野生動物疫病傳播“黑名單”的創(chuàng)制進(jìn)路

胡宇行

摘要 當(dāng)前新冠肺炎疫情已轉(zhuǎn)為長期攻堅(jiān)情勢，由《禁食決定》拉開了野生動物防疫措施的新篇章。野生動物疫病傳播“黑名單”——《國家野生動物疫病傳播高危名錄》因其對阻卻野生動物疫病傳播風(fēng)險的新的法益考量使之具有創(chuàng)制的必要性。其應(yīng)采取名錄列舉的呈現(xiàn)形式，注重內(nèi)部治理梯度，實(shí)施對象野生動物的動態(tài)評估進(jìn)出機(jī)制，憑借其“工具性”引導(dǎo)多部門法實(shí)現(xiàn)聯(lián)動。

關(guān)鍵詞 新型冠狀病毒肺炎;禁食野生動物;防疫“黑名單”;疫病傳播風(fēng)險

中圖分類號 D.922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）02-0257-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.066

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

The Creation of a “Blacklist” for the Spread of Wild Animal Diseases

HU Yuhang （Law School of Nanjing University，Nanjing，Jiangsu 210093）

Abstract Now that the COVID19 epidemic has turned into a longterm challenge， the Eating Ban Decision opens a new chapter in wildlife epidemic prevention. The “blacklist” of wildlife epidemic transmission—the National High Risk List of Wildlife Epidemic Transmission has the necessity of creation because of its new legal benefit consideration of preventing the risk of wildlife epidemic transmission. It should take the form of listing， pay attention to the internal governance gradient， implement the dynamic evaluation mechanism for the entry and exit of wild animals， and guide the multidepartment method to realize linkage by its “instrumentality”.

Key words COVID19;Fasting for wild animals; “Blacklist” for epidemic prevention;Risk of disease transmission

從2019年12月新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情自湖北省武漢市華南海鮮市場爆發(fā)，至2020年3月初我國基本實(shí)現(xiàn)新增新冠肺炎確診病例低位，遏制疫情擴(kuò)散取得成效，5月初基本完成了現(xiàn)存病例的治愈消化，疫情防控取得了階段性勝利[1]。但6月11日于北京新發(fā)地批發(fā)市場[2]、7月15日于新疆烏魯木齊市[3]、7月22日于大連凱洋海鮮公司[4]等地又出現(xiàn)了新的聚集性病例，令全國的疫情防控情勢驟然緊繃，新冠肺炎防疫旋即成為一場持續(xù)性的攻堅(jiān)戰(zhàn)。管窺其中，從初始爆發(fā)到后續(xù)性聚集性病例的出現(xiàn)，大多與野生動物經(jīng)營場所有關(guān)，這令野生動物疫病傳播論雖尚無確切證據(jù)，亦成為高度蓋然性的致疫成因。

全國人大常委會于2020年2月24日發(fā)布、實(shí)施的《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《禁食決定》）確立了禁食野生動物的總方針，但該決定僅提綱挈領(lǐng)式地對禁食野生動物作了概然性規(guī)定，對禁食野生動物的具體界定體現(xiàn)在范圍的明確。

我國一般把對野生動物的禁止事項(xiàng)采取名錄列舉法的方式予以規(guī)定，譬如為了實(shí)施對珍稀野生動物的保護(hù)，國家制定了《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》。自《禁食決定》頒行以來，社會上亦出現(xiàn)了制定食用野生動物“黑、白名單”的呼聲[5]。《禁食決定》在第3條提出了制定“畜禽遺傳資源名錄”的要求。目前，《國家畜禽遺傳資源品種名錄》已于2020年5月29日發(fā)布、實(shí)施，其在基本畜禽種屬的基礎(chǔ)上，對897個地方品種、培育品種及配套系、引入品種及配套系進(jìn)行了具體列舉。該名錄的實(shí)施實(shí)際上以“白名單”的方式劃定出法律允許食用的野生動物的具體種屬類別。由此，在明確了

