推動PPP規范發展 助力地方產業升級
——關于某產業園項目PPP模式可行性論證咨詢服務

卓小越 羅熙

近年來國內PPP項目遍地開花，但在PPP模式推廣過程中也暴露出許多問題。2019年7月1日，國家發展改革委發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號），文件要求全面、深入開展PPP項目的可行性論證和實施方案審查；所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證；通過可行性論證而且適宜采用PPP模式的項目，方可采用PPP模式建設實施。本文結合2019年在L縣實施的某電子信息產業園PPP項目（下稱本項目），從案例背景、實施過程以及成果評價等方面與大家分享相關經驗。

一、案例背景

L縣實施的某電子信息產業園項目于2019年2月正式立項，并經縣委縣政府研究決定采用PPP模式實施。項目總投資約8億元，總建筑面積約25萬平方米。筆者所在會計師事務所通過競爭性磋商，成為該項目的咨詢機構，負責PPP全過程咨詢服務。

2019年7月1日，國家發展改革委發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號），根據文件要求，所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證，通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實施。PPP項目可行性論證既要從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面，對項目可行性進行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。

近年來國內推廣PPP模式中出現的一些問題，很重要的一個原因是沒有深入開展可行性研究論證，有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下即開始實施。因此，1098號文的提出是對PPP模式的進一步規范，同時也對政府方及咨詢機構的工作提出了更高的要求。

二、案例陳述

（一）項目概況

1.項目業主：L縣城市建設投資有限責任公司（簡稱“城建投”）。

2.項目名稱：L縣某電子信息產業園項目PPP模式可行性論證咨詢服務。

3.咨詢范圍：為落實國家發改委的相關要求，規范開展PPP項目投資和建設管理，對L縣某電子信息產業園項目可行性和采用PPP模式適宜性進行分析和論證。

4.項目意義：通過本項目的實施，與區域的電子信息產業協同發展，產生更大的聚集效應，推動當地建成以人工智能、大數據和北斗導航為核心的數字經濟產業集群，改善當地產業的空間布局，推進當地經濟轉型升級，推動產業高質量發展。同時，項目建成后可以提供大量的就業崗位，并為在校學生提供大量的實踐及創新機會，促進園區高校、科研院所、企業的協同創新，推動學校產學研一體化發展的進程，綜合提高科技研發水平。

（二）項目承接

PPP模式可行性論證咨詢業務涉及的專業領域廣、影響因素復雜、專業性極強，會計師事務所行業提供此類服務較少，缺少執業標準與服務經驗，接到城投公司磋商邀請后，項目組多次組織相關人員進行討論，充分分析評估了項目難點、開展方式、業務風險控制、享有的渠道資源等情況，認為承接本項目具有以下優勢：

1.事務所現有注冊會計師80余名，已專門組建了管理咨詢團隊，在財務、稅務、成本控制、內部控制等方面積累了一定的管理咨詢業務經驗，可充分發揮注冊會計師的專業優勢，全面對比分析項目在PPP模式及傳統模式下全生命周期成本，以定量論證項目采用PPP模式的可行性。

2.與事務所同屬天平正大咨詢集團的湖南天平正大資產評估有限公司、湖南天平項目管理有限公司擁有投資咨詢、資產評估、工程造價、招投標等方面的專業人才50余名，可直接為本項目提供專業支持，同時也建立了全面、系統的工程造價信息庫，本項目可充分利用現有資產評估價格信息渠道和工程造價信息庫，進一步發揮信息庫的效益。

3.本項目符合事務所積極開拓新型業務經營規劃，也是事務拓展新型管理咨詢業務的現實需要。

基于以上考慮，事務所組織管理注冊咨詢工程師（投資）、注冊會計師、評估師及工程造價人員，制定了項目具體實施方案，參與競爭性磋商并成功中標。

表1 PPP值測算表 單位：萬元

表2 PSC值測算表 單位：萬元

（三）項目實施

1.組建項目團隊。針對業主委托咨詢服務范圍和目的，充分考慮項目涉及的專業范圍廣、提交咨詢成果時間要求等特點，組織由注冊咨詢工程師、注冊會計師、評估師及工程造價人員共同參與的項目團隊。項目組成員包括正式員工、特聘專家顧問和本所專家庫成員兩類：（1）正式員工：項目負責人和具體實施的項目咨詢人員，由事務所正式員工擔任，負責與客戶溝通、市場調查、分析評估、報告撰寫等工作。（2）特聘專家顧問：特別聘請法律等領域專家，為項目組成員在咨詢過程中遇到難題時提供一對一的解決方案。

