推進行政審批制度改革的銀川模式

邢梓琳 李志明

摘要：銀川市行政審批制度改革以組建實現(xiàn)行政許可權(quán)相對集中的行政審批服務(wù)局為突破口，以促成服務(wù)對象方便快捷辦成“一件事情”為目標(biāo)，全面推進行政審批事項精簡、行政審批流程優(yōu)化、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)等核心改革舉措，實現(xiàn)分散審批向集中審批、集中審批向集成審批轉(zhuǎn)變，大幅提升審批效率和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，取得了顯著的改革成效、積累了好的經(jīng)驗做法。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革;銀川模式;“1+N不見面”集成審批

中圖分類號：D630.1? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1008-2991（2021）03-113-008

黨的十九屆五中全會提出，“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”“推進政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化”“持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境”[1]。相對集中行政許可權(quán)，作為推進“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的一項基礎(chǔ)性工程，對于創(chuàng)新行政審批方式、提高行政審批效率、便利企業(yè)和群眾辦事乃至進一步激發(fā)市場和社會活力具有重要意義。目前，天津市濱海新區(qū)、江蘇省南通市、寧夏回族自治區(qū)銀川市等已經(jīng)通過各種形式進行了探索，其中銀川市通過組建行政審批服務(wù)局（現(xiàn)已改稱審批服務(wù)管理局）來實現(xiàn)市域范圍內(nèi)行政許可權(quán)集中行使，改革探索啟動較早、也較有典型性，相關(guān)做法能夠為其他地方提供參考借鑒。從這個意義上說，從歷時和共時角度總結(jié)銀川市推進行政審批制度改革的具體實踐和經(jīng)驗特別是最新的改革進展，具有重要價值。

一、銀川市行政審批制度改革的探索歷程

2014年10月22日，銀川市通過組建全國省會城市中第一個行政審批服務(wù)局，推動行政許可權(quán)從平臺聚合到實體承辦、從局部程序集中到全面權(quán)責(zé)集中，實行“一枚印章管審批”，從源頭上解決了原先行政部門職能分散、互為前置、相互牽制的問題，實現(xiàn)機構(gòu)、職能、權(quán)力相對匹配[2]。截至目前，銀川市先后將30個行政部門的179類行政審批及相關(guān)涉審事項劃轉(zhuǎn)至行政審批服務(wù)局，并圍繞行政審批制度開展了兩輪改革，堪稱銀川市行政審批制度改革1.0版本和2.0版本。

（一）銀川市行政審批制度改革1.0版本

在第一輪改革中，銀川市行政審批服務(wù)局構(gòu)建了一窗口受理、一條龍審批、一體化辦理等集中受理、集中審批模式，以政府審批代替了過去的部門審批，有效解決了群眾辦事多部門審批、多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)、多頭跑路等問題。經(jīng)過七輪審批業(yè)務(wù)流程“瘦身”，銀川市行政審批服務(wù)局在第一輪改革中共減少申請材料1 508個、審批環(huán)節(jié)265個，減少辦理時限731個工作日，行政審批提速88%，50%的審批事項實現(xiàn)即辦。通過第一輪改革，銀川市行政審批體制與審批方式相較以往有了脫胎換骨的質(zhì)變，行政審批效率顯著提升，制度性交易成本明顯降低、企業(yè)獲得感增強，“審管分離”大幅減少了行政審批人員，為職能部門重新配置事中事后監(jiān)管力量提供了必要條件。

