)，據(jù)此對(duì)其傳播風(fēng)險(xiǎn)和危害性作出初步判斷。考慮到人類(lèi)對(duì)病毒認(rèn)識(shí)水平的局限性，對(duì)這類(lèi)新突發(fā)傳染病采取即時(shí)處置措施仍有必要，在某些緊急情況下仍要保留法律強(qiáng)制性介入的通道，允許對(duì)新突發(fā)傳染病的密切接觸者采取強(qiáng)制隔離治療措施。

（二）強(qiáng)制隔離治療的實(shí)施程序欠缺

行政程序是行政權(quán)力合法行使的關(guān)鍵性保障，行政權(quán)行使應(yīng)在保障相對(duì)人權(quán)利基礎(chǔ)上，確保每一個(gè)行政行為節(jié)點(diǎn)都要符合一系列的合法性程序要件。《行政強(qiáng)制法》第3條第2款明確規(guī)定：“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”這意味著多在公共衛(wèi)生事件中出現(xiàn)的強(qiáng)制隔離治療，其具體運(yùn)作并不是以《行政強(qiáng)制法》為據(jù)，而是應(yīng)依據(jù)相關(guān)專(zhuān)門(mén)性立法規(guī)定。然而，《傳染病防治法》中并未進(jìn)一步規(guī)定強(qiáng)制隔離治療的實(shí)施程序，《行政強(qiáng)制法》中關(guān)于行政強(qiáng)制措施的一般性程序雖有規(guī)范參照意義，卻無(wú)法精準(zhǔn)適用于強(qiáng)制隔離治療。具體來(lái)看，《行政強(qiáng)制法》第19條規(guī)定了限制公民人身自由行政強(qiáng)制措施的特殊程序要求，其中明確法律還可設(shè)定其他程序。不過(guò)，目前《傳染病防治法》中并未納入特殊性程序規(guī)定。綜合來(lái)看，現(xiàn)行防疫相關(guān)立法幾乎未對(duì)強(qiáng)制隔離治療的實(shí)施程序進(jìn)行規(guī)范，《傳染病防治法》第39條僅規(guī)定了強(qiáng)制隔離治療的實(shí)施主體、對(duì)象和范圍，該法其他條文并未對(duì)審查決定、執(zhí)行、告知等內(nèi)容予以明確規(guī)定，尤其是對(duì)隔離對(duì)象的權(quán)利保障缺少必要的規(guī)定。具體而言，關(guān)于強(qiáng)制隔離治療的期限、隔離治療場(chǎng)所、實(shí)施主體、審查決定程序、實(shí)施方式等重要的程序事項(xiàng)均缺少明確規(guī)定。

（三）強(qiáng)制隔離治療的判斷標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單

強(qiáng)制隔離治療對(duì)人身自由限制的強(qiáng)度不亞于刑事強(qiáng)制措施，但與拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施所設(shè)定的程序標(biāo)準(zhǔn)相比，程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和條件過(guò)于簡(jiǎn)單概括。《傳染病防治法》第39條規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類(lèi)傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)病人、疑似病人、病原攜帶者進(jìn)行隔離治療。《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第12條規(guī)定國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)傳染病染疫人必須立即將其隔離，發(fā)現(xiàn)傳染病染疫嫌疑人應(yīng)當(dāng)將其留驗(yàn)。這兩條規(guī)定對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療適用條件頗為相似，均為有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了法定傳染病病人、疑似者或帶原者，以病人感染傳染病或有嫌疑風(fēng)險(xiǎn)為適用條件，除此之外無(wú)其他可參考的適用標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)內(nèi)立法將疑似傳染病病人歸入強(qiáng)制醫(yī)療對(duì)象，“疑似”在醫(yī)學(xué)上的界定本就模糊，某些疾病的初期癥狀十分類(lèi)似，醫(yī)生容易產(chǎn)生誤判，僅憑醫(yī)生主觀判斷“可能存在傳染病”而限制疑似者人身自由，適用標(biāo)準(zhǔn)顯然失之于寬。某些疾病的帶原者自身不會(huì)感染疾病，卻會(huì)將病菌傳染給他人，對(duì)帶原者實(shí)施強(qiáng)制醫(yī)療具有合理性。然而，部分病人身上的病原體極難殺滅，如果強(qiáng)制醫(yī)療的適用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛，可能出現(xiàn)由于傳染病無(wú)有效治療方法，于是對(duì)健康帶原者進(jìn)行長(zhǎng)期隔離的問(wèn)題。

