基本公共服務是關鍵

張靜

2020年8月7日，在中建三局北京公司阿里巴巴北京總部項目現(xiàn)場，醫(yī)務人員為農(nóng)民工測量血壓

隨著城市戶籍制度改革的深入推進，新市民群體能否融入流入地成為中國城市化進程中的重要議題。

日前，國家衛(wèi)生健康委流動人口服務中心發(fā)布《中國城市流動人口社會融合評估報告》（No.2）。就這一報告，本刊記者近日專訪了國家衛(wèi)生健康委流動人口服務中心研究員劉金偉，解析城市化進程中流動人口社會融合的現(xiàn)狀與困境，以及戶籍制度改革在未來急需解決的問題。

劉金偉

推進公共服務融合

《瞭望東方周刊》：評估流動人口社會融合的重要意義體現(xiàn)在哪些方面？

劉金偉：改革開放以來，中國流動人口的總量和結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化，流動人口總規(guī)模從1982年的657萬增加到2019年的2.36億人，占中國總?cè)丝诘?7%左右。從流動人口的構(gòu)成來看，當前流動人口的構(gòu)成以“80后”新生代為主，他們長期工作生活在城市，融入城市的愿望強烈。但由于戶籍等制度性因素的制約，流動人口融入城市還存在很大障礙。

黨的十八大尤其是十九大以來，國家加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。在這樣的時代背景下，開展流動人口社會融合評估，具有重要理論和現(xiàn)實意義：

一是有助于了解當前我國流動人口社會融合的基本狀況和特點，為國家制定流動人口社會融合的相關政策提供科學依據(jù);二是通過評估督促被評估城市采取相應措施，促進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、流動人口基本公共服務均等化;三是通過評估發(fā)現(xiàn)不同城市、地區(qū)間流動人口社會融合的基本狀況和規(guī)律，為我國流動人口合理分布、有序流動提供導向;四是建立適合我國國情的中國流動人口社會融合評估的理論框架和指標體系，為國內(nèi)外的學術研究和交流提供參考。

《瞭望東方周刊》：和2019年第一版報告相比，第二版報告有哪些新變化？為什么將評估指標體系聚焦在公共服務層面？

劉金偉：2020年的評估與2019年版本想比，評估城市由50個變成60個，增加了一些超大城市和特大城市;另一個變化是聚焦到公共服務上，從流動人口隨遷子女教育、社會保障、衛(wèi)生健康和住房保障四個維度構(gòu)建了評估指標體系。

為什么要聚焦基本公共服務？因為基本公共服務作為流動人口社會融合的核心內(nèi)容，最能反映流動人口在制度和權益上被接納的程度。

流動人口的社區(qū)融合狀況普遍不算理想，長三角略好于珠三角。

當前，隨著流動人口在城市留居意愿不斷增強，流動人口不斷增長的基本公共服務需求與當前公共服務供給的不平衡、不充分的矛盾突出。特別是在子女教育、衛(wèi)生健康、社會保障、住房保障等公共服務領域，總體不足和結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)象均存在，一些問題引發(fā)了社會矛盾和糾紛。

從社會融合四個構(gòu)成來看，經(jīng)濟融合主要依靠市場化的手段來實現(xiàn)，心理文化融合需要經(jīng)歷較長的時間段來相互適應和磨合，政治融合需要依靠法律和制度作為保障，而公共服務融合是當前階段流動人口需求最迫切，又最容易通過政府手段推進的目標。

流動人口社區(qū)融合程度較低

《瞭望東方周刊》：60座城市的流動人口社會融合情況呈現(xiàn)出哪些特點？

劉金偉：從評估的結(jié)果來看，主要有以下特點：一是近年來流動人口公共服務均等化工作雖然取得積極進展，但與本地居民相比仍存在一定差距，大部分城市仍然處于初級水平;二是從流動人口公共服務融合不同維度來看，呈現(xiàn)出隨遷子女教育和衛(wèi)生健康服務得分顯著高于社會保障和住房保障的現(xiàn)象;三是流動人口公共服務融合在不同城市間差異較大，從城市規(guī)模維度上分析，隨著城市規(guī)模的變化，流動人口公共服務融合得分呈倒“U”型特征;四是流動人口公共服務融合綜合得分與經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)一定程度的正相關關系。

《瞭望東方周刊》：流動人口對流入地城市社會結(jié)構(gòu)的影響主要體現(xiàn)在社區(qū)層面，目前流動人口社區(qū)融合程度如何？

劉金偉：社區(qū)是流動人口在城市生活的基本單元，對于流動人口規(guī)模比較大的城市而言，大量人口流入已經(jīng)改變了當?shù)氐娜丝跇?gòu)成，對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、生活方式等均產(chǎn)生了重要影響，因此從社區(qū)層面對流動人口社會融合進行評估非常重要。