需要指出的是，雖然第一輪改革取得了不少成果，但后來也陸續(xù)暴露出了一些問題。一是第一輪改革重在對行政審批事項進行物理組合，在行政審批服務(wù)局內(nèi)部仍然采取按照政府組成部門對應(yīng)設(shè)置業(yè)務(wù)處室的方式，企業(yè)群眾辦成“一件事情”需要多窗口申請、反復(fù)提交材料問題仍未從根本上得到解決，與服務(wù)對象辦事需求不相匹配，影響了群眾對銀川市行政審批制度改革的認(rèn)同感和獲得感。二是多套審批系統(tǒng)并行，“信息孤島”問題仍然存在，受信息壁壘制約，數(shù)據(jù)共享難、材料驗證難、并聯(lián)審批難，嚴(yán)重制約了行政審批制度改革進程。三是通過減材料、減環(huán)節(jié)、減時限等實現(xiàn)行政審批提速提效的潛力和空間已經(jīng)發(fā)掘殆盡。四是碎片化、割裂式服務(wù)未能有效助力企業(yè)項目報建提速，企業(yè)辦事由“部門間跑”變?yōu)椤疤幨议g跑”，并且行政審批之外仍存在其他門檻，致使改革紅利無法惠及企業(yè)，部分企業(yè)特別是工業(yè)類企業(yè)對改革認(rèn)可度不高。除了自身問題外，銀川市行政審批制度改革還面臨兩類“逆水行舟、不進則退”的風(fēng)險。一是反對設(shè)立行政審批服務(wù)局的意見依舊存在。根據(jù)公共選擇理論，行政機構(gòu)往往具有擴張預(yù)算和人員規(guī)模的特性，而銀川市設(shè)立行政審批服務(wù)局牽涉到很多編制調(diào)整、人員劃轉(zhuǎn)和職能轉(zhuǎn)變等現(xiàn)實問題。二是主要依靠投資拉動的銀川市經(jīng)濟下行壓力持續(xù)增加。對此，銀川市亟需通過深化行政審批制度改革，進一步釋放簡政放權(quán)改革紅利，促進和帶動固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟增速回升。

（二）銀川市行政審批制度改革2.0版本

銀川市行政審批服務(wù)局自2017年6月起開展第二輪改革，聚焦企業(yè)開辦和項目報批兩個全生命周期，圍繞企業(yè)注冊準(zhǔn)入易、準(zhǔn)營難和建設(shè)項目報批等過程存在的問題精準(zhǔn)施策。

一是按照服務(wù)企業(yè)全生命周期重置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，重塑商事服務(wù)審批流程，實現(xiàn)企業(yè)開辦多部門聯(lián)動、多證合一、多證聯(lián)辦。首先，將原有按照政府組成部門設(shè)置的業(yè)務(wù)處室全部歸零，重設(shè)市場服務(wù)、立項審查、施工許可、勘查驗收和企業(yè)項目服務(wù)等處室。其次，行政審批服務(wù)局將工商登記、銀行開戶、公章刻制、稅務(wù)登記等業(yè)務(wù)統(tǒng)一納入企業(yè)開辦全鏈條，力邀六大銀行、國地稅、刻章公司等部門統(tǒng)一進駐商事登記服務(wù)大廳，辦事人可一站式辦結(jié)開辦企業(yè)所需事項，不用再多頭跑、來回跑，企業(yè)開辦一日辦結(jié)。

二是針對項目審批涉及部門多、環(huán)節(jié)多、互為前后置、串聯(lián)審批等問題，重塑建設(shè)項目審批流程，打破項目報批事項前后置關(guān)系，構(gòu)建一表申請、一窗受理、集成審查、一章審批的綜合審批模式。按項目報批全流程重新制定了建設(shè)項目最簡落地流程圖，并在投資項目服務(wù)大廳按照立項審查、施工許可、勘查驗收三大環(huán)節(jié)設(shè)置綜合窗口，立項審查受理后，同時啟動后續(xù)審批環(huán)節(jié)進行內(nèi)部聯(lián)動、并聯(lián)審批，實現(xiàn)多評合一、多審合一、多驗合一，徹底改變了建設(shè)項目報批多頭跑路、效率低、程序復(fù)雜的現(xiàn)象，有效解決相互前后置耗時費力、行政成本居高不下等問題。

三是以方便企業(yè)群眾辦成“一件事情”為原則，在對審批要素及辦事依據(jù)進行深度梳理的基礎(chǔ)上，尋找多個審批事項間的共性特點和契合點，以服務(wù)對象需要辦理的主要審批事項為原點，提出準(zhǔn)營事項“1+N多證聯(lián)辦”，即提交一套材料，一個窗口受理，一次現(xiàn)場勘驗，多證聯(lián)辦同發(fā)的審批模式。辦事人線上或線下遞交一套申請材料，可同時激活多個事項辦理，同步取得審批結(jié)果。