禁食野生動物概括范圍且業(yè)已制定食用野生動物“白名單”的基礎(chǔ)上，探討是否需要以及如何制定圍繞禁食展開的野生動物防疫“黑名單”，成為實(shí)現(xiàn)降低野生動物疫病傳播風(fēng)險，細(xì)化規(guī)制手段的應(yīng)慮之策。

1 “黑名單”制定之必要性

由《禁食決定》第1條、第2條可知，立法機(jī)關(guān)從生長地域和物種系屬兩個維度對野生動物實(shí)施了圍繞食用展開的全面禁止措施，其涉及國家、地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物、“三有動物”和其他陸生野生動物，包括人工種群。此概括法以野生動物禁食對象的生長環(huán)境（“野生”）和物種特性（“人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物”）等特征，在尊重現(xiàn)有《野生動物保護(hù)法》等法律法規(guī)對珍稀、有價值的野生動物既有保護(hù)措施的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了對野生動物更大范圍的禁止措施，其最核心的措施為禁止食用。《禁食決定》其實(shí)質(zhì)是用“其他”這樣堵截性的文本表述[6]，將所有陸生野生動物和珍稀、有價值的水生野生動物都劃入野生動物禁食的范疇，體現(xiàn)出禁食對象的廣泛性和全局性。

從現(xiàn)代漢語語義角度看，列舉指一個一個地舉出來;概括指把事物的共同特點(diǎn)歸結(jié)在一起[7]。列舉法和概括法在法律文本中，通常是對特定對象的范圍所做的陳述。列舉法多適用于可窮盡的對象或需要將對象一一列明的場合;概括法多適用于不可窮盡或不特定的對象。當(dāng)二者適用于同一場景，描述同一法益對象時，可呈現(xiàn)出功能上的替代性。

由于此次《禁食決定》將禁食野生動物的對象由珍稀野生動物擴(kuò)展到了所有陸生野生動物和珍稀、有價值的水生野生動物，故從概括法和列舉法各自的特點(diǎn)看，因?qū)ο竺杜e不可窮盡，因此適用概括法更為適宜。但任何事物內(nèi)部都應(yīng)有更為精細(xì)的構(gòu)造，法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)亦如此。制度架構(gòu)的軀殼內(nèi)部應(yīng)有縝密的內(nèi)部機(jī)理，即各種法益交錯背景下不同對象代表著的相異法益所保護(hù)的領(lǐng)域。換言之，《禁食決定》僅僅表明了國家對野生動物疫病防范從嚴(yán)治理的制度性框架，其提綱挈領(lǐng)的作用有待相關(guān)制度的進(jìn)一步建構(gòu)予以更為精細(xì)地明確，拆分為不同利益走向的諸多次級法益。其中，對于禁食野生動物法益保護(hù)對象的單一措施并不能替代基于野生動物疫病傳播風(fēng)險劃分出的不同致病風(fēng)險法益保護(hù)對象的具體差異性措施，進(jìn)而對不同致病風(fēng)險的野生動物需實(shí)施梯度管控。

綜上，雖然《禁食決定》已經(jīng)采取概括法的方式將禁食野生動物的對象范圍予以闡明，但圍繞禁食展開的野生動物防疫“黑名單”的創(chuàng)制不一定要以“禁止食用”作為保護(hù)法益指向的禁止對象特征，而應(yīng)在既有野生動物禁食范圍的基礎(chǔ)上，基于對野生動物疫病傳播風(fēng)險的考量，對具有高傳染致病風(fēng)險的野生動物創(chuàng)制《國家野生動物疫病傳播高危名錄》（以下簡稱《高危名錄》），從而將防疫“黑名單”具體化為疫病傳播“黑名單”，以深化對野生動物防疫的深度制度建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)野生動物疫病傳播的梯度風(fēng)險管控。

