提升普洱對外開放水平打造西南開放前沿窗口

唐聰聰　王宛

2015年1月，習近平總書記考察云南并作出重要講話，定位云南發展成為我國的“民族團結進步示范區”“生態文明建設排頭兵”和“面向南亞東南亞輻射中心”。2020年1月，習近平總書記時隔五年再次踏上云嶺大地，再次強調云南要“努力在建設我國民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心上不斷取得新進展”。位于云南邊境的普洱市具有天然的區位優勢，是云南以大開放促進大發展的重要前沿窗口。在國內外形勢深刻復雜變化的背景下，提升普洱對外開放水平，打造內陸開放前沿窗口，做好云南邊境城鎮發展文章，推動西南地區高質量發展，對構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有重要意義。

一、普洱邊境三縣對外開放水平情況

普洱市作為云南省內唯一一個連接越南、老撾、緬甸三國的地級市，具有先天的對外開放優勢，但目前其對外開放水平在省內表現并不突出。為深入挖掘影響普洱對外開放水平的主要因素，本次調研走訪了孟連縣、西盟佤族自治縣和瀾滄拉祜族自治縣的邊境口岸和通道，與當地發改、海關、邊檢等部門和工業園區企業等進行了座談。通過實地調研和比較分析，了解到這三個邊境縣均與緬甸接壤且具有較長的國境線，區位優勢相似，但區位優勢轉化程度不同，對外開放水平不一且呈現不同特點。

（一）孟連縣對外開放基礎條件最優、邊貿水平最高

孟連縣是歷史上著名的“茶鹽古道”之一，全縣有4個鄉（鎮）與緬甸撣邦第二特區（佤邦）邦康市接壤，國境線長達133.40公里。孟連縣于1991年被省政府批準為以縣城為中心的國家二類口岸，有勐阿、芒信2個指定通道，2011年被列為云南省五個省級邊境經濟合作區之一，2016年孟連（勐阿）邊合區管委會正式獲批為正處級機構。調研的三個邊境縣中，孟連縣的國境線最長、口岸等級最高、正式通道數量最多，整體對外開放水平最優。

（二）西盟縣對外開放基礎條件較好、邊貿水平尚可

西盟縣的縣域面積較小，人口總數僅約10萬人。雖然總體區域規模小，但其國境線長達89.33公里，具有較好的區位優勢。1989年，根據邊境貿易發展工作需要，西盟縣開通了5個出境邊境通道。后因臨邦形勢變化，濫采濫伐導致境外林木和礦產資源被破壞，邊境貿易逐漸蕭條，目前西盟縣只剩下大黑山通道和岳宋183通道，整體邊貿水平大幅滑坡，與孟連縣相比有較大差距。

（三）瀾滄縣對外開放基礎條件較弱、邊貿水平最低

瀾滄縣縣域面積廣闊，達8807平方公里，居云南省第2位、普洱市第1位。全縣人口眾多，是西盟縣的5倍，有拉祜、佤等8個世居少數民族，少數民族占全縣總人口的79%。瀾滄縣僅有2個邊境鄉、8個邊境村與緬甸接壤，邊境線長80.563公里，雖與西盟縣接近，但邊貿水平弱于西盟縣。

二、普洱對外開放的窘境：“有邊不活”“有邊不富”

普洱坐擁長長的邊境線，先天的區位優勢為其對外開放奠定了良好基礎，但普洱市對外開放水平并不樂觀。無論從經濟發展水平看，還是從對外貿易規模、利用外商直接投資項目和金額方面看，其邊境貿易并不活躍，邊境居民并未因邊而富。

（一）經濟發展水平低

從地區生產總值水平看，2018年云南全省為17881.12億元，普洱為662.48億元，經濟總量在全省僅排名第10位。從人均生產總值水平看，普洱2018年人均生產總值為25170元，在全省排名第13位，僅高于臨滄市、文山州和昭通市。從普洱市內部看，孟連、西盟、瀾滄三縣的人均生產總值水平，除了孟連縣排名處于中游，西盟、瀾滄兩縣分別位居倒數1、2位。雖然邊境線很長，但整體經濟發展并未因邊而興。

（二）對外貿易進出口規模小

從西南五省市（重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區）對比來看，云南省雖然有最長的邊境線且連接三個國家，但其對外貿易的規模與其獨特的區位優勢并不匹配。2019年，云南省對外貿易進出口總額為2323.67億元，對外貿易規模高于貴州和西藏，但與西南地區處于前3位的四川、重慶、廣西等省市還存在較大差距（2019年廣西全區貨物進出口總額為4694.70億元）。