當(dāng)時，全國范圍內(nèi)新一輪“放管服”改革的兩大攻堅點，就是要解決開辦企業(yè)準(zhǔn)入易、準(zhǔn)營難，以及建設(shè)項目報批耗時長，營商環(huán)境排名靠后等問題。銀川市第二輪改革切中要害，實現(xiàn)了改革升級。截至目前，國務(wù)院提出的“五個為”“六個一”都已在銀川市全面推開，一網(wǎng)通辦、“只進一扇門”、“最多跑一次”等工作取得了階段性成果，“企業(yè)開辦一日辦結(jié)”、“項目報批30個工作日完成”“1+N多證聯(lián)辦”等多項改革成果逐漸成熟、固化，同時，還進一步推出準(zhǔn)營事項多證合一、審批服務(wù)便民化、24小時政務(wù)服務(wù)自助服務(wù)終端、建設(shè)四級政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系等多項改革措施，進一步拓展第二輪行政審批制度改革內(nèi)涵。

（三）不同改革版本之間的差異與發(fā)展

比較銀川市行政審批制度第一輪和第二輪改革，我們發(fā)現(xiàn)，主要的差異和發(fā)展進步之處在于以下幾個方面。

一是行政審批體制由集中走向集約。銀川市行政審批制度改革是從打破原有的行政許可權(quán)配置格局、成立對市屬行政許可權(quán)實行大一統(tǒng)的行政審批服務(wù)局為突破口來推進的。在改革1.0版本中，銀川市解決的是行政審批主體由分散到集中的轉(zhuǎn)變以及行政審批事項“物理組合”，行政審批服務(wù)局內(nèi)各業(yè)務(wù)處室仍然基本按照政府組成部門模式來設(shè)置，注重的是相對集中行政許可權(quán)的規(guī)模效應(yīng)，尚處于改革的初級階段。2.0版本解決的則是行政審批主體由集中到集約的轉(zhuǎn)變以及行政審批事項的“化學(xué)融合”，行政審批服務(wù)局內(nèi)各業(yè)務(wù)處室都是按照服務(wù)企業(yè)全生命周期模式來設(shè)置，注重的是相對集中行政許可權(quán)的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，已然進階到改革的高級階段。

二是行政審批模式由集中轉(zhuǎn)向集成。銀川市在實現(xiàn)行政審批體制創(chuàng)新、打造出行政審批服務(wù)局體制優(yōu)勢的同時，也非常重視優(yōu)化行政審批業(yè)務(wù)流程。在改革1.0版本中，銀川市在減材料、減環(huán)節(jié)、減時限對審批業(yè)務(wù)流程進行“瘦身”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了集中審批。2.0版本則運用系統(tǒng)集成思想，著眼于方便企業(yè)群眾辦成“一件事情”構(gòu)建整個業(yè)務(wù)流程鏈條，通過重置業(yè)務(wù)處室、重塑審批流程，打通業(yè)務(wù)處室之間自然形成的程序壁壘和信息壁壘，建立全事項、全流程、一體化的運作機制，在業(yè)務(wù)處室之間實現(xiàn)內(nèi)部聯(lián)動、集成審批，著力消弭業(yè)務(wù)處室的本位梗阻，彌合申請人申報許可的服務(wù)間隙。

三是從“一表通”便捷審批到“1+N不見面”集成審批。在改革1.0版本中，銀川市通過實行“一枚印章管審批”、“一表通”便捷審批、同城通辦、互聯(lián)網(wǎng)+行政審批等改革舉措初步實現(xiàn)了讓企業(yè)群眾辦事方便快捷的目標(biāo)，其中，“一表通”便捷審批模式對流程優(yōu)化、便商利民發(fā)揮了不可替代的作用。但是，部分審批事項還是存在碎片化、割裂式服務(wù)的問題，致使申請人辦事由原來的“跑部門”變?yōu)楹髞淼摹芭芴幨摇薄?.0版本則在企業(yè)開辦、市場準(zhǔn)營、項目報批、施工許可、綜合驗收、企業(yè)項目服務(wù)等六個方面，對現(xiàn)有行政審批服務(wù)系統(tǒng)進行深度改造，打通業(yè)務(wù)處室間的信息壁壘，實現(xiàn)信息共享，改過去一項一項辦審批的“點對點”辦理為“點對多”辦理。申請人可在一個窗口一次遞交一套材料，同時激活N個事項辦理，在單個事項的最長辦理期限內(nèi)，取得N項審批結(jié)果，辦成一攬子事，實現(xiàn)了群眾一次提交可滿足多項需求、辦理多個事項的“1+N不見面”集成審批。

