鄉(xiāng)村振興背景下推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的問題與對策

婁芹芹 葉敏

摘要：上海郊區(qū)政府憑借其強(qiáng)大的村干部再安置能力，使得村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的村莊總體上運行平穩(wěn)。和其他省市相比，上海郊區(qū)推行“一肩挑”的消極影響并不大。但上海郊區(qū)在推行“一肩挑”過程中也存在選人受限、負(fù)擔(dān)過重、選舉組織難、梯隊培養(yǎng)和黨群干群聯(lián)系弱化等諸多潛在問題。在實地調(diào)研基礎(chǔ)上，試圖就上海郊區(qū)如何更好地推進(jìn)“一肩挑”制度提出對策思考。

關(guān)鍵詞：上海郊區(qū);“一肩挑”;成效;問題

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.03.010

鄉(xiāng)村振興，離不開基層組織的振興。2020年9月17日，習(xí)近平總書記在基層代表座談會上的講話中提到：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。只有把基層黨組織建設(shè)強(qiáng)、把基層政權(quán)鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固。”而推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，便是中央和省、市、縣委從上到下的戰(zhàn)略安排，是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，鞏固基層政權(quán)的有效舉措之一。自2002年中央辦公廳第14號文件提出“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村委會成員候選人，通過選舉兼任村委會成員”后，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”便作為一項倡導(dǎo)性的政策議程被正式提出。此后的文件也一直用“提倡”“可以”“鼓勵”等字眼來描述“一肩挑”。直到2017年，特別是黨的十九大以后，中央文件中“一肩挑”出現(xiàn)的次數(shù)愈來愈多，并且用“應(yīng)當(dāng)”“全面推行”等字眼來規(guī)定“一肩挑”的落實。在2018年的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中，對村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”有了更加精準(zhǔn)的表述，提出“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職”。按照時間線索，對中央層面政策文件進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，中央對“一肩挑”的認(rèn)可程度越來越高，推廣范圍也越來越寬。而作為大都市的上海，在推進(jìn)村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”方面，也未曾止步。

一、上海郊區(qū)推行村級負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實施情況

1.上海郊區(qū)農(nóng)村的特點

“上海郊區(qū)是上海城市發(fā)展的重要組成部分，是上海建設(shè)卓越的全球城市和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的重要發(fā)展空間，是城市功能延伸拓展的重要腹地。”[1]仔細(xì)分析上海郊區(qū)農(nóng)村便會發(fā)現(xiàn)，上海郊區(qū)農(nóng)村主要有以下四個典型的特點。第一，聚落結(jié)構(gòu)較為分散。上海地區(qū)為長江三角洲沖積平原，河道縱橫交錯，是典型的江南水鄉(xiāng)。上海郊區(qū)農(nóng)村多數(shù)還是傳統(tǒng)村落的樣子，居民點沿河流呈點狀或帶狀分散布局，四周有農(nóng)田包圍，住宅布局疏散，密度低，有菜畦、自留地與宅院穿插。第二，城鄉(xiāng)關(guān)系較為緊密。葉敏（2019）按照城鄉(xiāng)關(guān)系的緊密性程度，將中國區(qū)域性城鄉(xiāng)關(guān)系區(qū)分為三種類型，分別是“緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系、寬松型城鄉(xiāng)關(guān)系和松散型城鄉(xiāng)關(guān)系”。[2]上海郊區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系更加接近于緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系，即上海郊區(qū)農(nóng)村在受到大都市上海的帶動、控制和反哺下，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，鄉(xiāng)村的發(fā)展自主性也微乎其微。第三，上海農(nóng)村空心化，本地人才外流嚴(yán)重，外來人口導(dǎo)入過多。學(xué)界關(guān)于農(nóng)村空心化的理解有三種解釋，分別是：“空間與聚落的空心化、人口的空心化和經(jīng)濟(jì)社會與基礎(chǔ)設(shè)施的空心化。”而對上海郊區(qū)的狀況而言，主要是人口的空心化，即“將農(nóng)村人口空心化看成是農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村人口下降和農(nóng)村青壯年人口比例下降，農(nóng)村剩下的人口大多數(shù)是老人、婦女和兒童的獨特現(xiàn)象”。[3]但由于上海郊區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系較為緊密，在上海城市經(jīng)濟(jì)的帶動下就業(yè)機(jī)會多，以至于農(nóng)村外來人口導(dǎo)入較多。第四，村干部職業(yè)化較為徹底，村級組織發(fā)展功能淡化，社會治理功能強(qiáng)化。上海市通過工資績效考核、職責(zé)分工明確、工作時間坐班制和“村務(wù)工作的文牘化”等措施，逐漸將村干部變成一個穩(wěn)定而有預(yù)期的職業(yè)。[4]上海郊區(qū)農(nóng)村村干部在享受“高薪資”的同時也會受到“高控制”。這種“高控制”主要表現(xiàn)為村級組織要維持村莊的秩序而不是發(fā)展村莊的經(jīng)濟(jì)。同時受“高控制”的影響，村級組織發(fā)展功能越來越淡化，社會治理功能越來越強(qiáng)化。