普洱市在云南省內面臨同樣的窘境，雖然也具有“一市連三國”的先天區位優勢，但這種優勢作用并未充分發揮出來。普洱市對外貿易規模在云南全省處于后位，2019年其外貿進出口總額為10.78億美元，在全省16個地市州排名處于中游，除了省會昆明市外，普洱市的進出口規模不僅低于德宏州、紅河州等邊境州市，還低于玉溪市、曲靖市等非邊境城市。在普洱市對外貿易進出口額中，邊境貿易成交額占比不高，且近三年呈現逐年下降的趨勢。

（三）利用外商直接投資項目和金額少

從云南省內各州市之間比較來看，普洱市在利用外商直接投資情況方面也不容樂觀。在協議投資項目總量方面，2013—2018年普洱市協議投資項目總數只有21個，其項目總數占全省的比例不足3%。具體來看，普洱協議投資項目總數在各州市之間的排名也是處于下游，低于同樣具有邊境優勢的西雙版納和紅河州，也低于曲靖和玉溪等非邊境城市。

在實際利用外商直接投資金額方面，2013—2018年，普洱市該項平均額為0.53億美元，在省內各州市的排名處于中上游水平。從絕對水平看，普洱這幾年的總量水平占全省比例同樣不足3%，遠低于近幾年昆明的75.78億美元均值，體量較小。

三、影響普洱開放水平的重要因素：“正”與“負”

口岸是內外要素流動的樞紐，通道是口岸實現內外交換功能的載體，二者是一種重要的社會經濟資源。二者在執行其職能時，既能通過貨物的運輸創造新價值，又能使貨物在國際市場實現其國際價值，使出入境的物資和人力變成生產和再生產的要素，實現資源的優化配置。普洱市先天的區位優勢等正面因素，為其對外開放奠定了良好基礎，但并未將良好的基礎有效轉化為發展優勢，口岸和通道成為其提升對外開放水平的絆腳石。

（一）正面因素：具備擴大開放的良好基礎

1、區位優勢獨特

普洱市地處我國西南部，是云南省國土面積最大的州市，一市連三國、一江通五鄰，與越南、老撾、緬甸三國相鄰，國境線長達486公里，有2個國家一類口岸、1個國家二類口岸和17條對外陸路通道，有著獨特的區位優勢，是國家“一帶一路”和孟中印緬經濟走廊、中新經濟走廊的重要節點，是輻射東南亞、南亞、西亞30多億人口國際大市場的前沿窗口。

2、雙方民心相通

普洱市的邊境縣城大部分是與緬甸接壤。中緬雙方邊民歷來保持著睦鄰友好關系，既是生活上的好鄰居，又是貿易上的好伙伴。現今與西盟縣接壤的緬甸撣邦第二特區（佤邦）勐冒縣的巖城、龍潭、營盤等地在1956年以前均屬于西盟管轄區，世居的民族都是佤族，雙方邊民世代血脈相連、習俗相同、民心相通，是雙方開展對外合作的有力基礎。

3、雙邊資源互補

普洱市有著優越的氣候、良好的生態、豐富的資源、厚重的文化，享有“綠色氧吧”“世界茶源”“中國茶城”“中國咖啡之都”等美譽，是全國唯一的國家綠色經濟試驗示范區。然而緊鄰普洱的緬甸撣邦第二特區（佤邦），是緬甸最貧困山區之一，工業發展水平落后，當地居民所需的工業產品，如機電、紡織、鋼材、水泥、農業機械等生產生活必須品都需要從我國進口，特別是電力和通信。近幾年西盟電力公司在境外建成送電線路5條，中國電信和中國移動在境外建成光纜傳輸線路100皮長公里，無線微波傳輸3對端，移動通信基站14座。與此同時，佤邦盛產的礦產、有色金屬、農特產品、林產品、中藥材等又可以為我國工業生產提供原材料，雙方貿易互補性強。

（二）負面因素：口岸等級低、通道數量少

眾多研究表明，邊境口岸經濟和地方經濟協調發展能夠使雙方達到互利共贏的經濟增長模式，地方經濟的一個重要的子系統就是口岸經濟，兩個經濟系統之間的要素是相互關聯的。發展邊境口岸經濟能夠促進地方經濟的發展，尤其是地方的外向型經濟發展，對于加速經濟要素的傳播和流動，促進地方產業結構優化升級有著重要的作用。