二、銀川市行政審批制度改革的鮮明特色

（一）成立一個審批服務(wù)局實現(xiàn)“一枚印章管審批”

銀川市行政審批制度改革的首要特色在于它走的是體制改革路線，以行政體制改革作為撬桿，撬動行政審批制度在機構(gòu)重置、流程重塑中走向現(xiàn)代治理。成立了一個對市屬行政許可權(quán)實現(xiàn)統(tǒng)一行使的行政審批服務(wù)局，較早實現(xiàn)了階段性的“一門受理”以及“一枚印章管審批”，關(guān)聯(lián)事項之間由政務(wù)服務(wù)中心模式下多部門串聯(lián)，優(yōu)化為行政審批服務(wù)局內(nèi)部處室間的并聯(lián)式流轉(zhuǎn)。

從理論上來分析，行政審批本質(zhì)上是一種權(quán)力、一種資源，很多時候甚至可以直接體現(xiàn)為實際利益。從經(jīng)濟學(xué)角度看，每一項行政許可權(quán)都有它的經(jīng)濟價值，并且審批收費收入還是作為預(yù)算外資金來管理和使用的。因此，行政部門通常都具有設(shè)置和實施行政審批的沖動。為打造在西部最優(yōu)，比東部更優(yōu)的投資發(fā)展環(huán)境，銀川市在學(xué)習(xí)天津濱海新區(qū)等地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，成立獨立的行政審批服務(wù)局，相對集中原本配置在市屬30個行政部門的179類行政審批及相關(guān)涉審事項，不僅有效解決了行政審批職能分散、行政許可權(quán)力碎片化和行政審批質(zhì)量不高等問題，而且還從根本上觸動了原審批部門的利益，破除了部門利益固化的藩籬。

政府自身改革的動力機制不足是世界性的難題，也是權(quán)力特質(zhì)的必然。從客觀上來講，銀川市的改革需要打破原有的行政審批體制，必然要被各種現(xiàn)實利益關(guān)系所束縛，遇到的改革阻力不可謂不小。但是，銀川市全力轉(zhuǎn)變管制觀念、調(diào)整組織架構(gòu)、重建運作方式，在“去權(quán)力”中重新尋找職能定位和公共價值，創(chuàng)出了行政審批制度改革的“銀川模式”[3]。改革后，銀川市屬行政許可權(quán)高度集中在行政審批服務(wù)局一個部門，更便于將相對集中后的行政許可權(quán)關(guān)進制度的籠子，革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當(dāng)利益，著力構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行體制。

（二）圍繞辦成“一件事情”實現(xiàn)事項精簡流程再造

傳統(tǒng)的行政審批以不同部門相互分割的“事項”為標(biāo)準(zhǔn)，群眾眼中的“一件事情”往往由一個或多個部門的“事項”構(gòu)成。在行政審批制度改革中，銀川市以群眾眼中的“一件事情”為標(biāo)準(zhǔn)整合歸并相關(guān)事項，推進審批事項精簡。在第一輪改革中，銀川市先后通過“三減兩提高”（減程序、減時限、減費用、提高行政效率、提高服務(wù)質(zhì)量）和“清零”（對各部門實施的行政許可、非行政許可、部門管理等事項全部清空，重新進行梳理、論證、確認(rèn)）工作，在寧夏率先開展清理非行政許可審批事項和前置條件清理規(guī)范工作，最終取消了非行政許可這一審批類別。在第二輪改革中，銀川市著力推動政務(wù)服務(wù)事項下放一批，將預(yù)約、受理環(huán)節(jié)向基層延伸，實現(xiàn)個體工商戶登記，公積金貸款、歸集、提取等事項，群眾在家門口就能辦成;推動政務(wù)服務(wù)事項優(yōu)化一批，將不動產(chǎn)登記、房屋產(chǎn)權(quán)交易、稅費征收等事項流程、材料進行優(yōu)化，減少辦理環(huán)節(jié)，避免重復(fù)提交材料;推動政務(wù)服務(wù)事項整合一批，定位市場準(zhǔn)營、項目投資等重點領(lǐng)域，整合一批辦理流程相近、提交材料重復(fù)的事項，優(yōu)程序、減環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“一套資料、一窗受理、同時踏勘、一次辦結(jié)”;推動政務(wù)服務(wù)事項打通一批，將不動產(chǎn)登記、房產(chǎn)信息查詢等互為前后置或要件相關(guān)聯(lián)的事項辦理系統(tǒng)貫通，實現(xiàn)信息共享互認(rèn)，避免要件材料重復(fù)提交。

