精細化治理視角下基層社會救助工作隊伍建設

畢林豐

摘要：基層社會救助隊伍工作狀態(tài)的失衡，無法有效發(fā)揮我國救助能力的保障作用。基層社會救助工作者居于救助對象和制度設計中間，由于“福利依賴”和行政“內(nèi)卷化”，現(xiàn)實中存在救助對象“無賴化”傾向和頂層設計不足的問題，因此其工作主體狀態(tài)失衡。采用焦點團體訪談法對上海市P區(qū)社會救助工作開展調(diào)研，從區(qū)鎮(zhèn)、街道和居（村）三個層級分析救助對象特征、工作人員的工作狀態(tài)和期待。社會救助基層工作隊伍是實踐我國社會救助事業(yè)的主力軍，從精細化治理視域出發(fā)，應建構以政府為主導的多方參與的社會救助體系，建設專業(yè)化救助人才隊伍并做好頂層制度設計。

關鍵詞：精細化治理;社會救助;焦點團體訪談法;福利依賴

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.03.011

一、問題提出

近年來，我國社會救助事業(yè)發(fā)展迅速，救助數(shù)量、救助范圍和救助力度不斷擴大。《社會救助暫行辦法》的實施，標志著我國獨具特色“8+1”式社會救助政策體系基本形成。[1]2020年《關于改革完善社會救助制度的意見》中提出要提高基層服務水平，實施基層社會救助能力提升工程。當前中國的社會救助已經(jīng)實現(xiàn)整體轉型，一個面向全民的、開放性的綜合救助體系基本形成，制度層面已實現(xiàn)“應救盡救”。[2]而社會救助政策和體系只有在基層社會救助工作隊伍服務救助對象的過程中，才能真正實現(xiàn)兜底作用。在隊伍建設過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）作為審核主體，存在人員不夠、專業(yè)性不足的問題，[3]救助的行政主體擁有較大的自由裁量權，[4]救助中的權責問題凸顯。同時，社會救助基層容錯、糾錯機制尚未建成，工作人員面對較大工作壓力。[5]

健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色社會救助體系是我國社會救助的發(fā)展要求，也是學者分析的主要對象。然而社會救助基層工作隊伍是實踐我國社會救助事業(yè)的主力軍，是社會救助對象的直接接觸者和社會救助政策的實踐者，盡管很多研究指出現(xiàn)階段的社會救助存在救助對象的需求滿足程度有限、實施結果不公，導致某種程度的“福利依賴”等不完善之處，[6]但沒有指出具有此種特征的救助對象對救助工作人員的威脅，探討設計不足的救助制度對救助工作人員的工作帶來的不便。

當前，提高基層服務能力是推動我國社會救助事業(yè)的重要保障措施。從基層救助工作人員的角度提出關愛基層救助工作人員，培養(yǎng)對困難群眾有感情的社會救助干部隊伍。本文以上海市P區(qū)社會救助基層實踐為例，將P區(qū)鎮(zhèn)、街道和居（村）的基層社會救助隊伍作為訪談對象，了解該類人群的群體特征和在開展救助工作中的困境和期待。

二、實踐發(fā)現(xiàn)：困境與期待

上海市P區(qū)位于上海市東部，共有36個街鎮(zhèn)，區(qū)域面積1 210km2，2018年底常住人口555.02萬，下轄12個街道、24個鎮(zhèn)，目前有992個居民委員會，362個村民委員會。截至2019年9月底，全區(qū)社會救助主要對象有33 877人，合計支出社會救助資金36 391.31萬元。基本實現(xiàn)了“應保盡保、應幫盡幫”。救助類型包含城鎮(zhèn)低保對象、特困供養(yǎng)救助對象、傳統(tǒng)民政救助對象等，以及其他類型的特殊幫困，例如實施糧油幫困、因病支出型貧困、醫(yī)療救助和臨時救助。