2 “黑名單”之創(chuàng)制進(jìn)路

2.1 法益保護(hù)：阻隔疫病傳播高危風(fēng)險

野生動物疫病傳播“黑名單”的法益保護(hù)目的是對具有高傳染致病風(fēng)險的野生動物施加更為嚴(yán)苛的防范措施。風(fēng)險社會帶來的科學(xué)不確定性使得很多野生動物疫病傳播的源頭、機(jī)理尚不明確[8]，這使得每當(dāng)大規(guī)模野生動物所致疫情來臨，人類社會面對未知病毒或變異毒株的疫情防控凸顯乏力。《高危名錄》所涉野生動物的入圍篩選實(shí)際旨在為野生動物疫病傳播的科學(xué)不確定性阻隔風(fēng)險，這亦是環(huán)境法學(xué)預(yù)防原則的體現(xiàn)[9]。

2.2 呈現(xiàn)形式：名錄列舉

制定野生動物防疫“黑名單”的目的是對高傳染致病風(fēng)險的野生動物擬實(shí)施更為嚴(yán)苛的措施，而高傳染致病風(fēng)險的野生動物隨著人們科學(xué)研究的深入正在被逐步發(fā)現(xiàn)，其處在科學(xué)進(jìn)步使得人們認(rèn)識前進(jìn)得到的對象集合擴(kuò)張中，故其對象種屬是有限的。又因其措施是圍繞禁食展開的，故適宜采取名錄的方式向公眾公示。

2.3 內(nèi)部構(gòu)造：治理梯度

在《高危名錄》的內(nèi)部構(gòu)造建設(shè)中，應(yīng)效法《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》的內(nèi)部架構(gòu)，針對不同疫病傳播高危風(fēng)險程度的野生動物實(shí)施梯度列舉，按照對象野生動物的傳染致病能力由高到低區(qū)分為一級、二級甚至三級疫病傳播高危野生動物。經(jīng)過2002年“非典”疫情的侵襲，到2020年新冠肺炎疫情的降臨，一些具有高傳染致病風(fēng)險的野生動物逐漸進(jìn)入人們的視野，例如果子貍、蝙蝠等有證據(jù)表明其帶病能力強(qiáng)，造成過大規(guī)模疫情的野生動物，其應(yīng)對應(yīng)最高級別的疫病傳播風(fēng)險等級，即一級疫病傳播高危野生動物。當(dāng)然一些被證明能攜帶多種人畜共患病毒，充當(dāng)此類病毒源頭或宿主的野生動物，考慮其潛在的帶病危險程度，亦需要將其列為一級疫病傳播高危野生動物;而一些被證明帶病能力稍弱，有充當(dāng)人畜共患病毒宿主危險的野生動物，應(yīng)列為二級高危野生動物。

2.4 進(jìn)出機(jī)制：動態(tài)評估

進(jìn)出機(jī)制關(guān)系到《高危名錄》文本所列野生動物如何選入、增補(bǔ)、升級、降級、刪除以及所采取的工作程序與標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。在制定《高危名錄》時，應(yīng)堅(jiān)持“自然科學(xué)為主導(dǎo)，技術(shù)規(guī)范為指導(dǎo)”的方針，須以科研院所、院校、相關(guān)政府部門共同牽頭成立的相關(guān)制度機(jī)構(gòu)為場所，在參考專家報(bào)告、學(xué)者意見的基礎(chǔ)上，由相關(guān)政府職能部門匯總形成名錄草案，公布征求社會意見。《高危名錄》應(yīng)具有動態(tài)的選入、增補(bǔ)、升級、降級、刪除機(jī)制，因認(rèn)識對科學(xué)實(shí)踐的依賴導(dǎo)致人們對野生動物疫病傳播風(fēng)險的了解具有社會歷史性[10]，故應(yīng)建立關(guān)于《高危名錄》的常態(tài)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由專家學(xué)者、政府職能部門、社會組織、民眾等隨時就科學(xué)研究、生產(chǎn)生活、疫病檢測中發(fā)現(xiàn)的未列出的具有或疑似具有高傳染致病風(fēng)險的野生動物進(jìn)行評估，以決定是否予以增補(bǔ)。野生動物被證明疫病傳播風(fēng)險增加并達(dá)到上一級風(fēng)險程度，則可向議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)申請，經(jīng)評估后予以升級;被證明疫病傳播風(fēng)險降低或沒有疫病傳播風(fēng)險，也可向議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)申請，經(jīng)評估后予以降級或刪除。