2.上海郊區(qū)推行村級負(fù)責(zé)人“一肩挑”的總體進(jìn)展

上海市農(nóng)村村委會2018年換屆選舉自2017年8月啟動前期調(diào)研，至2018年9月中旬全部順利完成換屆。據(jù)統(tǒng)計，2018年換屆選舉后，上海市村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”占比42.1%①。其中，松江區(qū)和奉賢區(qū)村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”比例較高，分別是51.8%②和54.3%③。上海市“一肩挑”正處在大力推廣階段，其中，奉賢區(qū)2021年換屆選舉“村書記、主任‘一肩挑要全覆蓋，增強(qiáng)基層黨組織組織力、號召力、凝聚力”④。崇明區(qū)2021年換屆選舉也要“大力推行‘一肩挑，集中選優(yōu)配強(qiáng)能夠團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)黨員群眾推動鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)造美好生活的村‘兩委干部特別是帶頭人，不斷夯實經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基層基礎(chǔ)”⑤。總之，上海郊區(qū)推行“一肩挑”，不僅可以讓部分當(dāng)?shù)厝瞬拧盎亓鳌保瑸猷l(xiāng)村振興和村莊發(fā)展提供人才支撐，而且政府也加強(qiáng)了對村級組織的“控制”，城市也加強(qiáng)了對鄉(xiāng)村的“控制”。最重要的是，上海郊區(qū)推行“一肩挑”后，村莊總體上平穩(wěn)運行，后續(xù)治理發(fā)展的消極影響并不大，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，上海市憑借村級組織行政化和村干部職業(yè)化的優(yōu)勢實現(xiàn)村級組織換屆選舉平穩(wěn)過渡。上海郊區(qū)通過提高村干部的工資報酬、拓展村干部的來源渠道、拓寬村干部的上升通道、完善村干部的激勵保障制度和實行績效考核機(jī)制等一系列職業(yè)化手段，來加強(qiáng)對村干部隊伍的管理。總體而言，上海村干部職業(yè)化已經(jīng)發(fā)展得較為成熟。村干部通過坐班與村民聯(lián)系較多，也與村民關(guān)系較好。同時，各級領(lǐng)導(dǎo)對于村干部能否“挑得起”心里也有桿秤。所以上海郊區(qū)推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”時，可以平穩(wěn)過渡，極少會出現(xiàn)“無人選”“選舉難”等問題。

另一方面，政府對村干部的“再安置”能力很強(qiáng)，上海郊區(qū)推行“一肩挑”的“后遺性”并不大。比如筆者在上海市郊區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于鎮(zhèn)域能夠為村干部提供較為充足的就業(yè)崗位，所以一般對于未達(dá)到退休年齡又需要離開村里的村書記或村主任采取崗位“再安置”的辦法，一般將離開的村書記或村主任安置到鎮(zhèn)職能部門或事業(yè)單位工作，待遇上不降低。例如，“上海市奉賢區(qū)H村原副書記徐某被安置在其他社區(qū)當(dāng)書記。H村原村主任王某被安置在鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興辦，H村原副主任許某被安置在鎮(zhèn)愛衛(wèi)辦。”⑥總而言之，上海郊區(qū)為了實現(xiàn)“一肩挑”在選舉前就提前謀劃，物色人選，做到同級別的崗位再安置。而對于落選干部普遍采取一定的柔性化安置辦法，較為普遍的做法是在經(jīng)濟(jì)上做到對落選干部的“待遇不變”。所以，和其他地區(qū)相比，上海郊區(qū)實行“一肩挑”后，落選人員和村民對于“一肩挑”的人員都較為滿意，推行“一肩挑”的消極影響并不大。

