深化中國—東盟數字絲綢之路合作

趙靜

作為中國的近鄰，東盟既是中國外交的優先方向，也是“一帶一路”合作的重點區域，深化與東盟的數字絲綢之路合作對推進“一帶一路”倡議及新時代中國特色大國外交具有重要意義。當前，在發展戰略對接、合作機制建立、合作領域深化等方面，中國—東盟共建數字絲綢之路已初顯成效。同時，中國—東盟數字合作頂層設計有待完善、跨境物流與支付體系尚不健全、面臨美日澳等國家的激烈競爭成為當前共建數字絲綢之路的主要障礙。為此，本文提出著力完善數字經濟頂層設計、著力深化務實合作、著力防范和對沖其他國家對我國開展數字絲綢之路的干擾等方向性建議。

一、中國—東盟共建數字絲綢之路面臨的挑戰

（一）數字合作頂層設計有待完善

中國—東盟共建數字絲綢之路缺乏頂層設計和統一規劃，對共建數字絲綢之路的合作目標、合作機制、優先發展方向和實施路徑沒有明確，導致合作各方在共同推動技術創新協同、數據資源共享和市場開放等領域缺乏必要的協同。但統一規劃較難設計，具體到其原因，一是東盟作為地區組織在整合各國數字經濟戰略方面的作用不太明顯。雖然各成員國相繼出臺數字經濟發展戰略，但相互之間缺乏相通性，特別是涉及跨區域、跨領域的項目難以銜接。二是東盟內部存在數字發展鴻溝。由于各國經濟發展水平較為懸殊，各國發展數字經濟的起點不同，目標相差較大，直接結果就是導致整個東南亞地區的數字經濟呈現碎片化特征。三是東盟地區存在“合作機制擁堵”的現象。其他域內外大國也通過現有的雙邊、多邊合作機制加強了與東盟各國在數字經濟領域的合作。換言之，在建設數字絲綢之路方面，東盟同樣沿襲了在其他領域所使用的“大國平衡”這一對沖策略，對與中國合作建設數字“一帶一路”持既歡迎又防范的立場，這也成為中國在數字“一帶一路”建設中與東盟在政策協調上進展緩慢的重要原因。

（二）跨境物流與支付體系尚不健全

中國與東盟的跨境物流運輸和在線支付體系的不健全也是制約雙方數字絲綢之路順利推進的重要因素。一是中國與東盟各國在通關程序上存在著一定差異，仍有諸多環節需要協調。二是物流基礎設施較為落后。東盟許多地區仍在采用傳統的物流管理方式進行存儲、運輸與配送，缺乏冷鏈儲藏、運輸的技術與設備。即便中國的順豐、EMS、申通等領軍物流公司已經在東盟地區開展業務，但由于東盟地區數據本地化政策，使得這些公司在地區業務的發展并不順暢。這些因素極大地延長了貨物最終的送達時間，不僅限制了顧客購買產品的種類，也降低了客戶的購買欲望。 三是跨境線上支付程序依舊不夠便捷，尚未實現“無縫連接”。由于中國與東盟各國之間還未建立健全的外匯合作機制，外匯交易對于各國都存在著較大風險。這就使得貨幣流通受限，從而影響到顧客的在線購物體驗。目前，我國支付寶也僅在新加坡、印尼、馬來西亞、泰國、菲律賓這 5 個東盟國家中實現自動的貨幣兌換支付。

（三）面臨美日澳等國家的激烈競爭

特朗普任期內，美國一直強化與東盟的基礎設施合作。美國前副總統邁克·彭斯（Mike Pence）在印度尼西亞曾發表公開演講，提出美國要在數字經濟和網絡安全等方面與中國展開競爭，國會將撥款600億美元組建國際發展金融公司，推動美國企業加強對東盟的投資。同時，美國宣布建立美國—東盟智能城市伙伴關系，旨在促進美國對東盟的數字基礎設施投資，刺激增長和發展。與此同時，日本、澳大利亞更是在美國的戰略框架內推進印太地區基礎設施投資伙伴關系，在數字經濟等領域加強與東盟的合作。盡管中日兩國于2018年在泰國東部經濟走廊共同開展了關于智慧城市項目的第三方市場合作，但中日間在東盟數字經濟領域的競爭關系仍然存在。加之美日在二十國集團（G20）等國際場合倡導“高質量基礎設施投資原則”，試圖謀求在數字經濟征稅、數據流動標準等規則制定方面的主導權，進一步加大中國與其他國家開展數字絲綢之路合作的阻力。