目前，納入甲類(lèi)傳染病管理目錄的傳染病，由于傳染性極強(qiáng)，一旦爆發(fā)疫情即可采用強(qiáng)制隔離治療措施，只是復(fù)雜的報(bào)批程序反而會(huì)延誤效率。考慮到新發(fā)傳染病及其他法定傳染病一旦防控不力，也會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生安全構(gòu)成重大威脅，目前僅以患病狀態(tài)為是否強(qiáng)制隔離治療的劃分標(biāo)準(zhǔn)則明顯失之于寬。遵循醫(yī)療發(fā)展規(guī)律和疾病演變趨勢(shì)，兼顧個(gè)人權(quán)益保護(hù)和公共衛(wèi)生安全的平衡，需要更多地優(yōu)化醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)啟動(dòng)強(qiáng)制隔離治療的判斷機(jī)制。出于維護(hù)人民群眾健康的考量，總的導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)大適用傳染病類(lèi)別、放寬覆蓋人群范圍，健全法律法規(guī)支撐體系，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生安全形勢(shì)。

四、強(qiáng)制隔離治療的法制完善路徑

強(qiáng)制隔離措施具有強(qiáng)侵益性與行為過(guò)程的特殊性，目前僅依據(jù)《行政強(qiáng)制法》中行政強(qiáng)制措施一般程序規(guī)定，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制隔離措施的規(guī)制目標(biāo)。在強(qiáng)制隔離措施施行中，需要妥善協(xié)調(diào)好公共利益、公民個(gè)人利益之間的關(guān)系。尤其是當(dāng)強(qiáng)制隔離措施危及公民生命權(quán)時(shí)，應(yīng)確保該權(quán)力的行使在有效的約束范圍之內(nèi)。

（一）適當(dāng)擴(kuò)大強(qiáng)制隔離治療的適用范圍

《傳染病防治法》第39條對(duì)強(qiáng)制隔離治療的適用疾病范圍設(shè)定過(guò)窄，造成醫(yī)療機(jī)構(gòu)等無(wú)法及時(shí)對(duì)新發(fā)傳染病采取強(qiáng)制隔離治療措施，是當(dāng)前防疫法律體系中的一個(gè)嚴(yán)重缺失。域外通行做法是為強(qiáng)制隔離治療設(shè)置差異化的適用范圍。在防疫常態(tài)化的背景下，適時(shí)擴(kuò)大強(qiáng)制隔離治療的適用傳染病范圍具有現(xiàn)實(shí)必要性。較為可行的方案是根據(jù)傳染病傳染性強(qiáng)弱設(shè)置可適用強(qiáng)制隔離治療的疾病。首先，對(duì)于《傳染病防治法》中的甲類(lèi)以及參照甲類(lèi)管理的傳染病，一旦發(fā)現(xiàn)就應(yīng)實(shí)施隔離治療。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)此類(lèi)傳染病病患拒絕隔離治療，可以立即組織實(shí)施強(qiáng)制隔離，同時(shí)給予必要的治療。其次，對(duì)于甲類(lèi)傳染病目錄之外的傳染病，可以在符合特定條件的情況下實(shí)施強(qiáng)制隔離治療。比如，執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)這些傳染病病患存在威脅公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的情況，可以立即組織醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)療技術(shù)方面的診斷，評(píng)估其疾病的傳染風(fēng)險(xiǎn)，征求病患是否自愿接受隔離，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查后對(duì)拒絕配合隔離治療的病患采取強(qiáng)制隔離治療。

（二）合理配置強(qiáng)制隔離治療的權(quán)責(zé)