二、上海郊區(qū)推行村級負(fù)責(zé)人“一肩挑”過程中存在的問題

實踐證明，上海郊區(qū)在推行“一肩挑”后產(chǎn)生了許多積極的效果。比如，“一肩挑”明確了書記在村里的“一把手”地位，提升了黨組織對社會勢力的駕馭能力;又比如，“一肩挑”提升了村級組織的內(nèi)部凝聚力，加快了村級組織的運轉(zhuǎn)效率;再比如，“一肩挑”增強(qiáng)了村級組織的治理能力，“一肩挑”制度使得村級權(quán)力更加集中到村書記職位上，這種權(quán)力集中有助于政策和意志的推行。但是，不可否認(rèn)的是，上海郊區(qū)在推行“一肩挑”過程中也存在選人受限、負(fù)擔(dān)過重、選舉組織難題、梯隊培養(yǎng)問題和黨群干群聯(lián)系弱化風(fēng)險等諸多潛在問題。如何更好地推進(jìn)村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，需要我們正視并解決其中的矛盾與不足。

1.選人受限

推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，意味著只能從黨員同志中確定合適的人選，同樣意味著一些不是黨員的致富好手和“土專家”等群眾代表不能入圍，更沒有參選資格，導(dǎo)致他們可能會產(chǎn)生“事不關(guān)己高高掛起”思想。同時，個別村社會原子化程度較低，“派系化、家族化”問題較為嚴(yán)重，導(dǎo)致一些優(yōu)秀青年長期難以入黨，這也在一定程度上削弱了農(nóng)村黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。“一肩挑”的關(guān)鍵在人，難點也在人。人選得準(zhǔn)、選得好一順百順，人選不好、選不準(zhǔn)，將直接影響一個村三年、五年乃至更長時間的發(fā)展和穩(wěn)定。“一肩挑”后，村主職干部人選需從黨員同志中挑選，既要體現(xiàn)組織意圖，又要服從群眾意愿，還要具備能力強(qiáng)、素質(zhì)優(yōu)、威望高等條件。而對上海郊區(qū)而言，有合適人選的村莊并不多。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，上海郊區(qū)推行“一肩挑”過程中選人存在以下兩方面的突出問題。一是戶籍問題，導(dǎo)致“矮子里面拔將軍”。“一肩挑的難點是要實現(xiàn)屬地化，導(dǎo)致村書記不能外派。原來通過掛戶口的方式解決，現(xiàn)在公安也嚴(yán)格了。如果村子里實在沒有書記的人才，就會矮子里拔不出將軍”⑦。二是書記兼主任，產(chǎn)生“倒兼”問題。村主任身份受制，部分優(yōu)秀村主任因為不是黨員身份而被排除在外，屬地化原則導(dǎo)致“倒兼”，有能力非黨員的個人被排除在外。“推進(jìn)‘一肩挑在上海是有些困難的，上海郊區(qū)農(nóng)村空心化，村里沒有人才，我們很多書記都是政府選派下去的，推進(jìn)‘一肩挑后，說是先當(dāng)書記再選舉為主任，但是由于要求書記是本村人，實際上是形成了‘倒兼問題，白白地把書記的職位送給了主任。”⑧此外，根據(jù)各村情況的特殊性，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實施還存在能否“挑得起”的問題。

