未來一段時期推動長江經(jīng)濟帶綠色高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

李忠　劉崢延　金田林

回顧“十三五”，長江經(jīng)濟帶發(fā)展在習近平總書記親自謀劃推動下，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了轉折性變化，經(jīng)濟社會發(fā)展取得歷史性成就。展望下一階段，習近平總書記賦予長江經(jīng)濟帶“我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動脈、引領經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主力軍”的新使命，提出了長江經(jīng)濟帶“譜寫生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展新篇章，打造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新樣板，構筑高水平對外開放新高地，塑造創(chuàng)新驅動發(fā)展新優(yōu)勢，繪就山水人城和諧相融新畫卷”的新要求，長江經(jīng)濟帶發(fā)展邁入全面推動的新階段。

一、“十三五”期間長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的成效

（一）長江保護修復攻堅戰(zhàn)成效顯著，生態(tài)質(zhì)量邁上新臺階

長江水質(zhì)顯著改善。統(tǒng)籌推進水污染治理、水生態(tài)修復、水資源保護“三水共治”，長江流域優(yōu)良斷面比例從2016年的82.3%提高到2019年的91.7%，劣Ⅴ類水質(zhì)比例從2016年的3.5%下降到2019年的0.6%，2020年首次實現(xiàn)消除劣Ⅴ類水體。

生態(tài)環(huán)境突出問題得以大幅度解決。建立“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題—再發(fā)現(xiàn)問題—再解決問題”的工作機制，連續(xù)三年組織拍攝《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境警示片》。2018年和2019年，警示片披露的315個問題，目前已整改完成285個;截至2020年底，長江干流岸線排查出的2441個涉嫌違法違規(guī)項目已完成清理整治2417個，整改完成率為99%。

生態(tài)環(huán)境污染治理“4+1”工程收效明顯。沿江城市和縣城生活垃圾日處理能力增加3.5萬噸;沿江省市累計完成“關改搬轉”化工企業(yè)超過八千家;2019年畜禽糞污綜合利用率達到74%;港口接收船舶垃圾總量8.3萬噸，實現(xiàn)了船舶污染物碼頭接收設施或船舶移動接收全覆蓋，岸電使用量2.8億度;截至2019年底沿江省市已有579座尾礦庫完成閉庫。

（二）現(xiàn)代化經(jīng)濟體系加快建設，綠色高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)新飛躍

發(fā)展的質(zhì)量和效益不斷提升。經(jīng)濟增速保持中高速度，經(jīng)濟規(guī)模持續(xù)擴大。“十三五”時期長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟年均增速高于全國1個百分點，經(jīng)濟總量占全國比重提高4個百分點，人均GDP比全國水平高7.3個百分點。

產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級穩(wěn)步推進。服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)為代表的新動能不斷釋放。2019年第三產(chǎn)業(yè)比重達到53.49%，比2015年提升6.12個百分點。2018年，高技術企業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)個數(shù)比重和主營收入比重分別為36.08%和37.1%，比2015年分別提高16.32和13.67個百分點。

綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)模顯著壯大。節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，在全國占據(jù)重要地位。江蘇的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模全國第一，“十三五”以來保持年均10%的增長率。

創(chuàng)新優(yōu)勢與能力不斷提升。長江經(jīng)濟帶科教資源富集。目前，普通高等院校數(shù)量占全國的43%，研發(fā)經(jīng)費支出占全國的46.7%，有效發(fā)明專利數(shù)占全國40%以上。

能源資源利用效率逐步提高。萬元GDP能耗與二氧化碳排放量下降明顯。2019年長江經(jīng)濟帶萬元GDP能耗為0.42噸標準煤，二氧化碳排放量為0.82噸，分別比2015年下降18.45%和20.5%。

（三）長江經(jīng)濟帶治理體系不斷完善，體制機制創(chuàng)新取得新進展

依法治江的制度基礎更加穩(wěn)固。第一部流域性法律《長江保護法》已于3月1日正式實施，有關部門建立了長江經(jīng)濟帶聯(lián)動機制，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制得到明確。

生態(tài)環(huán)境保護制度體系不斷完善。《長江經(jīng)濟帶發(fā)展負面清單指南（試行）》《長江流域水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預警辦法（試行）》等政策文件相繼頒布。