救助類型、救助對象和救助資金的不斷變動，對基層社會救助工作人員的要求也不斷提高。通過對P區(qū)街道、鎮(zhèn)、居委三層級社會救助工作人員的訪談結果進行分析，可以將基本社會救助工作隊伍的工作困境和期待歸納為以下幾個主題：（1）基層社會救助對象的特征。（2）基層社會救助工作者的工作現(xiàn)狀。（3）基層社會救助工作人員對頂層設計的期待。

（一）救助對象的特征突出

一是福利光榮感和福利黑洞化。“無賴型”救助對象低成本的重復索要救助，常常以無理化的行為謀取更多的利益，“有的老面孔每周要來報個到，有的是每個月要來報個到，就是要錢”。某些救助對象將領取救助視為理所應當?shù)氖虑椋撾x社會救助的本意，甚至成為某些救助對象之間相互炫耀的談資，救助仿佛也存在“市場行情”，在救助對象之間流傳。

二是特殊救助對象的潛在威脅性。救助對象的“選擇性描述”，導致信息不符、完全不對稱，工作人員不能給出滿足其“心愿”的救助結果，產(chǎn)生誤解、懷疑等負面情緒，尤其是患有特殊疾病的救助對象可能會做出具有威脅性、不可預測性的破壞行為。例如刑滿釋放或吸毒人員的救助過程，“這些人語言不文明，有的時候也會發(fā)生肢體沖突”，工作人員被打、被羞辱的事件頻發(fā)。

三是救助對象的僥幸心理與上下級決策權之間的博弈。基于上下級權力不對等，部分救助對象存在僥幸心理，游走于政策自主操作的空間中，反復無效申請救助，浪費工作資源和精力，“實際工作中我們經(jīng)常會遇到一個居民，為一件事情反復去受理中心、去街道，跑信訪辦”，救助申請不通過后，救助對象依舊會鍥而不舍的流轉在不同部門之間，以纏訪、鬧訪的方式試圖尋找政策的松懈口。

（二）工作狀態(tài)失衡

根據(jù)工作的狀態(tài)，可以將工作狀態(tài)的失衡分為內(nèi)生問題和外生刺激。

1.內(nèi)生問題：專業(yè)性能力欠缺

基本的工作要求是能夠用政策匹配救助對象實際情況，使其獲得適宜的社會救助服務，多年的救助經(jīng)驗和對政策的精準把握是正確判斷的前提，同時幫助救助對象的過程也是“對癥下藥”的過程，因此對基層救助工作人員的職業(yè)素養(yǎng)、文化水平和政策敏感性要求較高。但是目前基層救助隊伍年齡偏大，專業(yè)性不足。基層社會救助隊伍改革兼并后，現(xiàn)有人員年齡偏大且文化層次水平不高，“救助干部的業(yè)務水平、責任心是參差不齊的。”工作開展需要專業(yè)性更高的人員，專業(yè)隊伍在經(jīng)歷一系列改制后，無法招聘新的專職工作人員，繼任工作只能由居（村）社工兼任，專業(yè)性遠遠不夠，“社會救助協(xié)議員的隊伍專職率是越來越低了”。

2.外生刺激：職業(yè)精神壓力

一方面，基層容錯機制尚未建成，工作人員既擔心面對棘手的救助對象，又擔心工作上的任何閃失，長期處于雙邊夾擊的高壓精神狀態(tài)，對現(xiàn)有工作內(nèi)容、服務對象的麻木，抵觸情緒明顯，“一些骨干常年從事于這項工作，他的心理耐受度已經(jīng)瀕臨邊緣了”，重復接待某一救助對象，浪費公共資源的同時也是對工作人員的精神折磨，長期面對不公平現(xiàn)實，心理不平衡降低職業(yè)幸福感，“長期在從事救助工作的人員，幸福指數(shù)完全沒有”。 二是缺乏合理的宣泄精神壓力的渠道。期待有較好的情緒調(diào)解方式，“我知道咱們窗口人員工作壓力確實很大，也很擔心，我們要給他一個發(fā)泄的通道，減減壓”。工作人員陷入“進退維谷”的兩難境地，一是自己的工作崗位短期內(nèi)無法變動，二是棘手而無法回避的救助對象，在發(fā)生矛盾沖突后，依舊需要自我調(diào)整心態(tài)繼續(xù)開展工作，“爭吵之后還是要來解決這個問題的，對象還是有困難的，回過頭來還是要自己消化，所以這個職業(yè)肯定是高危工作。”