除了在行政審批事項上不斷做“減法”，銀川市還按照促進辦成“一件事情”為目標(biāo)，實施全流程再造和優(yōu)化，打通行政審批各環(huán)節(jié)的“關(guān)卡”和“阻塞”，搭建全流程審批“高速路”。審批窗口實行定崗、定員、定責(zé)、定質(zhì)和績效考核，在每個窗口和后臺工位安裝音視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實行簡單事項立等即辦、聯(lián)辦事項并行辦理、關(guān)聯(lián)審批一章多效、網(wǎng)上審批一次領(lǐng)證、踏勘驗收聯(lián)合勘驗;通過電子鑰匙授權(quán)，將責(zé)任和時效落實到每位審批員，使關(guān)聯(lián)審批事項緊密銜接，實現(xiàn)“一口受理、一站辦理、一條龍服務(wù)、一枚章審結(jié)”和網(wǎng)上大廳“直通車”模式。在第二輪改革中，銀川市針對企業(yè)開辦和建設(shè)項目報批這兩個行政審批“關(guān)鍵堵點”，成立商事登記服務(wù)大廳，重組企業(yè)開辦過程所需要件、流程、時限等要素，繪制“企業(yè)開辦一日辦結(jié)”工作流程圖，實行關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控，以分鐘計時，約束銀行、稅務(wù)、刻章公司等政企辦事時間，形成工商登記、銀行開戶、稅務(wù)登記的閉環(huán)鏈接，大幅壓縮企業(yè)開辦時限;成立投資項目服務(wù)大廳，打破原來按立項、國土、規(guī)劃、施工、驗收設(shè)置窗口的老體制，將建設(shè)項目全生命周期分為立項審查—施工許可—勘查驗收三個階段，重塑投資項目審批流程。通過重置內(nèi)設(shè)機構(gòu)來推動審批事項的化學(xué)融合，實現(xiàn)了多個審批事項的“一次受理、協(xié)同辦理、并聯(lián)審批、多證同發(fā)”的1+N不見面集成審批服務(wù)新模式，實現(xiàn)了審批流程由繁到簡、由串至并的華麗轉(zhuǎn)變，進一步提升了行政審批效率。

此外，銀川市還從服務(wù)設(shè)施、服務(wù)事項、服務(wù)流程、服務(wù)規(guī)范、隊伍建設(shè)、考核監(jiān)督、內(nèi)部管理等七個方面推進政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，努力建成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、運行高效、上下聯(lián)動、服務(wù)一體的市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級全覆蓋政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，將事項精簡、流程再造的做法和成效上升為制度性成果鞏固下來，形成不可逆的改革成果，推進同一事項無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理，最大限度杜絕權(quán)力尋租，激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境。

總之，在行政審批制度改革中，銀川市圍繞辦成“一件事情”來進行體制性設(shè)計和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，既注重實現(xiàn)審批事項“瘦身”與“物理重組”，也著力促進業(yè)務(wù)流程“塑形”與“化學(xué)反應(yīng)”。如果說，銀川市行政審批制度改革1.0版本的集中審批模式實現(xiàn)的是審批事項的“物理重組”的話，那么，銀川市行政審批制度改革2.0版本的集成審批模式是著眼于催生審批事項的“化學(xué)反應(yīng)”。

（三）構(gòu)建“一張網(wǎng)”平臺實現(xiàn)服務(wù)對象辦事“兩不出”