區(qū)域互動合作機制建設邁出堅實步伐。長江經(jīng)濟帶“1+3”省際協(xié)商合作機制正式建立，《關于建立長江上游地區(qū)省際協(xié)商合作機制的協(xié)議》《關于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》等政策文件陸續(xù)出臺。

“5+2”試點示范體系取得良好進展。目前已經(jīng)形成了武漢、九江、上海崇明、重慶廣陽島與岳陽五個綠色發(fā)展示范區(qū)與浙江麗水、江西撫州兩個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點，形成了一批可復制可推廣的經(jīng)驗模式。

二、長江經(jīng)濟帶綠色高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題與困難

（一）生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻，保護治理的系統(tǒng)性綜合性不強

長江經(jīng)濟帶沿線省市每年排入長江的廢水超過400億噸，其中六價鉻、砷、總鉻、鎘、汞、鉛等污染物的排放量占到全國總排放量的六成以上，長江干線港口危險化學品年吞吐量達1.7億噸。長江自然岸線保有率僅為44%，生態(tài)敏感岸段占比高達49.9%。大型水庫群建設改變長江流域水沙時空分布，湖泊調(diào)蓄能力大幅下降，導致水旱災害交替的被動局面。長江生物完整性指數(shù)已經(jīng)到了“無魚”等級。

當前長江經(jīng)濟帶全流域山水林田湖草的生態(tài)環(huán)境底數(shù)尚不明晰，對各類生態(tài)隱患和環(huán)境風險梳理掌握得還不夠全面，山水林田湖草系統(tǒng)治理尚未破題。生態(tài)環(huán)境保護工作沒有從長江流域的完整性和生態(tài)的整體性出發(fā)進行系統(tǒng)布局，仍存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”等問題，缺乏生態(tài)保護與環(huán)境修復的全流域整體預案和行動方案。

（二）產(chǎn)業(yè)結構依然偏重，生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的內(nèi)生動力不足

長江經(jīng)濟帶化學農(nóng)藥原藥、化學纖維、硫酸、布、水泥等工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量占全國一半以上，134個地級及以上城市“十三五”重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向包含石油化工產(chǎn)業(yè)的多達83個，占比超過60%。除上海和江蘇外，九個省市高耗能行業(yè)稅收所占比重持續(xù)上升。

綠色發(fā)展的工作方法還不夠豐富。在管理上仍以加強監(jiān)管、關停、搬遷等行政命令和短期行動為主，沒有從根源上破解生態(tài)破壞和環(huán)境污染背后隱藏的結構性矛盾。綠色科技、綠色金融等要素對綠色發(fā)展的支撐作用不足。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制尚未建立，綠色發(fā)展實現(xiàn)路徑不夠明晰，推動生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的長效機制尚未建立。

（三）流域區(qū)域協(xié)同聯(lián)動發(fā)展能力不強，“經(jīng)濟帶”的優(yōu)勢沒有充分顯現(xiàn)

當前長江經(jīng)濟帶各省市仍處在比拼要素投入、制造政策“洼地”的低水平競爭階段，各地區(qū)急于構建小區(qū)域范圍的“微循環(huán)”，沒有站在實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶“中循環(huán)”和融入全國新發(fā)展格局“大循環(huán)”的角度推動產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈、金融鏈融合發(fā)展。

流域管理條塊分割，尚未形成協(xié)調(diào)聯(lián)動長效機制。當前長江經(jīng)濟帶還未形成強有力的高層次全流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，分管部門之間聯(lián)動協(xié)調(diào)機制還不充分，流域各區(qū)域之間的合作協(xié)調(diào)機制還不健全。

三、未來一段時期長江經(jīng)濟帶綠色高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）強化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復，夯實生態(tài)優(yōu)先基礎

以水為核心，實施山水林田湖草系統(tǒng)保護修復。一是堅持水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、水資源保護、水災害防治、水文化弘揚、岸線保護“五水一岸”共治，提升保護修復的系統(tǒng)性和綜合性。二是立足“山水林田湖草是生命共同體”理念，貫徹自然恢復為主，人工修復為輔的修復原則，盡快摸清全流域生態(tài)底數(shù)，梳理和掌握各類生態(tài)隱患和環(huán)境風險，對各類型生態(tài)保護修復單元采取保護保育、自然恢復、輔助再生或生態(tài)重建等綜合修復措施。