2020年，云南省已與11個國家和43個城市締結了友好關系，與9個國家建立了11個雙邊多邊地方合作機制;建成7大類、17個開發開放合作功能區，擁有16個國家一類口岸。從全國對外開放口岸數量看，云南省口岸數與內蒙古并列第六位;在西南地區，云南省口岸數量也僅低于廣西，總體情況尚可。

從云南省內看，普洱市雖區位優勢獨特，但對外開放口岸數量并不占優勢，僅有2個國家一類口岸，諸如孟連、西盟等邊境縣城，雖然具有較長的國境線，但分別僅有1個二類口岸和2個通道。

通過對普洱市三個邊境縣邊貿互市情況的調研也可以發現，口岸的等級、通道的數量與邊貿水平緊密相關。西盟縣與瀾滄縣在口岸等級和通道數量方面落后于孟連縣，邊境區位優勢難以得到充分體現，該兩縣在2018年邊民互市貿易額僅分別為1.28億元、0.88億元，與孟連縣差距顯著。

綜上所述，邊境口岸和通道以其獨特的地理位置優勢，作為對外開放的窗口，對加速地方外向經濟發展和提升對外開放水平具有重要作用。而普洱目前邊境城鎮發展的短板，主要就體現在口岸等級低和通道數量不足，使得地理優勢無法有效轉化成經濟發展優勢，阻礙了資金、物力、人力等要素的流動和傳遞，難以促成雙向互動進而帶動邊境貿易發展，從而阻礙了當地經濟全面發展。因此，擴大通道開放對促進普洱市對外開放、提升經濟發展水平具有重要意義。

四、打造普洱成為西南開放前沿窗口的幾點建議

習近平總書記對云南的發展有著清晰的定位，普洱市應依托云南的開放平臺，緊抓長江經濟帶發展國家戰略和“一帶一路”建設帶來的機遇，推進更高水平對外開放。既要努力爭取邊境通道開放水平提升，做好基礎設施“硬聯通”，也要優化營商環境，做好規則和標準“軟聯通”，還要發展優勢產業和加強邊境縣城鎮建設，為普洱充分利用資源稟賦，加強對外經貿合作提供良好條件，將普洱的區位優勢轉化為經濟發展優勢，真正成為西南開放的前沿窗口。

（一）擴大邊境通道開放，深度融入世界經濟體系

國家層面和省級層面應充分利用普洱區位優勢，提升其口岸等級，擴大邊境通道開放，提高邊貿通關水平，在具備條件的口岸實施“境內關外”監管模式和“一口岸多通道”通關模式。爭取國家和省內對外開放優惠政策支持，與各鄰近國家建立互利共贏合作關系，成為西南開放前沿窗口，深度融入世界經濟體系。

（二）依托優勢農業項目，加強與周邊地區經貿合作

依托“一市連三國”的區位優勢，加強與周邊國家的商務合作，推進邊境經濟合作區建設，發展特色農業，培育國家消費中心城市。培育外向型農業產業化經營龍頭企業，擴大境外種植加工生產基地，帶動邊境地區外向型農業發展。推進農特產品、生物資源加工特色外向型重點產業發展，謀劃一批農產品加工貿易項目，推進普洱茶與咖啡兩大外向型產品品牌建設，讓普洱更多特色農產品走向市場、走出邊境。引進周邊國家農業龍頭企業，促進茶葉與咖啡產業集聚集約集群化發展。

（三）優化營商環境，暢通雙邊互聯互通機制

努力打造市場化法治化國際化一流營商環境，全面深化“引進來”，加大招商引資力度，加強服務企業工作，增強對項目的吸引力。放寬緬甸北部、老撾北部企業投資普洱的準入門檻，引進一批進出口貨物加工、商貿服務項目落戶邊合區和口岸經濟區。加強跨境電商平臺體系建設，支持外經貿重點企業通過跨境電商開展國際貿易。

（四）加強邊境城鎮建設，集聚對外開放要素基礎

隨著對外開放的深入發展，口岸和通道成為內陸邊境地區城鎮化的主要動力。反過來，在城鎮化過程中產生的要素流動集聚也影響著對外開放的進程。普洱邊境縣本身發展滯后，在城鎮化過程中面臨著技術、資本和人才向云南省或者西南地區中心城市轉移的問題。因此，一方面加強邊境城鎮交通、能源、經貿、電信、旅游、農業、環境和人力資源等領域建設，促進產業、資本和人才的集聚，直接或間接地促進跨境合作和對外開放。另一方面根據實際情況制定邊境縣城鎮化發展規劃，適度合理引導勞動密集型產業、企業和人口到邊境縣聚集。

（唐聰聰，中國宏觀經濟研究院博士。王宛，中國宏觀經濟研究院博士）