黨建引領：城市社區治理創新的制度優勢

劉舒

摘要：城市社區是城市基層治理的基本單元，也是居民生活所依托的共同體。基層黨建創造性地運用富有彈性和粘合力的政黨運行機制，在城市社區治理中占據重要的戰略地位。黨建引領機制是中國城市治理轉型最重要的保障和推動機制，也是城市社區治理創新的制度優勢。黨建引領機制發揮作用需要黨組織適應環境發展變化，完成從組織覆蓋到功能覆蓋的轉變，并與社區治理深度融合。黨建引領機制的運行是通過“條塊關系”協調、區域化黨建、治理技術更新等方式實現，其實質是將城市社區各治理主體有效組織起來并整合資源的過程。黨建引領城市社區管理既要有現實的組織和資源的支撐，同時也要有觀念和規范的保證，借助各種文化手段將自身價值訴求轉變為社會公認的主流價值，從而完成價值重塑的目標。

關鍵詞：黨建引領;社區治理;組織嵌入;資源整合;價值重塑

中圖分類號：D26? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2021）03-082-007

黨的十九屆五中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]，“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”[1]。這為新發展階段城市社區治理創新提供了根本指引和遵循。從近些年各地城市社區治理創新的實踐可以發現，城市社區治理各要素進行了重新組合，基層黨組織的政治功能和社會治理功能得到有效強化，黨建引領城市社區治理的結構體系基本形成。從現實上看，改革開放以來，我國的社會結構發生了巨大而深刻的變化，城市社區逐漸成為人們的生活空間和治理的基本單元。黨建引領機制是推進城市社區治理體系和治理能力現代化的核心動力，也是夯實黨在城市執政基礎的關鍵所在。有鑒于此，本文重點關注黨建引領機制本身，從基層黨建邏輯和城市社區治理邏輯相結合的角度，對構成黨建引領機制各要素及其關系進行分析，闡明其在城市社區治理中所扮演的角色和作用，并對今后如何更好發揮這一制度優勢進行展望。

一、組織嵌入：黨建引領機制的發生

基層黨組織在日益流動的、多元化的社會重建與黨員、群眾的聯系，這種組織化努力在城市社區體現的尤為明顯。“嵌入”這一概念最早由著名學者卡爾·波蘭尼在其著作《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》中首次提出，他認為：“交易行為通常是嵌入在包含著信任和信賴的長期關系之中的，這種關系往往能消除交易的對立性。”[2]后來這一概念被廣泛應用于社會科學領域，特別是用來解釋社會行動主體與周圍環境發生作用所形成的一種關系結構。這一概念也得到了國內很多學者的認可，如有學者認為，“嵌入性”理論對于當前我國黨與社會關系、黨的基層組織建設以及基層治理的策略選擇，具有相當的解釋力。[3]從黨組織在城市社區的行動邏輯來看，只有不斷織密組織網絡，黨在基層社會的執政基礎力才有牢靠的組織保障。

（一）從單位到社區：黨組織發展環境的變化

黨建治理機制在社會治理領域一直發揮重要作用，也是經濟社會轉型期的一個獨特制度優勢。從國家與社會關系這一視角看，自新中國成立以來城市基層治理大體經歷了單位制、街居制、社區制的變遷。基層治理制度變遷帶來了黨組織生存和發展環境的變化，黨組織通過不斷調整組織發展策略以適應時代發展變化，進而強化在基層的影響力。新中國成立后，為了在城市中建立新的社區組織與權力結構，把城市居民再度組織起來，在城市社會迅速建立起了單位體制。單位通過發揮資源配置、社會整合、福利供給等功能，把社會成員吸納進其中，成為將個體與國家體制連接起來的一個正式制度通道。在單位體制下，不但城市居民的生產、生活完全置于單位之中，而且城市社區也完全納入黨和政府的領導和組織系統，成為黨和政府在基層實現社會控制和政治動員的基礎。與單位體制相適應的單位黨建在這一時期發揮了重要作用，一方面黨組織直接領導單位，成為單位體制運行的關鍵一環。另一方面，黨組織負責單位的政治建設、思想建設和組織動員，與單位中的個人有著密不可分的關系，甚至控制和決定了個人所需的各類資源和服務。