2.把握文件精神。根據1098號文，實行審批制管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續工作。實行核準制的PPP項目，應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目，應單獨開展可行性論證和審查。同時經詢問發改部門確認：對于審批制的項目，《PPP模式可行性論證報告》應與《可行性研究報告》合并，也即在《可行性研究報告》中編制PPP模式可行性論證的專門章節；對于核準制的項目，《PPP模式可行性論證報告》可與《核準報告》合并或單獨編制；對于備案制的項目，應單獨編制《PPP模式可行性論證報告》。

本項目屬于審批制項目，可行性研究報告已于2019年2月批復，其時1098號文尚未發布，因此可研報告中也未含PPP模式論證的專門章節。考慮到項目的實際情況，本項目雖然屬于審批制，我所建議業主另行補充編制《PPP模式可行性論證報告》。

3.編制論證報告。結合相關文件精神，同時參考PPP物有所值評價等報告論證方法，本報告從定性與定量兩方面對PPP模式可行性進行論證：（1）定性論證主要分為項目可行性分析及項目采用PPP模式分析兩大部分。其中，項目可行性分析從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面著手；PPP模式進行分析從政府投資必要性、政府投資方式比選、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面著手。（2）定量論證主要是參照PPP物有所值計算方式，通過定量比較PPP模式下（PPP值）及政府傳統投資方式下的項目全生命周期成本（PSC值）。

根據《PPP物有所值評價指引（試行）》，PPP值等于PPP項目全生命周期內財政支出責任的凈現值。參照本項目財政承受能力論證相關原則初步計算項目全生命周期內的PPP值，再按3.77%的折現率進行計算，則PPP項目全生命周期內政府財政支出責任的凈現值合計（PPP值）為84475萬元。如表1所示。

PSC 值為假設政府采用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與PPP 項目產出相同的虛擬項目的情況下，根據《PPP物有所值評價指引（試行）》，通過累加項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值、全部風險成本之和的凈現值，再按3.77%的折現率進行計算，則PPP項目全生命周期內公共部門比較值（PSC值）為85414萬元。如表2所示。

根據以上定量分析，本項目PPP值＜PSC值，即采用PPP模式時的項目全生命周期成本低于采用政府傳統投資模式。

通過上述分析與評價，項目采用PPP模式引入社會資本進行優化設計、資金籌措、建設實施、運營管理、債務償還和資產管理相較于政府采用傳統投資運營模式的優勢和先進性，能夠切實降低項目全生命周期成本。

三、成果評價分析

1.主要經驗。1098號文件主要依據《政府投資條例》《企業投資項目核準和備案管理條例》《政府信息公開條例》三部法規，同時綜合了《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》等規范性文件關于PPP項目投資決策科學性及投資和建設管理的要求，文件主要以基礎設施補短板、防范化解地方政府隱性債務，以及PPP項目投資和建設管理、投資決策科學性角度為出發點，從PPP項目的可行性論證與審查、決策程序、實施方案審核、社會資本遴選、項目資本金及項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理和監督、懲戒違規失信行為等方面進行了規范，并指出了什么是不規范的PPP項目及其后果。對于實務界感到困惑的項目可行性論證與PPP實施方案之間的關系，1098號文件明確：“實行審批制管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續工作。實行核準制的PPP項目，應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目，應單獨開展可行性論證和審查?！?/p>

在PPP模式可行性論證報告編制的實操過程中，一方面要結合項目實際情況，確定PPP模式可行性論證報告是單獨編制還是與項目可行性研究報告合并編制；另一方面要加強與發改部門的溝通，準確把握1098號文及其他相關最新文件精神，使得報告能夠順利通過審批。此外，由于PPP模式可行性論證報告屬于新政策下的產物，因此在報告的編制過程中宜充分借鑒PPP“兩評一案”及會計、工程造價、資產評估等領域成熟文件的編制方法。

2.項目效果。本項目PPP模式可行性論證報告于2019年11月通過專家評審，之后獲得當地發改委及縣政府正式批復。在PPP模式可行性論證報告的基礎上，業主委托項目組進一步對項目PPP實施方案、財政承受能力論證報告、物有所值評價報告的論證進行了編制及完善。經有關專家及政府各部門論證審批后，項目于2020年1月成功通過財政部PPP中心項目管理庫審核。目前，該項目已確定社會資本、項目順利開工建設。

本項目通過可行性論證、確定采用PPP模式實施以來，省、市、縣各級領導對本項目高度重視，多次率隊到現場調研指導。各級領導充分肯定了本項目采用PPP模式運作的思路，肯定了項目業主及事務所的工作質量、效率，提倡在全省范圍內推廣本項目運作的成功經驗，以抓住PPP政策機會、實現全省各地方基礎設施建設的跨越式發展。

3.推廣價值。1098號文件明確規定：未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和實施方案審查程序的PPP項目，為不規范項目，不得開工建設。本案例通過分析PPP模式可行性論證報告編制的操作步驟與編寫思路，為PPP項目的規范化實施提供了有效參考。