2.負(fù)擔(dān)過重

農(nóng)村事務(wù)繁多，各方關(guān)系復(fù)雜，整體素質(zhì)不高，一些“張家長、李家短”的小事如果不能及時化解，就可能會發(fā)展成為較為嚴(yán)重的信訪問題，牽扯村干部的許多精力。“一肩挑”使其事務(wù)更多，在某種程度上其很難做到一心多用，繁雜的任務(wù)可能使其分身乏術(shù)。換句話說，“一肩挑”村干部任務(wù)加重，可能會加劇其任務(wù)的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致“一把手”職責(zé)“超載”，以致可能無法正常完成其任務(wù)。“一肩挑”及“兩委”交叉任職后，村干部職數(shù)減少，但是減員不減事，“兩個人的活一個人干”，工作任務(wù)加重，對村干部的能力和精力提出了較大的挑戰(zhàn)。筆者在上海郊區(qū)調(diào)研的過程中，有書記也反映到，“剛剛實現(xiàn)‘一肩挑，原來的主任被安排到鎮(zhèn)里部門工作了。‘一肩挑之后，感覺有‘開不完的會，分身乏術(shù);權(quán)力集中在一個‘腦子，但是兩個‘腦子想問題比一個‘腦子強(qiáng)”。⑨實行“一肩挑”及“兩委”交叉任職后，村干部人手減少，常常抱怨自己沒有“三頭六臂”，許多“雞毛蒜皮”的小事都應(yīng)接不暇，浪費了大量的精力。在夯實基層組織、壯大集體經(jīng)濟(jì)等“主戰(zhàn)場”上更是“無心戀戰(zhàn)”。同時，村里重要決策的制定和各類任務(wù)的落實都由一個人牽頭完成，特別是情況較為復(fù)雜的村莊，往往造成村干部“渾身是鐵也打不了幾根釘”，極容易出現(xiàn)“擔(dān)子過重折了扁擔(dān)”、撒手不管等問題。

3.選舉組織難題

在推行“一肩挑”的過程中，組織選舉難度大，有些村莊未舉行民主選舉或選舉走形式。雖然中央文件每次提及“一肩挑”時都著重強(qiáng)調(diào)“村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”。但是，實踐經(jīng)驗告訴我們，“村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”有可能在落地的時候成為一句空話。由于村書記直接接受鎮(zhèn)（街道）黨委領(lǐng)導(dǎo)任命，而村主任卻不同，主任由村民選舉、罷免或任命，所以在實行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”后，大多是村書記兼任村主任。目前，2021年上海郊區(qū)村“兩委”換屆選舉已經(jīng)拉開序幕，這是上海郊區(qū)農(nóng)村政治生活中的一件大事，更是加強(qiáng)上海郊區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項重要工作。《村民委員會組織法》第十一條規(guī)定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。從以往經(jīng)驗來看，村級組織換屆選舉大都采用先黨組織換屆再進(jìn)行村委會換屆的程序，如何把組織意圖人選選上村委會主任，有的村還需鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委引導(dǎo)。“一肩挑”在程序上要如何更好地操作需要加強(qiáng)指導(dǎo)，既要保證合適的人選選出來，又要做到依法辦事，體現(xiàn)選舉人的意志。調(diào)研中還有部分基層群眾反映，實行“一肩挑”，意味著一些能力較強(qiáng)的非黨員村委會主任，將無法再通過選舉擔(dān)任村委會主任，個別群眾認(rèn)為自己的選舉權(quán)、自治權(quán)被剝奪，投票選舉只是形式而已。