單位體制作為一種自上而下支配的體制，在保持政權和社會穩定、國家現代化平穩啟動的同時，其內在的制度限制和機制缺陷也逐步顯露出來。[4]正因如此，改革開放以后單位體制逐漸消解，基層治理形態也相應發生了改變。這帶來一個非常現實的問題，即單位組織消失之后，真正承擔治理責任的組織也迅速減少，從而埋下基層社會治理失效的潛在風險。為了避免出現這一情況，黨的十一屆三中全會以后，街道和居委會開始逐漸承擔原來由單位所承擔的相應職能。自此，原來以單位制為主，街居制為輔開始逐步轉向主要依靠街道和居委會發揮治理功能的時期。為了更好地加強基層黨組織的建設，1996年中組部發布《關于加強街道黨的建設工作的意見》，明確了街道黨委是街道各種組織和各項工作的領導核心，居民區黨支部是居民區各種組織和各項工作的領導核心，為替代單位黨建提供了組織基礎。

自20世紀90年代中期以來，隨著城市化的進程加速和社區建設的發展，城市居民與社區的聯系越發緊密，這也造成了居民多樣性的需求與社區供給能力不足之間的矛盾。為了解決這一問題，必然要求在制度體系安排上有所變化，把社區建設成為能夠承擔管理和服務的重要社會空間。黨的基層組織的有效性和戰斗力，在很大程度上取決于黨的基層組織與中國社會結構之間的內在契合性。[5]為此，黨組織的發展和建設也要與新的形勢相適應，在擴大組織基礎的同時，也要不斷依靠社區這一重要工作平臺不斷組織社會和動員社會，使黨組織成為社區建設的主導力量。從單位到社區，黨組織生存和發展的環境發生了變化，但是通過加強基層黨組織建設，不斷擴大黨在基層的執政基礎這一組織策略在各個時期都沒有變，而且以基層黨建來帶動基層社會治理效能的提升也越發成為共識。

（二）從組織覆蓋到功能覆蓋：黨組織自身的調適

組織優勢是中國共產黨的獨特優勢之一。從中國共產黨近百年的發展歷程來看，無論是過去將支部建在連上，還是現在將支部建在產業中、工地上、樓宇間等，均體現了黨一貫重視組織建設，始終堅持將黨的組織和工作扎根在基層。在城市社區擴大黨組織的覆蓋面，是城市社區黨建工作的重要舉措，其目的就是填補社區中的“組織空白點”，進一步發揮基層黨組織在社區中的政治引領作用。隨著基層黨組織不斷創新基層組織設置方式，加快健全黨的組織體系，黨組織在社區的覆蓋面進一步擴大，全國各主要城市社區都建立了以社區黨組織為核心，居民自治組織和群眾組織相配套的社區組織體系。組織覆蓋基本完成后，城市社區自身建設和發展具備了政治保障和組織支撐，為實現黨的領導從組織覆蓋到工作覆蓋創造了有利條件。

當前，城市社會架構和社會群體結構正在發生重大變化，這一變化在城市社區體現得尤為明顯。城市社區中各類組織和黨員群眾常態化流動，人們的利益訴求、思想觀念和文化價值等方面的差異越發明顯。可以說，在社會結構深刻變化、民生訴求日益多元、居民對社區治理水平提出新期待的情況下，如果城市社區黨建工作還停留在僅僅擴大黨組織的覆蓋，而忽視功能覆蓋，黨組織的服務和治理作用就無法發揮，組織覆蓋的成果也會大打折扣。長此以往，黨組織在基層的影響力和凝聚力也會受到削弱。從組織覆蓋到功能覆蓋，可以說是一個戰略性轉移。因為黨組織不僅要在城市社區不斷發展和壯大組織基礎，而且要將這一強大組織力轉化為實際的治理效能。這就要求城市社區黨建突破以往單位黨建和行業系統黨建的局限，以社區為核心，把街道、駐區單位、各行業和各領域的黨組織力量統籌整合起來，推動組織優勢向功能優勢轉變。

