牽住生態“牛鼻子”走三產融合提升新路子

黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略。“十四五”規劃建議提出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。去年底召開的中央農村工作會議指出，舉全黨全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。

北京是國際大都市，調研其鄉村振興現狀并探索今后發展路徑不僅對當地鄉村振興有積極意義，也可為國內更多城郊型鄉村振興提供借鑒。新華社黨校2020年秋季學期干部進修班第一黨小組于2020年12月，到北京市懷柔區實地調研，走訪當地農業農村干部、村民、企業家等近百人，綜合分析形成此報告。

報告認為，近年來懷柔區農業加速轉型、農村基礎設施逐步完善、農民收入不斷提高。但同時，第一產業轉型壓力大、農業生產組織形式與生產力發展不相適應、村集體收入不高等問題也較為突出。報告認為懷柔等我國城郊型鄉村宜走出一條黨建引領、生態優先、一二三產融合發展、人民生活和社會保障水平不斷提高的具有中國特色的振興之路。

一、懷柔區農村發展現狀

懷柔是首都的生態涵養區，2019年底全區常住人口42.2萬人，其中城鎮常住人口30.1萬人，農村常住人口12.1萬人。北京市城市總體規劃賦予懷柔“首都北部重點生態保育及區域生態治理協作區、服務國家對外交往生態發展示范區、綠色創新引領的高端科技文化發展區”的功能定位。

（一）產業發展現狀

近年來，懷柔區生產總值（GDP）實現較快增長，但第一產業增速較低，占比不斷下降。

據懷柔區2019年統計公報，2019年懷柔區GDP總量為399.86億元，占全市GDP比重為1.6%。全年實現農林牧漁業總產值14.5億元，比上年下降2.9%。其中，林業產值9.6億元，占農林牧漁業總產值的66.2%;種植業產值3.6億元、牧業產值0.7億元、漁業產值0.3億元。全年糧食播種面積4.1萬畝，比上年減少1.3萬畝。

調研發現，懷柔區第一產業增加值增長緩慢和近年來當地實行嚴格的環保、節水政策相關。懷柔區承擔著水源涵養區的任務，取水供水的壓力比較大。近年來大量調減玉米、小麥等糧食作物的種植，累計調減高耗水農作物2.35萬畝。

同時，以民宿旅游業為代表的農村第三產業增長迅速，在帶動就業和增加農民收入方面起到重要作用。數據顯示，2019年懷柔區民俗旅游農戶3137戶，比上年增加262戶，同比增長9.1%;民俗旅游總收入2.4億元，同比增長21.5%。

在渤海鎮北溝村、六渡河村等村莊，民宿業吸納諸多當地群眾就業，同時還帶動村里開辦物業公司、洗衣房等新型服務機構。

（二）人民生活水平

雖然第一產業增加值增速緩慢，但由于就業水平提升、務工收入提高、扶貧工作深入推進等原因，懷柔區農村居民收入近年來得到穩步提升。2019年全區居民人均可支配收入40067元，比上年增長8.9%。

從2019年全區居民可支配收入結構來看，約65%來自工資性收入，經營收入（包括農業種植等收入）僅占6.9%。同時轉移性收入占比14.2%，意味著各類補貼、離退休金等方面的轉移性收入已明顯超過傳統農業收入。

隨著扶貧攻堅工作的深入推進，懷柔區低收入群體收入水平不斷提升。2019年全區低收入農戶8537戶、17136人，全部完成越線達標。全區低收入農戶實現人均可支配收入15842元，同比增長17.4%。

此外，由于鄉村民宿業的發展，資產性收入也成為不少村民重要收入來源。在北溝村等村莊，一個農家院的年租為3萬元至5萬元，有的甚至達到8萬元。

（三）基礎設施狀況

在渤海鎮、橋梓鎮等鄉鎮村莊調研了解到，農村居民冬季取暖已實行“煤改電”。據了解，在每年采暖季低谷電價時段，農村居民在享受低谷段優惠電價0.3元/度的基礎上，再由市、區兩級財政各補貼0.1元/度，即取暖電價只有0.1元/度。據村民介紹，120平方米的房間，一年的冬季取暖電費只需要2000元左右。