另一方面，職業(yè)前景不明晰。救助工作人員變動頻繁，初任公務員和社會工作者成為提供社會救助服務主要的力量，“按照規(guī)定是兩年一次輪崗……兩年已經(jīng)是長的，有的是半年就調(diào)動了。”人員調(diào)動后沒有辦法及時補充，工作量繼續(xù)堆積到基層單位。因此持續(xù)性的救助培訓工作難以開展，“有一個居委里面，一年里面換了7個民政救助工作人員，根本就沒辦法培訓”，甚至出現(xiàn)尚未培訓完就離開工作崗位的情況。職業(yè)發(fā)展天花板明顯，部分社會救助工作人員的工作經(jīng)驗豐富，苦于年齡和學歷無法解決事業(yè)編制，即使是獲得事業(yè)編制也并不能帶來多大的變化和快樂。“有些救助工作人員雖然是‘老法師了，但他的職業(yè)瓶頸還是顯而易見的”。職業(yè)規(guī)劃不清晰必然影響基層救助工作人員的工作積極性。

（三）頂層設計不足

政策制定是個不斷完善的過程，扎根實踐的工作需求兼具實用性和本土性。

1.政策疑惑：“傻瓜式”需求清單

編制“傻瓜式”需求清單以獲得簡化的匹配條件清單。給予菜單式的救助標準，救助工作人員能夠有匹配制度的依據(jù)，救助對象按照救助手冊對照個人真實狀況提出救助訴求，讓社工服務和接受服務的居民都比較清楚，“菜單式的救助小冊子讓大家可以對比符合哪些條件，自查是否屬于某一類人群符合這個條件，“傻瓜式”評估有利于提升救助效率。”要分門別類展示權威政策，便利居民自助篩查，“我們要一個個詳細咨詢個人情況，對應政策條目提供相應救助服務。”采用可視化的救助政策清單顯得尤為重要。

2.人才結構：全面型社會救助工作隊伍建設

基層工作人員表示希望專業(yè)化隊伍建設能夠實現(xiàn)“專業(yè)+本土”，堅持“屬地化”原則，招募工作經(jīng)驗豐富的現(xiàn)居（村）社工和知識水平高的專業(yè)人員。

一是從現(xiàn)有工作人員中選優(yōu)。對原有救助工作人員來說，利用已經(jīng)熟悉的工作區(qū)域內(nèi)救助的情況和救助政策運用的經(jīng)驗積累，“不光要了解區(qū)市的政策，也要非常清楚本鎮(zhèn)基本情況”。也可以拓寬職業(yè)發(fā)展，增加收入，“從這內(nèi)部來選拔，遴選出一批，讓他們看到職業(yè)發(fā)展的一個方向”。

二是考慮工作人員的“本土性”。救助人員回答問題不能完全是書面化的教條的，一定要“接地氣”，“例如某些農(nóng)村社區(qū)的熟人社會，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的這些群體，尤其是在針對有一些救助政策發(fā)生變化的時候，要有一種公信度去解釋。”實現(xiàn)與鄉(xiāng)土群體的有效話語體系對接，起到事半功倍的效果。

三是購買第三方的服務。通過購買服務，為工作人員提供專業(yè)的指導，分擔現(xiàn)有工作數(shù)量，用較少的資金發(fā)揮較大的作用，利用第三方組織達到緩和潛在矛盾的目的，避免政府工作人員與救助對象直接發(fā)生沖突。

3.技術工具：信息壁壘的存在

建設社會救助信息大平臺指將社會救助核對機制作為基礎，織密編牢社會救助安全網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，為大數(shù)據(jù)時代的社會政策提供重要支持。[7]