（三）活力與秩序雙重把關：黨建與治理的互動融合

從整體上看，城市社區治理體系涉及一整套相互聯系、相互作用的結構性制度安排，其中來自政府和社會的力量構成了社區運轉的基本依托，兩者互動不斷地塑造社區生活秩序。這兩種力量的權力來源各不相同。政府權力來自科層體系的強制權威，而社會權利則來自社會契約與協商認同過程。[6]正因如此，在城市社區治理實踐中，政府與社會力量既有相互協作，也偶有矛盾沖突。這時，政黨的獨特優勢就顯現出來，因為政黨可以充當政府與社會力量之間溝通的橋梁，成為協調多元主體共同參與社區治理的主導者和潤滑劑。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確了基層黨組織在城鄉社區治理中的領導核心作用，提出“把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑”[7]。因而，城市社區黨建的一個重要目標就是把握好活力與秩序這兩個維度，在保持社區活力和秩序之間找好平衡點。

城市社區治理結構的形成是復合壓力交叉作用的結果。一方面，城市社區一般是行政權力通過自上而下的方式組建的，因而其受制于行政權力，也通常被視為行政權力在基層的自然延伸。另一方面，社區治理結構又與社區內居民的參與程度密切相關，因為社區政權組織越來越不可能絕緣于社會成員的訴求和各種草根社會力量的壓力而得以生存，組織運作的重心越低，與社會的接觸面越是廣泛和密集，社會性壓力也就越大。[8]可見，行政權力在社區延伸程度與社區自治程度成反比關系，居民參與程度越高意味著社區自治能力越強，對行政權力的依賴越小。這樣，政黨組織在城市社區治理中所扮演的角色就變得十分重要。黨組織的存在使行政權力和社區自治之間有了緩沖地帶，黨組織既作為國家政權力量在城市社區的體現，又同時作為居民利益的代表者而存在。黨建與治理的互動融合使黨組織自身得到發展，同時又起到引領和保障作用，從而使社區保持了活力與秩序，不斷沿著共建共治共享的方向進行治理創新與改革。

二、資源整合：黨建引領機制的運行

黨組織嵌入到城市社區以后，其實際機能如何發揮成為一個必須直面的重大問題。實踐證明，無論是靠簡單的政府管理權限向下延伸，還是單純靠加強黨在社區組織和管理中的地位和作用，都無法達到治理效果。黨建引領機制發揮作用的關鍵在于黨組織能夠將城市社區中各治理主體有效組織起來，通過整合和吸納等多樣性策略實現資源優化配置，使黨建引領機制運行起來，滿足多層次、個性化和專業化的治理需求。

（一）“條塊關系”協調：黨建整合機制的優勢

“條塊關系”是對中央與地方關系的一個形象描述。所謂“條”是指從中央到地方的縱向的、以部門為依據的管理體系;所謂“塊”，則是指以行政區劃為準的黨委領導下的政治關系。[9]“條塊結合”是一種雙重領導體制，有國外學者認為，在一個一體化、多層次的國家機構體系中，中國必須使縱向（從中央到地方的協作）和橫向（某個地區內的協作）的要求相互配合。[10]這也充分表明，“條塊關系”這一原則及其制度安排是當代中國治理格局的基本權力構造，協調好兩者之間的關系在社會治理中也至關重要。