流動人口的社區(qū)融合目前呈現(xiàn)以下特點：一是融合狀況普遍不算理想，長三角略好于珠三角。二是流動人口比較有“社區(qū)認同”，但對獲得本地戶口意愿不強。三是已經(jīng)有了一定的針對流動人口的“社區(qū)服務”，但住房保障尚未納入服務體系。四是本地人接受流動人口的程度明顯高于流動人口接受本地人程度。五是流動人口“社區(qū)參與”程度比較低。

對于未來如何促進流動人口社區(qū)融合，我們提出如下建議：一是加快推進戶籍制度改革，從制度層面打破社區(qū)層面的隔閡。二是創(chuàng)新服務方式，將流動人口納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，促進流動人口基本公共服務的有效供給，滿足流動人口基本公共服務底線需求。三是創(chuàng)新流動人口治理方式，構(gòu)建社區(qū)共建共治共享機制，有效引導流動人口社區(qū)參與。四是發(fā)揮工青婦等群團組織作用，助力流動人口社區(qū)融合。

4月21日，浙江省湖州市吳興區(qū)總工會法律志愿者、妙西鎮(zhèn)司法所所長茅泉江在吳興區(qū)新時代職工普法基地進行產(chǎn)業(yè)工人勞動法律法規(guī)專項培訓（徐昱/ 攝）

九大都市區(qū)各有不同

《瞭望東方周刊》：就業(yè)是流動人口社會融合的經(jīng)濟基礎，九大都市區(qū)在流動人口就業(yè)人員職業(yè)構(gòu)成、就業(yè)單位性質(zhì)以及勞動權益保護方面存在哪些顯著差異？

劉金偉：以北上廣深等超大或特大城市為核心的大都市區(qū)是流動人口的主要聚集地，從我國九大都市區(qū)流動人口就業(yè)的情況來看，北京大都市區(qū)流動人口中專業(yè)技術人員比例較高，是九大都市區(qū)中最高的，商業(yè)、服務業(yè)人員的比例也較高，達到60%;生產(chǎn)、運輸設備操作人員及有關人員的比例較低（9.3%），低于其他八個都市區(qū)。這與北京高端服務業(yè)比較發(fā)達，制造業(yè)比重較低有關。上海大都市區(qū)中流動人口的專業(yè)技術人員也較多，僅次于北京，不同的是生產(chǎn)、運輸設備操作人員及有關人員的比例較高（32.70%），僅次于杭州。

深圳、廣州大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型非常成功，流動人口中專業(yè)技術人員的比例雖然不及北京和上海，但趕超了武漢、成都大都市區(qū);生產(chǎn)、運輸設備操作人員及有關人員的比例則處于中游水平，低于長三角的杭州和上海都市區(qū)。在中西部的都市區(qū)中，武漢、成都流動人口中專業(yè)技術人員比例較低，武漢的商業(yè)、服務業(yè)人員的比例較高，成都和重慶的生產(chǎn)、運輸設備操作人員及有關人員比例也較高，數(shù)據(jù)折射出成渝地區(qū)的制造業(yè)發(fā)展較快。

從就業(yè)單位性質(zhì)來看，北京大都市區(qū)流動人口在機關、事業(yè)單位、國有及國有控股企業(yè)、集體企業(yè)的就業(yè)比例為九大都市區(qū)最高，即通常說的體制內(nèi)單位就業(yè)比例較高。流動人口在私營企業(yè)就業(yè)比例較高的分別是杭州、深圳、重慶、北京和上海。流動人口在外企（包括港澳臺獨資、外商獨資、中外合資企業(yè)）就業(yè)比例較高的是深圳和上海。流動人口中個體工商戶比例最高的是武漢，其次是成都和天津。

九大都市區(qū)中，北京、上海、重慶和杭州的流動人口是有固定雇主的雇員比例最高，武漢的自營勞動者最多，遠高于其他都市區(qū)。北京、上海、深圳流動人口的勞動合同簽訂率最高，均超過八成，這是一類地區(qū);其次是廣州、成都、天津和重慶的流動人口，大約為七成左右，為二類地區(qū);武漢、杭州和其他地區(qū)是三類地區(qū)。

長三角打工者藝術團的成員胡秋香（中）與同伴在蘇州木瀆鎮(zhèn)舉行的“新市民春晚”上演出（季春鵬/ 攝）

相對高質(zhì)量公平教育很重要

《瞭望東方周刊》：流動人口隨遷子女教育情況呈現(xiàn)怎樣的特點？在實現(xiàn)“讓隨遷子女不僅能夠獲得基本的教育，還能獲得相對高質(zhì)量的公平教育”方面，有哪些對策與建議？

劉金偉：義務教育階段入學門檻的限制和異地中考政策限制，是影響流動人口隨遷子女獲得公平教育的關鍵因素，因此在流動人口隨遷子女教育方面，應重點打破義務教育階段入學限制和異地中考的政策限制，不僅要讓流動人口隨遷子女獲得基本的教育，還要獲得相對高質(zhì)量的公平教育。