一是救助系統(tǒng)內(nèi)部層級之間信息不對稱。由于信息錯位，一方面居（村）在入戶調(diào)查時無法核實家庭收入等各類財產(chǎn)情況，另一方面協(xié)助救助對象完成材料提交后審批失敗，無用功較多。系統(tǒng)繁雜不統(tǒng)一，不同工作內(nèi)容有不同的系統(tǒng)，實際工作容易產(chǎn)生混亂。

二是各部門之間信息溝通不暢。部門之間信息壁壘使救助部門難以開展一些工作，“比方說這個是吸毒人員，他（救助對象）在強制系統(tǒng)期應該是司法所給了我們（居委會）非常明確的一個紅頭文件，而不是鄰居來說他進去了，我就可以停發(fā)”。探究部門之間信息溝通不暢的原因，一方面是不了解相關人員有領取救助的記錄，另一方面是擔心由于停發(fā)救助產(chǎn)生的矛盾糾紛，因為信息不對稱，救助管理系統(tǒng)發(fā)放了原本不應發(fā)放的救助金，部門內(nèi)部容易吃“冤枉官司”。

三是辦公硬件和軟件制約。“系統(tǒng)卡住了，只能輸幾條，不是我偷懶”，尤其遇到天氣惡劣時更加嚴重，許多居民寧愿線下辦公跑更遠的路也不愿意較長時間的等待。疫情期間事務堆積，硬件條件限制工作效率，在時間限制下，人員工作壓力更大，“人員也就這么多，有點擠壓式的，系統(tǒng)也不是很簡便，有點繁瑣，工作人員有時候做得都哭出來，還有時間要求”。

三、原因探析：福利依賴和行政內(nèi)卷

（一）“福利依賴”的存在

福利遞送的有效性是我國社會救助中的難點，“福利依賴”表現(xiàn)為貧困的光榮感、福利需求黑洞化、福利評選過程中的策略性表演等。[8]關于依賴存在與否，有學者根據(jù)2013年民政部調(diào)查項目數(shù)據(jù)，認為我國低保制度已經(jīng)養(yǎng)成了一批“懶漢”（如受助者勞動力市場參與率低、受助家庭受助時間長），福利疊加和優(yōu)化促使救助人員不愿意退離救助“標簽”;[9]有學者指出低保制度所致的“福利依賴”是低保障水平下，居民為提高收入水平而弱化“正規(guī)就業(yè)”的權宜之計，并不是慷慨的福利給付導致低保人員策略性地降低勞動激勵的一種生存策略。[10]

對“福利依賴”進行理論透視，作為亞文化的依賴文化理論指出，窮人的所有行為都有文化的驅動，消極怠惰不思進取，是因為他們的文化承認他們天生如此。[11]訪談中的案例顯示福利依賴確實存在。一方面是貧困人員不愿意就業(yè)，“在就業(yè)年齡段的低保戶的人群，給他推薦工作，但是他們沒有就業(yè)欲望”。另一方面，企業(yè)接納程度較低，即便是能夠進入企業(yè)工作，工作效率和成果也不盡如人意。“刑滿釋放人員、吸毒人員，像這類人員的自主意識不強，介紹就業(yè)也不愿意就業(yè)”“刑事人員也特別多，這樣類型的人沒有就業(yè)的那種愿望，上崗也很難，各種企業(yè)不大愿意用的”。同時，現(xiàn)實中也存在由于家庭為避免損失救助福利，就業(yè)年齡子女不愿參與社會勞動的案例，救助工作人員往往容易產(chǎn)生“我本將心向明月，奈何明月照溝渠”的無力感。

（二）行政“內(nèi)卷化”

所謂“內(nèi)卷”，用來描述“簡單的自我重復”“沒有發(fā)展的增長”“非理性的內(nèi)部競爭”等。[12]行政“內(nèi)卷化”即行政人員為完成工作而進行的重復性的操作，表面上達到了精簡和高效率的目標，實際上表現(xiàn)的是沒有發(fā)展的增長。[13]在行政效率逐漸提高、機構設置減少和工作人員精簡的行政前提下，基層社會救助工作人員的職業(yè)素質和服務水平要求更高，而要求與現(xiàn)實的匹配更加不足。