考察域外對(duì)強(qiáng)制隔離治療決定主體的設(shè)置方式，多與本地法律傳統(tǒng)、政治制度、現(xiàn)實(shí)國(guó)情、民族文化心理等密切相關(guān)。美國(guó)采取法官保留方式源自殖民時(shí)代的普通法傳統(tǒng)，且與該國(guó)重視公民人身自由，以及根深蒂固的司法審查傳統(tǒng)有關(guān)。日本、新加坡等東亞國(guó)家普遍重視秩序、紀(jì)律和安全，多采用行政機(jī)關(guān)直接決定實(shí)施強(qiáng)制隔離治療的模式。我國(guó)缺少類(lèi)似歐美的司法審查傳統(tǒng)，民眾重視秩序和安全，城市人口高度集聚，人口流動(dòng)頻繁，傳染病快速擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)較大。這些因素決定國(guó)內(nèi)難以引入權(quán)力制約型的司法審查模式，由行政主體依法定程序?qū)彶闆Q定是符合國(guó)情的選擇。

現(xiàn)行傳染病防治法律對(duì)強(qiáng)制隔離治療決定主體的界定過(guò)于模糊，容易造成衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)沖突。考慮到醫(yī)療機(jī)構(gòu)自身的權(quán)威性不足及實(shí)施能力的欠缺，可以根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的職能定位和監(jiān)管關(guān)系，合理設(shè)置兩者在強(qiáng)制隔離治療運(yùn)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系。一方面，授予醫(yī)療機(jī)構(gòu)一定的先行處置權(quán)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)于甲類(lèi)傳染病管理目錄中的傳染病病患，如果存在該類(lèi)病患拒絕配合隔離治療的情形，可以先行對(duì)這類(lèi)人員采取醫(yī)療拘束措施，先行開(kāi)展必要的隔離治療，防止這類(lèi)人員四處流動(dòng)引發(fā)傳染病大規(guī)模擴(kuò)散。但醫(yī)療機(jī)構(gòu)的此類(lèi)拘束應(yīng)有嚴(yán)格限制，比如時(shí)間上不得超過(guò)12小時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)報(bào)告疫情，由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)審查后作出正式的強(qiáng)制隔離治療決定。另一方面，對(duì)于那些甲類(lèi)傳染病目錄外的傳染病病患，醫(yī)療機(jī)構(gòu)不可以自行采取拘束措施，而應(yīng)立即將相關(guān)人員的信息及處置情況上報(bào)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)組織疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查取證，在綜合審查個(gè)案隔離的必要性后作出強(qiáng)制隔離治療的決定，然后協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)、有資質(zhì)的隔離醫(yī)院等機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)人員采取強(qiáng)制隔離治療措施。

（三）根據(jù)強(qiáng)制隔離治療所處階段的特點(diǎn)匹配權(quán)利保障機(jī)制

“權(quán)利不是社會(huì)的一套特殊安排而是一系列解決沖突的程序。”⑩ 平衡強(qiáng)制隔離治療程序中的權(quán)力和權(quán)利之間的關(guān)系，應(yīng)回歸公民權(quán)利程序保障的基本功能，通過(guò)程序設(shè)計(jì)明確保障權(quán)利和約束權(quán)力。首先，引入先行勸告程序和告知、聽(tīng)取意見(jiàn)程序。如果病患自愿配合隔離治療，則無(wú)需啟動(dòng)強(qiáng)制程序。先行勸告程序充分尊重傳染病患的意愿，可以爭(zhēng)取病患理解，緩和醫(yī)患關(guān)系，避免行政資源的無(wú)端浪費(fèi)，是更優(yōu)于強(qiáng)制隔離治療的手段。其次，建立不同階段的理由說(shuō)明制度。根據(jù)程序正當(dāng)原則，在對(duì)相對(duì)人作出不利決定之前，應(yīng)給予其陳述與申辯的機(jī)會(huì)。在面對(duì)相對(duì)人不自愿配合的情形，行政機(jī)關(guān)選擇強(qiáng)制隔離治療手段時(shí)，應(yīng)說(shuō)明當(dāng)前情勢(shì)，以及相對(duì)人行為對(duì)公共衛(wèi)生秩序形成的重大風(fēng)險(xiǎn)。再次，明晰強(qiáng)制隔離治療中各方主體的法律責(zé)任。相對(duì)人在明知身患傳染病疾病仍不配合隔離防治導(dǎo)致他人權(quán)益或公共利益上受損的，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事侵權(quán)責(zé)任或接受刑事制裁。醫(yī)療機(jī)構(gòu)在傳染病防治中玩忽職守，有權(quán)行政機(jī)關(guān)可依法進(jìn)行處罰;在隔離治療中操作不當(dāng)導(dǎo)致醫(yī)療事故的，承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不依法履行其法定監(jiān)管、防護(hù)職責(zé)的，應(yīng)承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任;濫用或違法行使強(qiáng)制隔離治療權(quán)的，同樣承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任;相對(duì)人因此造成損害的，行政機(jī)關(guān)需承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)賠償責(zé)任。最后，我國(guó)傳染病防治法律體系已設(shè)計(jì)行政復(fù)議和行政訴訟的事后救濟(jì)途徑。假如強(qiáng)制隔離治療侵害傳染病患者或密切接觸者的合法權(quán)益，其可向人民法院起訴或向上級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。事后救濟(jì)給予被隔離治療者通過(guò)司法途徑維權(quán)的機(jī)會(huì)，上級(jí)機(jī)關(guān)的介入審查具有較強(qiáng)權(quán)威性和客觀性，可以彌補(bǔ)事前救濟(jì)、事中救濟(jì)的不足，更好維護(hù)隔離治療對(duì)象的合法權(quán)益。