4.梯隊培養(yǎng)問題

上海郊區(qū)在推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的過程中，也產(chǎn)生了梯隊培養(yǎng)的難題。雖然，“一肩挑”制度使得村級權(quán)力更加集中到村書記職位上，這種集中有助于政策和意志的推行，但同時，也帶來了村書記巨大的工作負(fù)擔(dān)和責(zé)任壓力，這時主職干部不僅需要對接上面和外界的各類事務(wù)，而且需要安排各種政策的執(zhí)行和村莊內(nèi)部的矛盾訴求，而副職干部則可能出現(xiàn)“不擔(dān)當(dāng)”的心理，將許多事務(wù)都往村書記身上推。在調(diào)研中，一個副職干部就向筆者反映：“‘一肩挑之后，副職干部的積極性下降了，遇到一些難事，也盡量往書記身上推，而以前一些事會去找主任，甚至自己想辦法去化解。”⑩村干部特別是年輕的村干部職業(yè)規(guī)劃也需要看到“希望”和“出路”，但是“一肩挑”制度將年輕干部和副職干部晉升通道狹窄化了，如何調(diào)動他們的積極性成為新的難題。奉賢區(qū)H村村書記自2020年7月“一肩挑”以來，感受到了巨大的壓力和工作負(fù)擔(dān)：“凡事都需要我自己做主，兩委干部工作積極性不足，內(nèi)部也不夠團(tuán)結(jié)，甚至不配合工作的開展。村里拆違，我只能在第一線‘當(dāng)頭炮，矛盾和責(zé)任全集中在我頭上了。”除此之外，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”還可能影響后備干部的培養(yǎng)工作，一些基層干部反映原來村級組織是由“書記-主任-副職-后備干部”構(gòu)成的干部梯隊體系，村主任職位是一個成為書記之前的重要鍛煉崗位，“一肩挑”制度實施后，能夠擔(dān)任書記的人才可能因為缺乏中間的主任職位的鍛煉而能力不足。有書記反映，“‘一肩挑涉及年輕書記能不能挑起來的問題，容易出現(xiàn)矛盾。現(xiàn)在村書記比較年輕，做群眾工作沒有多少經(jīng)驗。原來的體制是梯隊培養(yǎng)，先是當(dāng)助手，后面進(jìn)班子當(dāng)村委副主任，然后當(dāng)主任，再當(dāng)書記。‘一肩挑之后，書記的歷練不夠，經(jīng)驗不足，不容易搞好。”?

5.黨群干群聯(lián)系弱化風(fēng)險

在中國共產(chǎn)黨的治理傳統(tǒng)中，群眾路線和社會動員是農(nóng)村工作的命脈，社會動員能力是黨群干群關(guān)系密切程度的基本反映。在這方面，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的推行也具有不確定的影響，即具有正向和反向兩方面的效應(yīng)。在密切黨群干群關(guān)系上，“一肩挑”制度的正向效應(yīng)主要體現(xiàn)為這種組織設(shè)計使得黨群網(wǎng)絡(luò)與干群網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)一種合體化運行，村書記必須既要當(dāng)好黨員的“家長”，也要當(dāng)好普通村民的“家長”。但是，“一肩挑”制度在密切黨群干群關(guān)系上的反向效應(yīng)也是存在的，一個因素是“一肩挑”在人事選擇上有著更強(qiáng)的“先定性”，實際上降低了村民選舉權(quán)利的“含金量”，這個在一定程度上削弱了村書記在一些村民中的合法性。在“一肩挑”制度下，一些村民可能因為選舉權(quán)被淡化而對村級組織缺乏認(rèn)同，繼而產(chǎn)生一定的離心力。我們在上海郊區(qū)調(diào)研時，有部分書記也提到，“換屆變成‘走形式，‘一肩挑人選由鎮(zhèn)黨委統(tǒng)領(lǐng)和把關(guān)，支委內(nèi)部協(xié)商決定，倘若放開競選支委，后果難控，因此選舉只能形式化。”?另一個因素是，“一肩挑”制度將村級組織的主職干部從兩人變成一個人，這個對于一些經(jīng)過合并過的大村而言就可能存在“擺不平”的問題，有書記講到，“情況復(fù)雜的村莊不適合‘一肩挑。一方面，村莊人多事務(wù)多，一個人挑不起，重點工作需要搭把手;另一方面，對于合并村而言，如何挑選‘一肩挑的對象成為難事，書記和主任角色分開的時候，可以各自代表一方，而‘一肩挑之后書記失去代表性，侵害了部分村民的利益，意見難統(tǒng)一，工作難應(yīng)付。”?還有一個因素是“一肩挑”后村書記在聯(lián)系群眾時的“精力有限”，村書記可能被政府工作“拽在上面”，沒有足夠的時間和精力“往下跑”，這個因素可能會造成黨群關(guān)系鏈條的松弛。上海市F鎮(zhèn)H村剛實現(xiàn)“一肩挑”，原來的主任被安排到鎮(zhèn)里部門工作了，書記直言：“‘一肩挑之間感覺有‘開不完的會，分身乏術(shù)。”?其他村的村書記也存在類似的困擾：“‘一肩挑以后對于領(lǐng)頭雁的精力和個人能力是極大的考驗。原來村里的事務(wù)有主任幫襯，而現(xiàn)在我必須做到上下兼顧，然而上級任務(wù)繁重，占用了大量的時間和精力。群眾經(jīng)常找不到、見不到書記，不利于鞏固黨群關(guān)系。”?