開展水陸港岸產(chǎn)城污染聯(lián)防聯(lián)控，推進流域上中下游、江河湖泊、左右岸、干支流協(xié)同治理。一是繼續(xù)實施好“4+1”環(huán)境污染治理工程。因地制宜、重點突破、整體推進長江經(jīng)濟帶船舶和港口污染治理，持續(xù)推進長江岸線綜合整治，優(yōu)化已有岸線使用效率、破解沿江工業(yè)和港口岸線無序發(fā)展問題，加快港岸產(chǎn)城融合發(fā)展，推動污染聯(lián)防聯(lián)控。二是優(yōu)化整合上中下游各省市和各部門的相關職能。逐步和適度恢復江河湖庫水系連通格局，協(xié)調(diào)左右岸生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間布局，實施長江干支流水庫群的綜合生態(tài)優(yōu)化調(diào)度。

積極倡導政府、企業(yè)、公眾、NGO共同參與，形成多方治理格局。在政府主導的前提下，必須構建“成本共擔、收益共享”的生態(tài)環(huán)境治理市場化機制。一是搭建各方合作參與長江經(jīng)濟帶建設的平臺與機制。拓展各方參與的通道渠道，形成政府主導、多方參與、市場化運作的格局形態(tài)。二是豐富各方參與治理的形式與路徑。以市場化為導向探索多元化的治理形式，鼓勵在長江生態(tài)環(huán)境保護修復中廣泛運用PPP模式，將保護修復與后續(xù)經(jīng)營開發(fā)相掛鉤，加快形成各種要素持續(xù)投入的長效機制。

建立“管控、補償、合作、預警、法治”五位一體的長效機制，健全長江經(jīng)濟帶共抓大保護的體制機制。一是建立健全規(guī)劃綜合管控機制和負面清單管理制度。深入推進“多規(guī)合一”，建立空間規(guī)劃統(tǒng)領空間利用任務的綜合管控機制。二是建立健全長江經(jīng)濟帶橫向生態(tài)補償機制。盡快明確橫向生態(tài)補償?shù)臉藴省⒎秶凸芾眢w制，探索多元化市場化生態(tài)補償路徑。三是完善省際協(xié)商合作機制。推進生態(tài)共建共治和污染聯(lián)防聯(lián)控。四是強化水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預警機制。完善長江流域水質(zhì)在線監(jiān)測，建立長江經(jīng)濟帶生物多樣性常態(tài)化監(jiān)測體系。五是發(fā)揮《長江保護法》法治作用。實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶綠色高質(zhì)量發(fā)展“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。

（二）推進生產(chǎn)生活方式綠色轉型，培育綠色發(fā)展動能

建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。一是推動工業(yè)綠色轉型。一方面利用綠色新技術對存量經(jīng)濟進行升級改造，推進工業(yè)園區(qū)綠色化循環(huán)化改造，共同打造綠色產(chǎn)業(yè)基地;另一方面壯大節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加快構建綠色產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈。二是推動農(nóng)業(yè)綠色轉型。大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，增加綠色農(nóng)產(chǎn)品供給，推廣農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展模式，繼續(xù)推進化肥農(nóng)藥減量增效，共同打造長江綠色農(nóng)業(yè)走廊。三是大力發(fā)展綠色交通運輸體系。推動港口、航道和船舶生態(tài)化綠色化改造升級，推廣液化天然氣動力船舶等清潔能源或者新能源動力船舶，開展港口碼頭綠色設計。

以綠色消費、綠色出行、綠色建筑、垃圾分類等為抓手，推動生活方式全面綠色化。一是提倡綠色消費。鼓勵綠色消費業(yè)態(tài)和模式創(chuàng)新，擴大政府綠色采購規(guī)模和范圍。二是倡導多樣化的綠色出行方式。大力提升公共交通服務品質(zhì)。三是推廣綠色建筑。提高民用建筑節(jié)能率和綠色建筑比例，發(fā)展被動式、裝配式建筑。四是加快推廣生活垃圾強制分類制度。全面建成生活垃圾分類處理體系，實現(xiàn)垃圾減量化和資源化。