銀川市行政審批制度改革不僅著眼于通過機構(gòu)改革、職能調(diào)整、事項精簡、流程再造來提高行政審批效率，還非常重視運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)思維、互聯(lián)網(wǎng)資源，通過搭建智慧政務(wù)網(wǎng)上審批系統(tǒng)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)提供從完全線下走向線上線下相融合，讓服務(wù)對象盡可能少跑路、不跑路。為此，銀川市以智慧銀川為牽引、以信息化、網(wǎng)絡(luò)化為支撐，大力構(gòu)建一張網(wǎng)平臺，建設(shè)包括銀川市政務(wù)服務(wù)管理平臺、銀川網(wǎng)上市民大廳、微政務(wù)平臺、移動審批App、政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺、安全保障平臺、24小時便民自助服務(wù)終端等諸多子模塊的統(tǒng)一的銀川市政務(wù)服務(wù)平臺，并將全市各單位的政務(wù)服務(wù)事項統(tǒng)一錄入“寧夏政務(wù)服務(wù)網(wǎng)·銀川站點”，推動基于互聯(lián)網(wǎng)、自助終端、移動終端的政務(wù)服務(wù)入口全面向基層延伸，打造基層一站式綜合便民服務(wù)平臺，實現(xiàn)群眾辦事不出社區(qū)（村）。在此基礎(chǔ)上，銀川市還創(chuàng)新設(shè)置企業(yè)項目服務(wù)處，建立工業(yè)項目O2O全程幫辦服務(wù)機制，為每一個項目提供專人上門服務(wù)，梳理出企業(yè)項目報批不出園區(qū)事項清單，建立常態(tài)化溝通機制，實時掌握園區(qū)項目推進情況、存在問題，并根據(jù)問題安排專人全程指導(dǎo)、全程幫辦，實現(xiàn)企業(yè)辦事不出園區(qū)。

三、銀川市行政審批制度改革的實踐價值和時代意義

（一）以人民為中心是銀川推進行政審批制度改革的根本旨?xì)w

身處新時代，以人民為本位、以人民為中心，是政府一切工作的出發(fā)點和歸宿點[4]。為給群眾和企業(yè)辦事創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境，銀川市先后開展了兩輪行政審批制度改革。這是以人民為中心的發(fā)展思想在銀川大地的切實貫徹和具體實踐，不僅是一場深刻的觀念革新和思想洗禮，也是一場從理念、制度到作風(fēng)的全方位深層次變革，彰顯的是人民的主體地位和政府的服務(wù)角色，體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨以及全面深化改革的根本價值取向。新時期銀川市從人民群眾的辦事體驗出發(fā)，而不是從政府自身管理的需要出發(fā)開展行政審批制度改革，時時處處為服務(wù)對象著想，應(yīng)群眾需求而生、為解決問題而變，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向。讓人民群眾共享改革發(fā)展的成果，不斷增強群眾對改革的認(rèn)同度和獲得感。

銀川市之所以能夠在三年的時間內(nèi)開展兩輪行政審批制度改革，根本還在于它讓改革的評判權(quán)始終掌握在群眾手中，堅持讓實踐來檢驗、讓基層來評判、讓群眾來打分，變自我評價為群眾評價，變?nèi)罕娪^望為群眾參與，讓群眾成為改革的監(jiān)督者、評判者、推動者。銀川市前后兩輪行政審批制度改革始終緊盯群眾辦事的難點和堵點，以人民群眾滿意為目標(biāo)，不斷創(chuàng)新服務(wù)方法、優(yōu)化服務(wù)環(huán)境、提升服務(wù)能力，辦事群眾體驗感、滿足感大幅提升，改革得到了辦事群眾的好評和擁護。行政審批制度改革只有始終堅持以人民為中心的宗旨，才能迸發(fā)出強大的生命力。

（二）朝向建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府、促進“放管服”綜合改革是銀川推進行政審批制度改革的核心要義

銀川市行政審批制度改革是政府建設(shè)的自我變革，也是“放管服”結(jié)合的銀川樣本。本著“能放就放、能簡則簡”的原則，不斷縮減和下放各種權(quán)力，最大限度地減輕群眾和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，直到許多事項一次性、便利性辦結(jié)，用審批工作人員的辛苦指數(shù)換取企業(yè)群眾的滿意指數(shù)。實踐證明，企業(yè)群眾感受的小變化造就了政府運行的大變革。企業(yè)和群眾辦事從“進多扇門，跑多次路”到“只進一扇門，最多跑一次”的變化不是簡單量變，帶來的其實是政府職能的深刻變化、權(quán)力運行方式的深刻變革。