三、上海郊區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)村級負(fù)責(zé)人“一肩挑”的對策建議

全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是當(dāng)前和今后一個時期的一項重要政治任務(wù)，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定，事關(guān)鄉(xiāng)村振興大局，更事關(guān)黨在基層的執(zhí)政根基，必須要抓緊抓實抓好，所以，進(jìn)一步優(yōu)化村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的對策值得我們認(rèn)真思考。

1.合適人選要及早排摸

大力推進(jìn)“一肩挑”，選好干部是核心。村級組織換屆前，應(yīng)盡早開展人選排摸，全面摸清掌握各村的真實情況。如可以組織紀(jì)檢、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、信訪等部門成立村“兩委”換屆選舉聯(lián)合審查小組，制訂工作方案，嚴(yán)格審查村“兩委”候選人，為實現(xiàn)“一肩挑”提供可靠的前提保障。考慮到“一肩挑”后，工作任務(wù)明顯加重，原則上要求村黨組織書記人選要符合綜合素質(zhì)好、“雙帶”能力強(qiáng)、有村干部任職經(jīng)歷且能保證工作精力等條件。建議提前謀劃動員，加大人選排摸，充實“一肩挑”人選庫，比如可以采用以下三種方法：一是鄉(xiāng)賢回請法。對現(xiàn)任村“兩委”干部中沒有合適人選的，要下深水排摸人才，拓寬選人范圍，通過退伍復(fù)員軍人“優(yōu)選”一批、外出經(jīng)商辦企業(yè)人員中“優(yōu)招”一批、退休干部教師中“選請”一批等方法，動員一批優(yōu)秀在外鄉(xiāng)賢回村任職。二是選派任職法。對村內(nèi)確實沒有合適人選的，可通過從機(jī)關(guān)部門下派第一書記、指定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部負(fù)責(zé)等方式，主持黨組織、村委會全面工作。三是整治分流法。對現(xiàn)任村“兩委”干部中，部分不守規(guī)矩或者不擔(dān)當(dāng)不作為的村干部，嚴(yán)格執(zhí)行村干部管理辦法、村干部季度考評等制度，堅決撤掉一批、清理一批。

2.配套機(jī)制要健全完善

堅持關(guān)愛與嚴(yán)管并舉，不斷改善和優(yōu)化村干部干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，切實地幫助解決村干部的生活保障和后顧之憂。一方面，要繼續(xù)全方位加強(qiáng)保障，大幅提高村干部的經(jīng)濟(jì)生活待遇、政治生活待遇，增加文化教育，讓村干部在正確的政治方向上工作有奔頭、干事有勁頭。如在提高經(jīng)濟(jì)報酬方面，可以將“一肩挑”干部的基本報酬提高至原來的1.2至1.5倍，并同步提高村其他“兩委”干部的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高干事創(chuàng)業(yè)熱情。此外，還可以建立村干部養(yǎng)老保險機(jī)制，健全完善村干部慰問救助、醫(yī)療保險、工傷保險等制度，全面推行定期免費體檢制度，大幅提升離任村干部補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在提高政治待遇方面，可以暢通晉升渠道，加大從“一肩挑”干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)班子成員力度，每年安排一定名額從“一肩挑”干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公務(wù)員、事業(yè)編制人員。加大關(guān)心關(guān)愛力度，在各類評優(yōu)評先中優(yōu)先考慮，每年至少安排參加一次上級黨委組織的能力素質(zhì)提升培訓(xùn)。另一方面，要全方位加強(qiáng)監(jiān)管，實行上級和村內(nèi)、線上和線下、事前和事后等監(jiān)督相結(jié)合。統(tǒng)籌整合紀(jì)檢監(jiān)察、組織、政法、公安和審計等部門監(jiān)督力量，深化開展規(guī)范化、常態(tài)化的村級巡察審計，確保屆期內(nèi)至少巡察審計一次。下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)督力量，建立村級重大項目聯(lián)村干部聯(lián)簽、紀(jì)檢干部全程參與等制度，全方位監(jiān)管農(nóng)村“微權(quán)力”。進(jìn)一步深化“后陳經(jīng)驗”，完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督工作規(guī)程，探索建立向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委直接負(fù)責(zé)的村務(wù)監(jiān)督制度，加大對“一肩挑”干部的直接監(jiān)督力度。