在現實中，社區居民的公共需求和利益訴求具有多樣性，這就需要相關部門提供高質量且精準的公共服務。但在相關服務的供給由兩個以上部門提供時，如果缺少必要的溝通和協調，就可能出現供給不足，導致無法滿足社區居民的需要。既然“條”與“塊”的緊張關系無法從根本上消除，城市社區治理還迫切需要“條”“塊”之間保持高水平的協同，此時政黨的協調功能及其獨特優勢就顯現出來。黨組織可以有效整合無論是“條”上還是“塊”上的各類資源，通過組織網絡打破“條”與“塊”之間的分割狀態，并在黨建引領的基礎上建立一個相對穩定的制度性合作框架，從而為形成資源共享、協同共治的治理格局奠定基礎。

（二）共聯共建：區域化黨建的整合策略

所謂區域化黨建，是指以街道黨組織為核心、社區黨組織為基礎、駐區單位黨組織和社區內全體黨員共同參與的區域化黨建工作格局。[11]城市社區是一個整體，需要社區各個治理主體有機地整合在一起共同參與治理。黨組織通過自身組織優勢，以共聯共建為基本方式，運用區域化大黨建策略建立制度化的整合機制，為黨建引領社區治理的實體化運作提供了可能性。如上海市浦東新區的一些街道，通過發揮駐區單位在社區網格化管理和公共服務中的作用，依托社區“微公益”的形式將駐區單位引入居民的自治活動，通過員工參與單位認領等方式來加深駐區單位與社區的融合。[12]以往社區黨組織與駐區單位黨組織之間沒有橫向聯系，黨員雖然都在同一社區，但因隸屬黨組織不同，彼此間也沒有建立聯系。

實現共聯共建需要不斷完善區域化黨組織架構，創造條件搭建新的活動平臺。只有這樣，才能真正推動黨的建設向社區治理新領域、新空間拓展。一些城市社區通過設立社區綜合黨委，在街道黨工委的領導下通過各種途徑和方法整合社區內的治理資源，協調駐區單位黨組織和黨員主動服務社區。從而解決了本社區建設、管理、服務和發展中的一些重要問題，取得了比較好的效果。還有的地方通過建立黨建聯席會議制度，雙向認領黨建共建項目的方式系統推進區域化黨建向縱深發展。

（三）治理技術更新：黨建引領能力的提升

現代化治理技術在城市社區治理中的運用，可以實現社區公共服務資源與居民需求之間的高效匹配，從而有效提高黨建引領社區治理的能力。黨建引領社區治理需要建立一定的協商、對話機制，促進信息交流和居民互動。協商民主作為黨的群眾路線在政治領域的重要體現，就基層而言就是要將群眾路線的優勢轉化為協商民主的豐富資源，把群眾路線和協商民主的雙重優勢發揮出來，更好地在城市社區探索實現“一核多元”的領導體系和治理體系的有效路徑。

新技術的廣泛應用，可以使合作治理、協同治理、協商治理等理念更容易在城市社區落地，讓黨建引領社區治理更容易從理念變為具有可操作性的現實。首先，新技術的應用使社區協商治理參與更加廣泛化。運用移動互聯網等技術應用的優勢，城市社區居民能夠更加廣泛地參與社區公共事務的協商，從而增強了協商治理的代表性和包容性，協商達成的共識也更容易轉化為社區公共行動。其次，新技術的應用使社區協商治理實踐更加便利化。互聯網技術打破了協商治理參與的時間、場地等限制，協商治理可以全天候、長時段、跨地域、低成本地運行，可以大大提高社區居民的參與度，促進相關議題的協商討論更加深入，居民意見也能夠得到更充分和自由地表達。最后，新技術的應用使社區協商治理運行更加智能化。這對于推動現代城市社區治理由人力密集型向人機交互型轉變，由經驗判斷型向數據分析型轉變具有重要意義。通過大數據、云計算等技術可以使協商議題相關信息得到更加廣泛地整理和統計，精準識別社區居民的共同需求和不同群體的特殊需求，不但提升了社區居民意見匯集、整理和分析的準確性和及時性，也使對協商結果落實的追蹤、反饋和監督成為可能。