（四）以比例原則為基礎(chǔ)構(gòu)建程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

強(qiáng)制隔離治療對(duì)人身權(quán)利的限制程度不亞于拘留等刑事強(qiáng)制措施，強(qiáng)制程序啟動(dòng)應(yīng)接受?chē)?yán)格的法律標(biāo)準(zhǔn)審查。傳染病病人患病事實(shí)是一個(gè)基礎(chǔ)性的前提條件，是否采取強(qiáng)制隔離治療還要充分考慮其他因素。結(jié)合行政強(qiáng)制措施的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)及隔離治療傳染病病人的特殊性，可設(shè)立更為全面綜合的程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)：其一，發(fā)現(xiàn)可適用強(qiáng)制隔離治療的傳染病患。確診傳染病人、疑似感染者及帶原者所感染病菌或病毒屬于法定目錄范圍，相關(guān)醫(yī)學(xué)檢測(cè)結(jié)果及臨床診斷已初步確認(rèn)。其二，病人對(duì)他人健康及公共安全有構(gòu)成威脅的重大可能性。傳染病屬于法定可強(qiáng)制隔離治療的范圍，傳染病人拒絕醫(yī)院的住院或檢驗(yàn)要求，或曾有擅自脫離治療的記錄，不隔離治療將危及病人自身及社會(huì)公眾健康。其三，無(wú)其他侵害較小的替代措施可用。有權(quán)決定機(jī)關(guān)應(yīng)考慮是否有其他侵害更小的替代措施，必要時(shí)說(shuō)明為何不使用其他替代措施，以及理由為何。這是嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)所要求的國(guó)家負(fù)有證明手段符合目的的需要，以及侵害較小手段無(wú)法達(dá)到目的的法律義務(wù)。

（五）確立“剛?cè)岵?jì)”的強(qiáng)制隔離治療法律程序

在重大傳染病疫情防控中，不可能回避公權(quán)力屬性與公民的權(quán)利之間具有極度的不平衡性，雖然在緊急情況下不得已先行限制公民人身自由，但是必要的程序須由法律法規(guī)規(guī)定，并予以遵守。強(qiáng)制隔離治療傳染病病人作為一種行政強(qiáng)制措施，其決定主體、手段措施、流程步驟等均以法律明定為基本要求。通過(guò)立法對(duì)重要的程序事項(xiàng)予以解釋說(shuō)明，可以消除法律體系之間的規(guī)范沖突。在國(guó)家層面立法中對(duì)強(qiáng)制隔離治療的有權(quán)決定主體、傳染病范圍、適用對(duì)象、解除條件、執(zhí)行場(chǎng)所等進(jìn)行明確規(guī)定，嚴(yán)格禁止地方性規(guī)定擴(kuò)大適用范圍。前文已對(duì)其中部分重要程序事項(xiàng)進(jìn)行討論，除了適用對(duì)象及執(zhí)行場(chǎng)所等爭(zhēng)議熱點(diǎn)，但仍需對(duì)傳染病范圍及解除條件進(jìn)行明確。國(guó)內(nèi)許多地方在防疫實(shí)踐中出現(xiàn)不當(dāng)行使權(quán)力的現(xiàn)象，一個(gè)重要原因是一線(xiàn)疫情防控人員不熟悉相關(guān)法律規(guī)定和操作程序，執(zhí)法過(guò)程中缺少明確的引導(dǎo)，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)區(qū)域之間的做法差異。一個(gè)可行方案是在立法中對(duì)程序事項(xiàng)和流程進(jìn)行清晰規(guī)定，然后由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)制定相應(yīng)的精細(xì)化操作程序，這種精細(xì)化程序可以極大方便疫情防控人員依規(guī)操作，減少基層執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。但需注意的是，在傳染病防治緊急情況下，尤其是已出現(xiàn)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)在立法中針對(duì)緊急情況設(shè)置簡(jiǎn)化程序，比如前文所述程序告知可以在決定作出后數(shù)日內(nèi)送達(dá)，采取集體通告方式告知等做法。