銀川市行政審批制度改革下放的是權(quán)力，強化的是監(jiān)管。通過設(shè)立行政審批服務(wù)局，銀川市集中了本級政府所行使的行政許可權(quán)，進一步理順了審批和監(jiān)管的關(guān)系，為倒逼強化事中事后監(jiān)管，徹底扭轉(zhuǎn)過去重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的局面創(chuàng)造了有利條件，直接提升了政府的服務(wù)品質(zhì)，以此推動整個公共服務(wù)體系的發(fā)展，打造名副其實的人民滿意的服務(wù)型政府。在實現(xiàn)“審管分離”后，銀川市隨即著力建立全方位監(jiān)管體系，全力推進審管互動、信息互通。打通部門信息壁壘，持續(xù)推進各層級信息共享、證照互用、業(yè)務(wù)協(xié)同;建立數(shù)據(jù)互推機制，強化審批與監(jiān)管工作的整體性和協(xié)調(diào)性;按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”“誰主管、誰監(jiān)管”“誰行權(quán)、誰擔(dān)責(zé)”的原則，細(xì)化審批、監(jiān)管、執(zhí)法和公共服務(wù)的具體責(zé)任。

銀川市行政審批制度改革還是人民滿意服務(wù)型政府建設(shè)的倒逼機制。具體來說，就是以群眾感受為標(biāo)準(zhǔn)倒逼深化政府自身改革，堅持換位思考，從群眾的視角思考政府改革，用群眾的語言設(shè)定改革目標(biāo)，以群眾感受確立改革標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新行政管理方式，倒逼政府的服務(wù)理念、管理體制、流程設(shè)計、聯(lián)動機制、管理方式等產(chǎn)生廣泛而深刻的變化。在實踐中，銀川市始終堅持以創(chuàng)新驅(qū)動推動改革，以優(yōu)化體制機制釋放改革紅利，最大限度發(fā)揮體制機制優(yōu)勢，最大限度促進便民利企，全面提升審批服務(wù)水平，讓企業(yè)群眾辦事“只進一扇門”、輕松辦成一攬子事的美好愿望變成了現(xiàn)實。

（三）主動適應(yīng)時代變化、實現(xiàn)治理技術(shù)革命是銀川推進行政審批制度改革的不竭動力

隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，政府的治理方式、服務(wù)方式發(fā)生了很大的變化。銀川市面對新一輪科技革命興起以及現(xiàn)代政府治理面臨的新形勢新任務(wù)新要求，主動適應(yīng)和順應(yīng)信息社會的發(fā)展趨勢，在政府治理中納入新內(nèi)容、采用新手段、引入先進生產(chǎn)力，將信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的最新成果應(yīng)用到政府治理變革中，借助技術(shù)手段進一步鞏固“一枚印章管審批”的體制優(yōu)勢。在推進行政審批制度改革的過程中，銀川市積極運用新的科技手段，以信息化支撐簡政放權(quán)，深化運用“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，促進行政審批服務(wù)局與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合，加強政務(wù)信息共享，積極推進政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的整合互通，優(yōu)化政府服務(wù)流程，讓人民群眾辦事更加方便快捷，為行政審批制度改革的順利推行奠定了堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，也大大提高了政府的公信力和執(zhí)行力。

總之，銀川市行政審批制度改革積極推進銜接線上線下，強化政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)支撐，全面實現(xiàn)線下線上功能互補、窗口服務(wù)與自助服務(wù)相結(jié)合的新模式，讓群眾切實享受到全天候、多領(lǐng)域、智能化、易操作的“不打烊”政務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理技術(shù)革命。

四、深化銀川市行政審批制度改革的未來展望

銀川市推進的行政審批制度改革，是一場以人民為中心的改革，是一場從理念到體制到作風(fēng)的全方位深層次變革，體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，彰顯了全面深化改革的根本價值取向。從本質(zhì)上來說，它是在以人民為中心的發(fā)展思想的指導(dǎo)下，以全面提升政務(wù)環(huán)境和投資環(huán)境為根本出發(fā)點，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，應(yīng)群眾需求而生、為解決問題而變，充分發(fā)揮成立實現(xiàn)行政許可權(quán)大一統(tǒng)的行政審批服務(wù)局的體制優(yōu)勢，深化運用“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，圍繞方便群眾企業(yè)辦事興業(yè)這一主題，緊扣事項精簡、流程優(yōu)化、效能提升三大核心任務(wù)，精準(zhǔn)發(fā)力，重塑行政許可權(quán)配置格局和運行方式，通過審批事項的化學(xué)融合，實現(xiàn)分散審批向集中審批、集中審批向集成審批轉(zhuǎn)變，促使審批效率和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量大幅提升，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及企業(yè)和群眾，進一步增強人民群眾的獲得感、認(rèn)同感和幸福感。