二、政策建議

（一）著力完善數字經濟頂層設計

一是強化高層引領。加強雙方在數字經濟領域的高層溝通，促進戰略規劃對接，提升雙方合作的戰略協調性與契合度，通過設立高級別戰略對話、經貿高層對話、高級別人文交流對話等合作機制，強化合作共識。二是加快完善中國—東盟數字絲綢之路合作頂層布局。做好中國—東盟數字經濟合作的整體設計與目標定位，提升規劃設計的系統性和前瞻性。積極推動中國與東盟及其成員國共同制定“數字絲綢之路與東盟合作發展規劃”，必要時可將其納入我國外交、科技、商務等國家間合作框架協議。三是圍繞重點領域制定合作細則。圍繞東盟電子商務、移動支付、數字娛樂、在線旅游等數字經濟重點領域，中國需加快制定相關指導意見和實施細則，明確雙方合作的路線圖、實施路徑及政府職責和企業規范，注重各項政策措施銜接配合與項目落地，為企業“走出去”、開展重點領域合作提供指導。四是積極發揮國際組織的作用。加強與亞洲開發銀行、世界銀行、金磚銀行等國際組織的合作，與東盟共同開展數字經濟相關規劃編制和項目設計工作。

（二）著力深化務實合作

一是針對不同國家開展差異化數字經濟合作。中國需根據東盟各國國情差異與經濟發展水平，準確評估東盟各國數字經濟發展的現狀和現實需求，與東盟及其成員國共同制定并實施差別化、精準化的數字經濟行動路徑，精準施策。具體而言，針對新加坡、馬來西亞等數字經濟發展較好的國家，在強化和鞏固現有合作的基礎上，可在科技金融、智慧城市、數字貿易、知識產權、數字治理等方面與其建立全方位對接機制。針對柬埔寨、老撾、緬甸等數字經濟發展基礎相對薄弱的國家，中國可進一步挖掘這些國家在數字基礎設施、數字人才培養、電子商務等領域合作機制的廣度和深度，拓展新的合作機制。二是發揮企業的主體作用。中國可積極引導數字經濟領域企業實施更多的雙邊、多邊、第三方數字經濟合作項目，打造數字經濟發展的示范項目。三是加快推動數字基礎設施建設，幫助東盟完善跨境物流與支付體系。四是積極參與數字經濟規則標準制定。搭建更多戰略合作平臺，將數字經濟合作納入區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、中國—東盟“10+1”合作及瀾湄合作等機制性會議議題，推動建立新的數字經濟合作機制與合作框架。中國—東盟尤其需加快完善跨境電子商務、數據跨境流動等領域的國際規則、法律規范、技術標準，以及與數字經濟發展相適應的國際稅收政策。

（三）著力防范和對沖其他國家對我國開展數字絲綢之路的干擾

一方面，中國政府需采取對沖措施，應對美國等西方國家通過“藍點網絡”計劃、渲染網絡安全等對中國—東盟數字絲綢之路合作產生的干擾。另一方面，盡管中國與美國等西方國家的比較優勢不盡相同，各方在與東盟開展數字經濟合作時存在競爭，但在部分領域存在互補，可開展合作。我國可創新溝通與合作方式，采取靈活有效的差異化策略。例如，對于美、日、澳等國，中國可就數字“一帶一路”倡議與其數字經濟戰略進行戰略調適，協調在數字經濟領域的利益沖突，弱化“對抗”意圖，避免在東盟地區形成戰略對抗，爭取形成由競爭向競合轉變的良性互動。對于韓國和俄羅斯等國，中國可尋求多方共贏和最大利益契合點，共同建立良好的產業生態，鼓勵數字企業采取PPP等模式，與其開展第三方市場合作，避免惡性競爭，共同參與數字絲綢之路合作進程。

（作者單位：國家發展改革委國際合作中心）