大力推動技術、金融等綠色要素創(chuàng)新。一是鼓勵和支持生態(tài)環(huán)境保護修復、新能源等方面科學技術的研發(fā)和推廣應用。二是依托上海科技創(chuàng)新中心和張江、合肥綜合性國家科學中心建設，以及重慶、杭州、南京、武漢、成都等地創(chuàng)新平臺載體建設，推動綠色技術研發(fā)和推廣。三是引導金融要素服務綠色發(fā)展，大力發(fā)展綠色信貸、綠色債券和綠色保險，發(fā)揮綠色發(fā)展基金作用，完善環(huán)境權益交易市場、豐富投融資工具。

（三）暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動脈，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

以市場一體、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、消費提升、交通融通等為抓手，暢通國內(nèi)大循環(huán)。一是加強長江經(jīng)濟帶市場一體化。盡快消除生產(chǎn)要素市場分割桎梏，建立有利于生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動的體制機制，以長三角市場一體化為引領，探索更多推進市場一體化的路徑與做法。二是加強產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。按照上中下游發(fā)展階段與發(fā)展訴求引導產(chǎn)業(yè)布局，形成錯位發(fā)展、協(xié)作發(fā)展格局。三是著力培育一批國際消費中心城市，激活重點地區(qū)和重點人群消費潛力。四是推進綜合交通體系化發(fā)展。加快完善高效連接長三角、長江中游、成渝以及黔中、滇中等地區(qū)的復合型快速運輸通道，優(yōu)化對接京津冀、粵港澳、黃河流域等重點區(qū)域的綜合通道運輸網(wǎng)絡布局。

實現(xiàn)全方位高水平對外開放，推動國內(nèi)國際雙循環(huán)。一是推動東西雙向陸海統(tǒng)籌開放。著力提升沿海沿江開放質(zhì)量，全面提高沿邊和內(nèi)陸開放水平，培育更多內(nèi)陸開放高地。二是加快推進規(guī)則標準等制度型開放。以自貿(mào)區(qū)為依托，進一步促進貿(mào)易、投資等規(guī)則標準與國際接軌，未雨綢繆形成應對國際規(guī)則變化的預案。三是推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展和共建“一帶一路”高水平融合。以長三角城市群、長江中游城市群、成渝雙城經(jīng)濟圈為重點，高質(zhì)量建設“一帶一路”重要節(jié)點，對接海上絲綢之路、新亞歐大陸橋、中國—中南半島、孟中印緬等經(jīng)濟走廊。

（四）建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，實現(xiàn)生態(tài)價值轉化

夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)基礎。一是加快生態(tài)產(chǎn)品底數(shù)普查。摸清各類生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量、結構和分布狀況，建設生態(tài)產(chǎn)品數(shù)據(jù)庫，形成長江經(jīng)濟帶生態(tài)產(chǎn)品“一張圖”。二是開展生態(tài)總值核算。制定完善的生態(tài)總值核算應用體系，構建符合經(jīng)濟發(fā)展水平實際的生態(tài)產(chǎn)品定價體系，形成長江經(jīng)濟帶生態(tài)總值“一本賬”。三是推進自然資源統(tǒng)一確權登記。明確長江經(jīng)濟帶自然資源的類型、數(shù)量、質(zhì)量、位置、權屬等情況，形成長江經(jīng)濟帶自然資源權屬“一張表”。

打通生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。一是完善生態(tài)補償路徑。建立有效的生態(tài)補償區(qū)域協(xié)調(diào)機制，探索構建多元化、多渠道的生態(tài)補償方式，加大轉移支付和橫向補償力度。二是建立市場化交易路徑。建設生態(tài)資產(chǎn)和產(chǎn)品交易平臺，開展流域碳排放權、水權、排污權交易試點。三是暢通生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉化路徑。大力提升高附加值生態(tài)農(nóng)林牧產(chǎn)品供給，加快生態(tài)旅游、康養(yǎng)服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的支撐保障機制。一是建立生態(tài)價值實現(xiàn)引導基金，以市場化手段解決生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品評估交易等生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的融資問題。二是健全生態(tài)產(chǎn)品市場交易機制。培育生態(tài)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，建立生態(tài)信用制度體系。三是加強市場監(jiān)管。健全生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量認證體系，建立生態(tài)產(chǎn)品標準體系。

發(fā)揮試點示范作用。充分發(fā)揮和利用好麗水、撫州等試點城市的示范作用，加大生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點推廣力度，加快推進“試機制、試路徑、試方法”，形成可復制可推廣的經(jīng)驗做法。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）