2.5 實(shí)現(xiàn)方式：多部門法聯(lián)動

《高危名錄》的創(chuàng)制只是以種屬名稱的方式將具有高傳染致病風(fēng)險的野生動物列舉出來，僅起宣示作用，其可成為各種具體法律規(guī)范的配套憑據(jù)，以“工具性”的作用模式與具體規(guī)范條文共同發(fā)揮法律作用。例如在《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》的運(yùn)用中，一是表現(xiàn)在環(huán)境法方面，譬如《野生動物保護(hù)法》全方位展示了對國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物（及其制品）的獵捕、繁育、買賣、利用、生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、攜帶、寄遞等的嚴(yán)格管控;二是表現(xiàn)在刑法方面，譬如在2000年12月11日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕37號）第1條將《刑法》第341條第1款規(guī)定的“珍貴、瀕危野生動物”解釋為“包括列入國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄的國家一、二級保護(hù)野生動物……以及馴養(yǎng)繁殖的上述物種”;三是表現(xiàn)在行政法方面，譬如在《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于出口貨物勞務(wù)增值稅和消費(fèi)稅政策的通知》（財(cái)稅〔2012〕39號）附件1第5項(xiàng)將“林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）發(fā)布的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》所列的一、二級保護(hù)的野生動物及貨物”列為“國家規(guī)定不允許經(jīng)營和限制出口的貨物”，都體現(xiàn)著名錄對于規(guī)范條文的功能支持。

因此，《高危名錄》發(fā)揮功效的關(guān)鍵在于需挖掘其對于相關(guān)法律規(guī)范的“配套工具”作用，發(fā)揮其針對高傳染致病風(fēng)險野生動物的防疫把控意圖，有效降低社會風(fēng)險。在刑法方面，建議以《高危名錄》為基礎(chǔ)，增設(shè)違反對其設(shè)定的相關(guān)管制性規(guī)定行為的刑事處罰;在環(huán)境法方面，應(yīng)單獨(dú)制定一部《野生動物防疫法》，通過歸納《高危名錄》所列對象野生動物的自然習(xí)性與生物學(xué)特點(diǎn)，細(xì)化疫病預(yù)防、通告公布、疫情控制、醫(yī)療救治、監(jiān)督管理、保障措施、法律責(zé)任等方面的具體規(guī)定，對防控野生動物疫病傳播風(fēng)險全流程進(jìn)行管理與疏通;在行政法方面，應(yīng)令如林業(yè)、農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督、海關(guān)、財(cái)政、稅務(wù)、工商等各個政府行政職能部門充分利用《高危名錄》，做好相關(guān)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政公開等行政行為，并據(jù)此形成相關(guān)規(guī)范性文件，完善《高危名錄》所涉具體的制度脈絡(luò)。

3 結(jié)語

在新冠肺炎疫情影響下，為了維護(hù)廣大人民群眾的身體健康安全，規(guī)避由野生動物引起的疫病傳播風(fēng)險，創(chuàng)制《國家野生動物疫病傳播高危名錄》——野生動物疫病傳播“黑名單”勢在必行。該研究從法益保護(hù)、呈現(xiàn)形式、內(nèi)部構(gòu)造、進(jìn)出機(jī)制、實(shí)現(xiàn)方式等多個方面對野生動物疫病傳播“黑名單”的創(chuàng)制進(jìn)路進(jìn)行探討，為相關(guān)職能部門提供參考。

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