3.程序設(shè)計要更加科學(xué)

始終堅持嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)規(guī)定的原則、方法和程序辦事，嚴(yán)格把握選舉程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一，應(yīng)堅持關(guān)口前移，把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于換屆選舉全過程當(dāng)中。對參選人選上，要加強(qiáng)把關(guān)篩查，加強(qiáng)支委、村民代表選舉的掌控，積極推進(jìn)村“兩委”班子成員交叉任職。對村委會主任報名人選較多、組織意圖人選“勝選”有難度的，綜合分析與研判，通過談心談話、感情勸退等方式，為組織意圖人選掃清障礙。第二，在選舉程序上，要更加靈活多樣。建議在先黨組織換屆再進(jìn)行村委會換屆的基礎(chǔ)上，由各地根據(jù)實際，自行制定換屆程序。比如，對村委會主任人選較難把握的，可調(diào)整村黨組織和村委會的換屆順序，先選村委會主任再選黨組織書記，村委會主任選出后，再作為黨組織成員候選人;或者一些村黨組織班子選舉產(chǎn)生后，可以先讓所有支委都自薦參選村委會主任，當(dāng)選村委會主任的，可以作為村書記候選人，這樣既保證了“一肩挑”，又保證了村書記是真正得到全體村民擁護(hù)的。一些情況較為特殊的村莊，視情況做出判斷，比如對組織意圖人選確實勝選難度較大的，村委會主任可暫時不選，由村書記先主持村委會的全面工作，待條件成熟后再行選舉。

4.要注重后續(xù)治理能力的提升

上海郊區(qū)在推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”時，不應(yīng)該只關(guān)心“一肩挑”干部的利弊得失，還應(yīng)該注重村班子成員的整體優(yōu)化，使得村“兩委”成員同唱一首歌，共下一盤棋，才能凝聚起鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力，為鄉(xiāng)村振興建設(shè)注入全新的發(fā)展活力和創(chuàng)新動能。一方面。要優(yōu)化選人用人機(jī)制體制，不斷提升村“兩委”班子戰(zhàn)斗力和凝聚力，吸引更多“能人異士”進(jìn)入村“兩委”班子，注重從致富帶頭人、大學(xué)生村官、退伍軍人、優(yōu)秀鄉(xiāng)賢和退休教師等農(nóng)村綜合人才中選拔村級后備干部，要努力形成“單槍匹馬獨當(dāng)一面，凝心聚力攻堅克難”的良好局面。另一方面，要完善“一肩挑”村干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，壯大充實后備干部“人才庫”，真正把村里奮發(fā)有為、積極進(jìn)取的青年人才培養(yǎng)為村“兩委”后備力量。通過“實職鍛煉”“幫教幫帶”等方式對后備干部進(jìn)行重點培養(yǎng)，切實解決基層村干部隊伍后繼乏人問題。給他們指明路子、壓實擔(dān)子、搭好梯子，不斷提高素質(zhì)，增強(qiáng)技能，增長才干，為“兩委”班子備好新鮮血液。只有通過進(jìn)一步提高村干部的整體素質(zhì)，注重提升村莊的后續(xù)治理能力，才能夠為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)、為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供有力的組織支撐與組織保證。