同時，農村普遍安裝污水處理設施，所調研的六渡河村有4處污水處理設施。在廁改方面，懷柔全區農村無害化衛生廁所覆蓋率達到99.07%，全區村莊全部通過市級農村人居環境檢查驗收。

（四）鄉村治理情況

在調研的諸多村莊中，“火車跑得快全靠車頭帶”的現象明顯。不少村莊通過黨建引領，帶動產業發展、村民就業，豐富文化活動，為鄉村振興提供了較強凝聚力。

第一書記“頭雁領航”效應在懷柔鄉村得到發揮。據了解，懷柔區向市、區級低收入村和軟弱渙散村、集體經濟發展薄弱以及鄉村振興任務重的村派出第一書記。這些第一書記給村里發展帶來思路、資金，有力助推了當地發展。

在新時代文明實踐中心建設方面，懷柔區成立新時代文明實踐中心，各鎮鄉街道相繼成立16個文明實踐所，村、社區成立318個文明實踐站，區、鎮鄉（街道）、村（社區）全部組建三級志愿服務隊伍。

二、懷柔區鄉村振興面臨的突出問題

（一）傳統農業發展空間受限

不少鄉鎮及村干部坦言，受生態保護、耕地保護、養殖疏解騰退、大棚房清理等政策調整影響，農業產值下行壓力較大，抓好首都農產品穩產保供任務艱巨。農業調減得多，高端高效進得少，糧食、蔬菜、水果、肉蛋奶等“菜籃子”產品產量持續下滑，存在基礎不牢、結構不優、融合不緊、加工不深、品牌不響、效益不高等問題。

懷柔區統計局數據顯示，2020年上半年，懷柔區實現農林牧漁業總產值41965.9萬元，同比下降47.5%。農、林、牧、漁業呈一升三降態勢，除種植業增長外，其他產業均有所下降。受疏解政策影響，除種雛禽收入增長外，其余牲畜、家禽及產品產量均為下降趨勢，上半年牧業實現產值1667.5萬元，同比下降71.1%。受漁業清退政策的影響，上半年漁業總產值204萬元，同比下降85.9%。

（二）生產組織形式與生產力矛盾漸顯

在蘇峪口村、六渡河村等諸多村莊調研發現，隨著經濟發展和收入結構變化，原本一家一戶的經營模式正面臨著挑戰。一些村民及村干部介紹，當地主要農產品之一的板栗，原本收購價達到每斤七八元，如今只有每斤三四元，除去人工種植收益很小。同時種植糧食作物的收益每畝只有二三百元。

農業收益不高加之村民務工就業成為農民收入主要收入，不少村民表示希望土地能夠盡快流轉，從而騰出更多精力在非農崗位就業。在村里洗衣房實現就業的一位村民表示，每月收入約3000元。由于每天都需要上班，一到栗子收獲季節，便會遇到分身乏術的問題。她期待，村集體能盡快想辦法把土地集中經營起來。

（三）農村人才不足及人口老齡化問題突出

在懷柔農村，農村人才不足及人口老齡化加劇問題突出。從統計數據來看，雖然近年來懷柔區城鎮常住人口一直在穩步上升，但農村常住人口始終在緩慢下降。

“我們村800多人，其中60歲及以上的占三成，農村人才越來越少”“像我這樣48歲的男勞動力，在農村就是比較年輕的了”，一些村支部書記表示。

人才振興是鄉村振興的重要內容。當前一些村由于缺少產業支撐，對人才的吸引力越來越弱，甚至村委會“接班”的人也越來越少。如何實現產業布局，推動重點村的人才聚集成為現實難題。

（四）村集體收入仍待提升

總體來看，懷柔區農村集體經濟仍然薄弱，村集體經濟經營收入10萬元以下的仍占不小比例。

一些村干部表示，村里集體可供經營資產很少，沒有有效村集體收入來源。即使一些知名村莊，集體收入也普遍不高。即使有的村是全國知名旅游村，擁有諸多“國字號”榮譽，但集體收入只有幾十萬元。