三、價值重塑：黨建引領機制的保障

城市基層黨建既要有現實的組織和資源的支撐，同時也要有觀念和規范的保證。價值作為人類對自我發展的本質發現，不僅具有反映社會生活的功能，還具有規范社會群體心理和行為的功能。執政黨的價值取向在城市社區治理過程中發揮著重要作用，它借助各種文化手段將自身價值訴求轉變為社會公認的主流價值，從而完成價值重塑的目標。價值是文化和意識形態的核心，不但為黨在基層執政提供價值支撐，同時也為提高黨在城市社區的動員能力提供可靠保證。

（一）強化黨組織引領作用

治理的正當性取決于其文化根基。每個社會都在歷史發展中創造了自身的調節模式、自身的法律觀念、沖突的解決辦法、共同利益的維護、自然資源的分享及權力的組織和形式。[13]因此，黨建引領城市社區治理不僅要靠一整套安排縝密、運行有序的制度體系，還要形成能夠促進發揮黨組織政治功能和引領作用的文化氛圍。在一個開放社會環境下，社區居民的思想和價值觀念呈現出比較明顯的差異性和多樣化，如果沒有積極的引導很難形成社區共同體的精神和價值取向。這就需要從執政黨的執政方式角度，實現對社會思想的“順應”和“同化”的有機結合，即通過對多樣化的社會意識的“整合”來“反哺”社會思想。[14]只有黨組織宣揚的價值觀念被居民高度認可，才能形成被民眾認同的權威狀態。有了社區居民的認可和支持，基層黨組織才可能成為真正的戰斗堡壘。

基層黨組織要通過各種活動在社區中宣揚社會主義核心價值觀，潛移默化地影響人們態度、信仰和情感等方面，這樣才能確保社區居民在尊重差異中增進共識，在包容多樣中擴大認同，從而為城市社區形成良好治理秩序奠定觀念基礎。倡導社會主義核心價值觀決不能停留在表面，而是要與基層黨建結合起來，讓社區黨員和居民都參與進來。這種價值理念可以逐步轉化為一定的政治心理和政治情感，從而具有高度的穩定性和持續性，即便社會生活遭遇各種困境，也依然能夠贏得民眾沒有任何功利色彩的支持。基層黨組織與社區居民通過文化和價值紐帶結成更為緊密的共同體，在黨組織引領下共同面對治理難題、解決沖突糾紛，塑造更加和諧友愛的現代社區。

（二）重建社區公共性

社區是社會的縮影，伴隨現代性對傳統社會結構的沖擊，市場和競爭機制逐漸成為社會的主導力量，城市社區也變成以產權為基礎的陌生人社會。現代社會的個人乃是“大脫嵌”的產物，其從家國天下的共同體中游離出來，成為自我本真性的原子化個人。[15]但是，個體化趨勢也導致城市社區公共性不斷消解，引發了政治冷漠、道德滑坡、誠信缺失等一系列問題，使社區共同體生活不斷衰落。可見，現代社會建設的關鍵就在于將這些“脫嵌”的個人再嵌入到一種新形式的社會結構中去。城市社區作為現代社會生活的現實場域，通過重建社區公共性以協調個體化取向和共同體生活之間的張力成為必然選擇。

城市社區要想使居民組織起來，共同參與到社區事務，就必須使公民具備共同體精神，并在這種精神下開展集體行動，這是確保城市社區有序運轉的重要力量。基層黨組織通過價值引領不斷調適社區文化，創造新的文化空間和組織文化活動，培養社區共同體精神，調動社區黨員和居民的積極性參與社區公共生活重建。此外，還要積極培育社區居民的公共精神和規則意識，不但要創造條件讓居民積極參與社區公共事務，而且還要讓居民感受到參與的實際效果，克服官僚主義和形式主義，堅決杜絕那些沒有任何實際作用的象征性參與。基層黨組織的價值引領契合了城市社區公共性重建的現實需要，通過社區公共精神培育和社會資本生產，為社區治理注入了不竭動力。