銀川市推進行政審批制度改革，一個重要目的是通過將審批與監(jiān)管剝離，倒逼事中事后監(jiān)管以便推動實現(xiàn)審管之間的良性互動。未來，銀川市深化行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)在實現(xiàn)審管分離以及重塑審批流程、提升審批效率的同時，一體化設(shè)計相對集中行政審批權(quán)與現(xiàn)代市場監(jiān)管體系，進一步加強事中事后監(jiān)管，從側(cè)重“放”到強調(diào)“管”，切實做到有效監(jiān)管，賦予“一枚印章管審批”改革以持久生命力。

創(chuàng)新事中事后監(jiān)管，銀川市可以從以下五個方面著手。一是借助風(fēng)險管理實施定向監(jiān)管。依靠風(fēng)險管理，政府能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管點的前移。具體就是，加強對市場行為的風(fēng)險監(jiān)測評估，通過完善區(qū)域產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)安全風(fēng)險警示制度，依據(jù)監(jiān)管對象風(fēng)險程度，選擇合理的監(jiān)管措施和監(jiān)管強度，實現(xiàn)精準(zhǔn)制導(dǎo)、定向監(jiān)管。二是運用強制性標(biāo)準(zhǔn)守住監(jiān)管底線。最有效、最簡單的事中事后監(jiān)管方式是通過法律確定強制性標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)統(tǒng)一監(jiān)管、公平執(zhí)法。三是利用大數(shù)據(jù)開展市場監(jiān)管。具體就是，通過建立統(tǒng)一綜合的大數(shù)據(jù)平臺，從積累的海量市場主體和市場行為信息中挖掘出有價值的數(shù)據(jù)，為精準(zhǔn)監(jiān)管提供決策支撐。四是通過統(tǒng)一平臺、分類施策實施信用監(jiān)管。社會信用是現(xiàn)代市場監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施，是實施精準(zhǔn)監(jiān)管的重要依據(jù)，是市場主體交易安全的重要保障。具體應(yīng)分兩步走。第一步是盡快建成“企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”，結(jié)束市場主體信用信息部門碎片化狀態(tài)，實現(xiàn)一個平臺管信用;第二步，健全約束和懲戒失信行為機制，對失信者實施聯(lián)合懲戒，為市場運行創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。五是改進市場監(jiān)管執(zhí)法，提高事后懲戒的震懾力。通過依法制定隨機抽查事項清單、建立“雙隨機”抽查機制、合理確定隨機抽查的比例和頻次、加強抽查結(jié)果運用等措施改進市場監(jiān)管執(zhí)法。通過鎖定事后懲戒的對象，選擇妥當(dāng)?shù)膽徒浞绞剑浞终蔑@事后懲戒的功能，提高事后懲戒的震懾力。

改革創(chuàng)新永無止境。只有依靠不斷創(chuàng)新，銀川市行政審批制度改革才能始終走在全國前列。

參考文獻(xiàn)：

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The Yinchuan Model of Promoting the Reform of Government Review and Approval System-Taking the Establishment of the Government Review and Approval Bureau as a Breakthrough

Xing Zilin1， Li Zhiming2

（1.Emergency Management Training Center， Party School of the Central Committee of C.P.C/National Academy of Governance， Beijing， 100089;

2.Teaching and Research Department of Social and Ecological Civilization， Party School of the Central Committee of C.P.C/National Academy of Governance， Beijing， 100089）

Abstract： The reform of the government review and approval system of Yinchuan city takes the establishment of a government review and approval bureau that realizes the relatively concentrated administrative license power as a breakthrough， and aims to help clients to complete “one thing” conveniently and efficiently. Through implementing comprehensively core reform measures such as the streamlining of government review and approval items， optimization of government review and approval procedures， “Internet +” government services， it realizes the transformation from decentralized approval to centralized approval and from centralized approval to integrated approval， which greatly improves the approval efficiency and quality of government services and has achieved remarkable reform results and accumulated good experiences.

Keywords： the Reform of Government Review and Approval System; Yinchuan Model; “1+N No Contact” Integrated Approval

責(zé)任編輯：孟? ?筱