一是“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)實困境突出。一方面，基層社會救助工作隊伍職能總量未變，而制度改革后精簡人員減少工作人數(shù)，基層工作者有時需要兼任數(shù)職，“大量事務性的工作和案頭工作全靠他們，繁瑣的任務日復一日年復一年，沒頭沒腦、看不到頭的這些工作。”另一方面，工作流程和材料沒有簡化，“我們自己有很多政策，會讓人覺得手續(xù)特別繁瑣。”例如某一人患癌癥，一系列手續(xù)需要五六份材料，有時候半個工作日只能完成一份完整的材料。

二是基層救助服務的工作要求逐漸提高，但基層工作人員的素質未匹配升級。政策持續(xù)調(diào)整，要求救助工作人員持續(xù)不斷的學習，“全崗通”是救助工作人員未來的發(fā)展方向，但相應條件未有匹配，“要求我們所有的內(nèi)部的救助社工懂所有的業(yè)務，這個崗位要求很高的”。

四、路徑選擇：優(yōu)化、完善與提升

精細化管理要求政府不僅要制定管理的目標和確定的標準，也要在機制上進行創(chuàng)新，形成政府主導、市場主體、社會主動的長效機制。[14]當缺乏外部多元參與主體時，容易產(chǎn)生“福利依賴”和行政“內(nèi)卷化”的問題，因此在社會救助優(yōu)化路徑設計上，更應注重“多元參與”的主旨的貫穿指引。

（一）模式引領：授人以魚不如授人以漁

一是發(fā)展型救助建設。將發(fā)展因素納入救助是應該和必需的，[15]社會建立起一套旨在提高人們的生活質量和滿足人類發(fā)展需要的救助制度，在救助工作逐漸精細化的前提下，對救助對象實行分類管理，兼具短期經(jīng)濟救濟和長期生活改善。

二是服務型救助建設，即從傳統(tǒng)的現(xiàn)金、物質救助向非物質性、專業(yè)性與多樣化的支持性的服務型救助轉變。必要情況下強調(diào)“權利和義務的對等”，堅持政府社會救助的主體責任，當發(fā)生因病致貧等個人無力改變情形時，政府應當牢牢守護社會安全網(wǎng)，當救助對象擁有一定勞動能力時，實施“有條件的救助”，例如享受低保的條件是固定提供一定的勞動時間，增強領取的責任感，保障領取者的自尊心，避免進入“福利陷阱”。

三是完善失信懲戒制度。十八大以來，中央明確提出要加快社會信用體系建設，在社會救助領域，合理的懲戒制度能夠幫助有效樹立社會救助新風。一是加強社會救助對象失信懲戒制度建設，提高制度遵循的規(guī)范化程度;二是實行差別化的懲戒制度，不同失信行為、主體應當給予不同的懲處措施，實現(xiàn)公平公正;三是搭建失信大數(shù)據(jù)平臺，利用數(shù)據(jù)輔助制度進程，例如將社會救助數(shù)據(jù)大平臺和失信大平臺建立聯(lián)系，獲得信用信息的共享;四是失信恢復制度建設，允許失信對象自主提升改變失信記錄，建立改過自新的信心，建設良好的社會氛圍，給予失信人員“改過自新”的機會顯得尤為重要。

（二）人才建設：厚培救助隊伍

對政策融會貫通的專業(yè)的團隊或者專業(yè)人才提供服務，既了解政策也會“開處方”，同時鏈接整合調(diào)配各類資源。在人員構成上，采取“老+新”“本土性+專業(yè)性”相結合的人員構成模式，兼具人文屬性的老工作者和專業(yè)屬性的新工作者，剛性的救助制度和柔性的救助服務相結合;在服務供給上，由政府主導建設專業(yè)性社會救助隊伍，適當補充購買第三方服務，將“區(qū)管街道用”的模式落實到基層救助的崗位上來，增強救助的專業(yè)性。