（三）增強社區認同感

黨建引領社區治理要多做打基礎、利長遠的好事，更要多做凝聚人心、切實解決基層群眾困難的實事，不斷增強居民的社區認同感。隨著新型城鎮化進程快速推進，人口向城市聚集效應逐漸顯現。基層黨建不僅要通過區域化黨建實現組織互聯互通，更要通過價值引領和文化供給實現“心靈相通”。這就要求把基層黨員干部從“文山會海”和名目繁多的考核中解放出來，讓他們有時間、有精力做好溝通、服務基層群眾的工作。只有基層黨組織不再“懸浮化”，“最后一公里”也成功打通，才能真正增加社區居民的歸屬感。

面對城市社會結構、生產方式和組織形態的深刻變化，不斷增強社區居民的獲得感，是在城市社區凝聚人心的有效方式。解決社區居民遇到的各種問題，從而有效化解矛盾和利益糾紛，讓社區居民從一件件“小事”圓滿解決中逐漸增強獲得感。社區居民歸屬感有了，獲得感強了，認同感就是水到渠成的事了。認同分為很多種，有情感認同、思想認同、政治認同等多個方面。如對基層黨組織的政績感到滿意、對基層干部為人方面認可都會產生情感認同，但情感認同的易變性又是顯而易見的。因此，還要在增進基層群眾的思想認同和政治認同方面下足工夫。有了社區居民的思想認同和政治認同，黨在城市社區的執政基礎就會穩如磐石，城市社區治理體系和治理能力的現代化也會加速推進。

四、結語

在城市社區中，政黨權力與行政權力匯集于此，同時社會組織、居民自治所代表的社會權力也在不斷增長，這就構成了城市社區中的政黨、國家與社會互動的基本景象，政黨是城市社區治理中不可或缺且最為重要的一環。可以說，黨建引領城市社區治理創新是改革開放以來城市社區治理模式變遷的核心主線。無論是從城市社區治理權力主體關系上看，還是從城市社區治理未來發展趨勢上看，我們發現貫穿其中的一個重大問題就是建立和完善黨建引領城市社區治理的制度化運行機制。這其中需要解決兩個相互關聯、相互影響的問題：一個是建立橫向協調機制，使多元治理主體在城市社區這一平臺下能夠進行有效合作;另一個是在不斷理順行政治理這一縱向協調機制的同時，繼續發出一種縱橫交錯、相互聯動的社區秩序整合新模式。在實踐中，黨建引領需要在已有的權力框架、運作要素和運作機制層面，不斷探索共建共治共享的新型機制，以解決城市社區治理的盲區問題，從而讓制度優勢更加彰顯。

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The Lead of Party Building： the Institutional Strength for the Innovation of Urban Community Governance

Liu Shu

（School of Marxism， Tianjin Normal University， Tianjin， 300387）

Abstract： Urban community is the basic unit of primary-level urban governance， and it is also the community that citizens are dependent on. Primary-level Party building creatively apply realistic and cohesive Party operating mechanism， which occupies strategic position in urban community governance. The leading mechanism of Party building is the most important guarantee and promotion mechanism for the transformation of Chinas urban governance， and it is also the institutional strength for the innovation of urban community governance. To make the leading mechanism of Party building come into play， Party organizations should adapt to the development and changes of the environment， transform from the organizational coverage to functional coverage， and integrate deeply with community governance. The operation of the leading mechanism of Party building is realized through approaches such as the coordination of the relationship between local departments directly under central government organs and local governments， the regional Party building and governance technology update， the essence of which is the process of effectively organizing all governance entities of urban community governance and integrating resources. The Party building leading urban community governance requires not only realistic support of organizations and resources but also guarantee of concepts and rules. With the help of all kinds of cultural means， it can transform its own value demands into mainstream values ??recognized by society， so as to complete the goal of value reshaping.

Key words： the Lead of Party Building; Community Governance; Organization embedding; Resources Integration; Value Reconstruction

責任編輯：吳 靜