5.因地制宜地精準(zhǔn)施策

2021年1月4日發(fā)布的中央1號文件，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中對于村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的推行，較前面文件中提到的“全面推行”態(tài)度，又給了些回旋的余地，提倡“在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任，因地制宜、不搞‘一刀切”。因此，我們應(yīng)根據(jù)各村不同情況，認(rèn)真做好前期選情分析，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上根據(jù)實際區(qū)別對待，宜兼則兼，宜分則分，條件不成熟的村可根據(jù)情況逐步推行。突出問題導(dǎo)向，明確實施范圍。以提升村黨組織組織力，強(qiáng)化村黨組織政治功能為著力點，做到逐村研判，選準(zhǔn)人、用好人，用公平公正提升“一肩挑”的公信力。明確將黨組織虛化弱化邊緣化、村務(wù)管理混亂、集體經(jīng)濟(jì)薄弱等作為實施“一肩挑”的重點村。通過“全面摸排、綜合分析、一村一策”的方式，對黨組織書記或村委會主任空缺村、掃黑除惡斗爭中問題集中的村、基層黨組織軟弱渙散等個別村，原則上都按照“一肩挑”要求進(jìn)行選拔配備。對暫時不具備實行“一肩挑”條件的村，加大人才培養(yǎng)力度，注重將年齡較輕、文化程度高、政治素質(zhì)過硬的優(yōu)秀農(nóng)民黨員納入培養(yǎng)對象，通過教育培訓(xùn)、崗位鍛煉、參與村級重點工作等方式加快培養(yǎng)步伐，為順利推進(jìn)“一肩挑”工作打好基礎(chǔ)。對于既能勝任村務(wù)工作，又能勝任黨務(wù)工作;既有黨內(nèi)威信，又有群眾基礎(chǔ)的人才推薦為“兩委”班子候選人，并對有能力、有意“一肩挑”的村主干及符合“一肩挑”的行政村進(jìn)行摸底，充分了解村情民意，積極鼓勵有實力的村主干及符合要求的行政村實行“一肩挑”。

說明：本文系華東理工大學(xué)青年團(tuán)隊培育項目“農(nóng)村基層組織‘一肩挑改革的制度效應(yīng)與實施機(jī)制研究”的階段性研究成果。

附注：

①上海市奉賢區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站·區(qū)委常委會今天傳達(dá)學(xué)習(xí)市委學(xué)習(xí)討論會暨專題研討班精神！還研究了這些事項 https：//www.fengxian.gov.cn/shfx/subywzx/20201224/002002_c0ed4362-3d74-4a76-bd70-bc909b00a227.htm，2020-12-24 ，上海市奉賢區(qū)人民政府.

②崇明門戶·新聞中心http：//www.shcm.gov.cn/cmmh_web/html/shcm/shcm_xwzx_cmxw_cmyw/2021-01-08/Detail_1659999.htm，2021-01-08，上海崇明.

③以上材料來自2020年10月20日筆者對上海市F區(qū)C書記的訪談。

④⑦⑨⑩以上材料來自2020年4月20日筆者對上海市F區(qū)L書記的訪談。

⑤以上材料來自2020年6月17日筆者對上海市Q區(qū)Z書記的訪談。

⑥以上材料來自2020年8月20日筆者對上海市F區(qū)Z書記的訪談。

⑧，-./01以上材料來自2020年11月20日筆者對上海市F區(qū)Z書記的訪談。

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Problems and Countermeasures of Carrying out "one shoulder responsible" of Village Level Organization Leaders under the Background of Rural Revitalization

Lou Qinqin， Ye Min

（East China University of Science and Technology， Shanghai200237 ，China）

Abstract：The suburban government of Shanghai， with its strong ability of resettling village cadres， makes the village with “one shoulder responsible” village cadre run smoothly. Compared with other provinces and cities， the "aftereffect" of carrying out "one shoulder responsible" in Shanghai suburbs is not obvious. However， there are many potential problems in the process of carrying out "one shoulder responsible" in Shanghai suburbs， such as limited candidates， heavy burden， hard selection organization， echelon training problems and the risk of fragile relationship between party cadres and the people. Based on the field research experience， this paper attempts to put forward countermeasures on how to better promote the "one shoulder responsible" system in Shanghai suburbs.

Key words：Shanghai suburbs; "one shoulder responsible"; results; problems

責(zé)任編輯：王明洲