五、結(jié)語(yǔ)

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)法律規(guī)范體系得到極大豐富與完善，各個(gè)生活領(lǐng)域的法律規(guī)范逐步健全。新冠肺炎疫情的突襲暴露出傳染性疾病防控、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等立法方面的不足。強(qiáng)制隔離治療是傳染性疾病防控中不可或缺的行政手段，雖然傳染病防治立法也有多次調(diào)整，但傳染病強(qiáng)制醫(yī)療問(wèn)題卻少有關(guān)注，且多將其視作醫(yī)學(xué)緊急處置措施，未作為限制人身自由的行政強(qiáng)制措施予以系統(tǒng)解讀。理性的個(gè)人罹患傳染病，自然積極求醫(yī)治療，拒絕治療者為少數(shù)，但仍有部分人拒絕配合治療，甚至惡意向社會(huì)公眾傳播病毒。此時(shí)應(yīng)由國(guó)家為公共利益干預(yù)個(gè)人權(quán)利，對(duì)此類(lèi)人員實(shí)施強(qiáng)制醫(yī)療。強(qiáng)制隔離治療傳染病人是應(yīng)對(duì)傳染疫情的必要緊急措施，明確的法律規(guī)制不僅可以防止衛(wèi)生行政權(quán)力濫用，而且通過(guò)明晰權(quán)責(zé)和運(yùn)行程序可以防止出現(xiàn)有權(quán)機(jī)關(guān)推諉責(zé)任，是防疫常態(tài)化背景下法治防控疫情的重要任務(wù)。

注釋?zhuān)?/p>

① 朱芒：《SARS 與人身自由——游動(dòng)在合法性和正當(dāng)性之間的抗SARS 措施》，《法學(xué)》2003年第5期。

② 陳越峰：《從形式合法到裁量正義——傳染病防治中限制人身自由措施的合法性證成》，《政治與法律》2011年第10期。

③ 余宗發(fā)：《云夢(mèng)秦簡(jiǎn)中思想與制度鉤摭》，文津出版社1992年版，第132頁(yè)。

④ 姚萬(wàn)勤：《法律父愛(ài)主義與專(zhuān)斷醫(yī)療行為的正當(dāng)化》，《比較法研究》2019年第3期。

⑤ Michelle A. Daubert， Pandemic Fears and Contemporary Quarantine： Protecting Liberty through a Continuum of Due Process Right， Buffalo Law Review， 2007， 54（4）， p.1302.

⑥ Stacey Knobler， Adel Mahmoud， et al.， Learning from SARS： Preparing for the Next Disease Outbreak， The National Academies Press， 2002， p.72.

⑦ 胡建淼：《關(guān)于〈行政強(qiáng)制法〉意義上的“行政強(qiáng)制措施”之認(rèn)定——對(duì)20種特殊行為是否屬于“行政強(qiáng)制措施”的評(píng)判和甄別》，《政治與法律》2012年第12期。

⑧ 魯鵬宇：《日本行政法學(xué)理構(gòu)造的變革——以行政過(guò)程論為觀察視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2006年第4期。

⑨ 梅揚(yáng)：《比例原則的適用范圍與限度》，《法學(xué)研究》2020年第2期。

⑩[美]昂格爾：《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章、周漢華譯，譯林出版社2001年版，第81頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：虞潯，華東政法大學(xué)刑事法學(xué)院副教授，上海，201620。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）