健全基層救助工作人員工作條例。一是優(yōu)化人員編制，設置合理的職業(yè)發(fā)展路徑。優(yōu)化政府內(nèi)部資源配置，通過創(chuàng)新的手段提高資源配置的效率，同時整合外部社會資源，通過“借力”以緩解政府建構責任底線而帶來的壓力。根據(jù)實際服務范圍、服務人數(shù)和工作量規(guī)劃人員編制數(shù)量，設置適當?shù)墓べY水平，建立職業(yè)發(fā)展的正常提升機制，體制內(nèi)和體制外相結合，充實隊伍建設。二是建立基層容錯機制。通過人事獎懲導向以培育主動擔當意識，通過上級直接介入以增強機制運行能力，通過上下層級聯(lián)動以改善輿論應對水平。上下級理性應對緊急情況，疏導安撫不良情緒，在應對輿論的過程中始終處于信息優(yōu)勢地位，從而更為及時且有效地回應、引導各方輿論。

（三）信息化：搭建社會救助大數(shù)據(jù)平臺

社會救助大數(shù)據(jù)平臺的建設，一方面可以瞄準對象，精準化識別與幫扶救助對象;另一方面實現(xiàn)動態(tài)扶貧，搭建資源平臺與動態(tài)監(jiān)測對象行為。從收集救助對象數(shù)據(jù)的角度，對標數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)隱藏和潛在的救助對象，實現(xiàn)“政策找人”，剔除違規(guī)對象，避免救助資源的浪費。

社會救助主體的多元化和社會化趨勢。救助主體的單一性在一定程度上解釋了救助內(nèi)容的單一、救助資金的不足以及救助方式的單調(diào)。因此政府作為中間平臺，在堅持政府主體救助責任的同時突出社會力量的社會責任感，搭建救助的橋梁。在整合救助對象信息的同時，整合救助機構、企業(yè)的資源和意愿，匹配合適的救助對象，促進雙贏;整合救助工作人員數(shù)據(jù)，搭建網(wǎng)格化管理平臺。由救助網(wǎng)格員全面負責轄區(qū)內(nèi)社會救助等信息采集和綜合服務， 形成以網(wǎng)格化管理為基礎的全方位、動態(tài)式、便捷高效的社會救助格局。

五、結論

社會救助基層工作人員與社會救助制度、社會救助對象相關聯(lián)，充分實現(xiàn)社會救助穩(wěn)定社會的“安全網(wǎng)”作用，需要基層社會救助工作人員作為政策的宣傳者、實踐者。本文采用焦點團體訪談法得出，實踐中基層社會救助工作人員“三明治”式工作狀態(tài)存在，救助對象特征明顯和頂層制度設計的不足，“福利依賴”和行政“內(nèi)卷化”的存在，成為基層工作者小心翼翼的工作狀態(tài)的重要原因。

因此，基層社會救助工作的完善需要從精細化管理的視角，堅持政府的主導作用，改善基層社會救助工作的工作環(huán)境、構建專業(yè)化社會救助隊伍、發(fā)展社區(qū)專業(yè)化服務，切實提高基層社會救助工作綜合水平。

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The Construction of Grass-roots Social Assistance Work Teams from the Perspective of Refined Governance：Based on an Analysis of the Investigation and Survey of P District in Shanghai

Bi Linfeng

（Shanghai Normal University，Shanghai200234，China）

Abstract：The work status of the grassroots social assistance team is unbalanced， and it is unable to play a safeguard role in enhancing my country's assistance capabilities. Basic-level social assistance workers live in the middle between the assistance target and the system design. Due to "welfare dependence" and administrative "involvement"， there are problems in reality that the assistance target becomes rogue and the top-level design is insufficient， so the main body of their work is out of balance. This paper uses the focus group interview method to investigate the social assistance work in District P of Shanghai， and analyzes the characteristics of the assistance recipients， the working status and expectations of the staff from the three levels of districts， towns， streets and villages. The grassroots social assistance team is the main force in the practice of social assistance undertakings in our country. A government-led and multi-participated social assistance system should be constructed， a team of professional assistance talents should be built， and the top-level system design should be done.

Key words：refined management; social assistance; focus group; grassroots work team; welfare dependence

責任編輯：王? 縉