我們的建議是，首先要提高義務教育的統(tǒng)籌層次。當前，我國義務教育以縣為主進行管理，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌層次不高，教育發(fā)展差異較大。要促進流動子女教育公平，就要改變城鄉(xiāng)間管理上的雙軌制，在完善以縣為主的管理體制基礎上，按照縣、市、省、國家的順序逐步提高統(tǒng)籌程度，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的教育質(zhì)量。在完善管理機制的基礎上明確中央和地方、流入地和流出地對流動子女教育責任的劃分，堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主。

可考慮實行“義務教育登記卡”制度，流出地政府為流出學生在戶籍地注冊學籍，辦理義務教育登記卡，當人口流動時，登記卡一起流動。建議完善義務教育經(jīng)費分段機制，在加大政府財政投入的基礎上，實施“錢隨人走”的“教育券”制度，由流入地接受學校享受流入子女的義務教育經(jīng)費。中央可考慮設立流動人口子女教育專項資金，以流入地流動人口子女的規(guī)模為依據(jù)進行補貼，緩解流入地財政教育經(jīng)費壓力。流入地政府要將解決流動子女教育問題納入地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，分階段制定切實可行的發(fā)展目標，逐步解決流動人口子女教育問題。

其次，要破除流動人口在流入地就學的制度障礙。未來國家要從政策上進一步對流動人口子女在流入地參加中考的條件做出具體規(guī)定，符合規(guī)定并且具備一定條件的流動人口子女可以在本地參加中考、接受普通高中階段的學習教育。同時，在不斷擴大學前教育資源供給的基礎上，把流動人口子女的學前教育納入政府公辦幼兒教育機構(gòu)的范圍。

第三，要構(gòu)建學校、家庭、社會三結(jié)合的社會化教育體系，發(fā)揮各自的教育優(yōu)勢，形成教育合力。注重流動人口的繼續(xù)教育，提高其文化素質(zhì)和生存能力，優(yōu)化家庭教育氛圍;優(yōu)化流動人口生活的社區(qū)環(huán)境，大力開展社區(qū)服務，建設社區(qū)圖書室等青少年文化活動場所，開展各種文化體育活動，豐富流動兒童的業(yè)余文化生活;規(guī)范和鼓勵民間辦學，彌補公共教育資源的缺口。

建議完善義務教育經(jīng)費分段機制，在加大政府財政投入的基礎上，實施“錢隨人走”的“教育券”制度，由流入地接受學校享受流入子女的義務教育經(jīng)費。

將流動人口納入當?shù)刈》勘Ｕ象w系

《瞭望東方周刊》：流動人口住房保障的現(xiàn)狀呈現(xiàn)哪些特點？還存在哪些問題與難點？?

劉金偉：流動人口住房保障具有以下幾個特點：流動人口主要是以個人租住私人住房為主，獲得公共性住房和購買自有住房的比例較低;超大城市流動人口租房的難度最大，房租收入比超過了40%;城市規(guī)模越大流動人口獲得住房的難度越大，特別是東部沿海地區(qū)的大城市，高房價已經(jīng)成為阻礙流動人口融入城市的重要因素。

從目前來看，流動人口住房存在居住條件差、支出壓力重、制度保障不足和改善困難四大問題。

為此，提出以下建議：首先，政府應從政策上將流動人口納入當?shù)刈》勘Ｕ象w系。當前雖然許多城市已陸續(xù)出臺政策，將常住流動人口納入城鎮(zhèn)住房保障范圍，但由于歷史原因，我國現(xiàn)有住房保障種類繁多，各體系的保障對象的申請標準互有交叉，住房優(yōu)惠也有相互覆蓋的情況，因此應當首先對地區(qū)性住房保障制度的實施標準進行統(tǒng)一劃定，重新整合，避免重復，申請對象上應當把有條件的流動人口考慮在內(nèi)。

其次，可將流動人口納入住房公積金范圍，提供住房資金補貼。按自愿原則，將有勞動合同的流動人口統(tǒng)一納入住房公積金，借此提高流動人口的購房能力。拓寬住房公積金的使用區(qū)域限制，尤其應當鼓勵公積金的使用能夠從大城市轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)。住房公積金有助于減輕外來流動人口在買房時的負擔，但公積金的額度跟企業(yè)的資金能力以及流動人口本身的工資有關，流動人口本身受文化程度的影響，一般從事低工資，高強度的工作，因此其住房公積金的額度也不會很高，對需要買房的人群來說，這部分住房公積金不能從根本上解決他們的買房難題。因此，建議針對流動人口的實際情況，可視情對需要買房的流動人口提供部分資金補貼。

第三，要規(guī)范住房租賃市場，改善流動人口居住條件。作為“過渡型”住房模式，租房是能夠解決大批流動人口和本地住房困難戶的措施之一，要把流動人口納入當?shù)卣肮夥俊钡谋Ｕ戏秶暾垪l件與當?shù)鼐用褚恢隆τ谶_不到條件的流動人口，政府宜規(guī)范房屋租賃市場，避免租房價格的大幅度上漲。同時通過政策、資金補貼等手段鼓勵當?shù)仄髽I(yè)為本企業(yè)職工建設集體宿舍，并改善集體宿舍的居住條件。