部分村的集體收入不高，對村集體開展文體活動、提升老年人生活保障水平等都會產生明顯影響，同時對改善人居環境、進一步發展精品旅游也將造成阻礙。

三、部分發達國家鄉村振興借鑒

（一）日本

日本自20世紀60年代正式發起鄉村振興運動。有學者將戰后日本鄉村發展劃分三個創段：農業規模化生產起步階段（1947—1985年）、基礎設施提升階段（1985—1998年）、多元融合提升階段（1999年至今）。包括以下路徑和措施。

農村改革，推動農業規模、特色化生產。幾十年來，日本修改《農地法》、通過《農業振興法》、出臺《食品、農業和農村基本法》、頒布《結構改革特別區域法》等，推動農業規模經營。截至2017年3月，日本農業經營主體戶均耕地面積為2.87公頃，比2010年增加了0.68公頃。

1979日本部分縣實行“一村一品”運動，通過提高農產品自身特色、地域特色、加工傳統等附加價值來提升農村經營效益。

三產融合，挖掘農業多功能潛力。一是推行“地產地銷”，鼓勵當地生產的農產品在當地銷售并消費。二是加強觀光農業基礎設施建設，放寬農民建設旅館、農家樂等營利性住宿設施的要求，提高農村閑置房屋的使用效率。三是推動城鄉交流，鼓勵城鄉居民交流，推動城鎮居民定居農村。

加強基建，創造良好的宜居環境。一是實施造村運動，發動農民通過自身努力實現農村的自我完善和發展，進而推動農業生產和農村生活環境綜合治理。二是實施低碳村落示范支援項目，建設環保型農村。三是實施農村振興綜合整備項目，加強農村生活基礎建設。

完善保障， 提升鄉村養老、教育、醫療等保障。1971年， 鑒于農業經營的特殊性， 日本施行《農民年金基金法》 要求政府對每年從事農業生產60天以上且自愿投保的農民補貼20%至50%的保費。同時，在教育、醫療等方面也都出臺了一系列法規，推動城鄉社會保障均等化。

（二）德國

德國早在1955—1960年間城市化率超過70%，進入后城市化時期。由于1871年統一之前德國大小城邦林立、長期處干四分五裂狀態，加之后來國家空間規劃和區域政策有意識地引導工業企業向小城市和鎮布局，使德國城市化呈現出一個突出特征，即城市的分布和規模結構非常均衡，以小城市和鎮為非農人口的主要承載空間。目前德國人口規模為8200萬人，有大小城市2000多個，其中，生活在10萬人以上城市的僅占全國人口的31.7%，有60.6%的人口生活在2000至10萬人的小城市和鎮。

德國促進鄉村振興有多重啟示。一是德國走出了一條以小城市和鎮為主的城市化道路，通過空間規劃和區域政策引導工業向小城市和鎮布局，為“在鄉村生活、在城鎮就業”的人口遷移模式提供了可能。二是土地整治是促進鄉村振興的重要平臺。早期主要推進農地整治，解決細碎化問題，以利于機械化和規模經營，后來把基礎設施和公共事業建設作為鄉村土地整治的重點。三是不同發展階段促進鄉村振興的策略相應調整。在城市化率70%前主要以農業支持保護對沖農業比較效益下降，以基礎設施和公共服務建設對沖城鄉生活條件差異的擴大。此后，更加注重以空間規劃和區域政策對沖城鄉工業的效率差異，以生態環境和鄉土文化對沖城鄉生活繁華程度差異的擴大。

四、走生態優先、一二三產融合發展城郊鄉村振興之路

（一）打造生態高地，踐行“綠水青山就是金山銀山”建設美麗鄉村

生態宜居是我國鄉村振興戰略的五大要求之一，懷柔區承擔著生態保障、水源涵養、旅游休閑和綠色產品供給等重要功能，打造好生態涵養區是當地鄉村振興的基本前提。

從日本、韓國、德國等發達國家鄉村振興政策的發展路徑來看，發展有機農業、加強環境監管、重視生物多樣性保護也是鄉村建設的主題。建議全面推進美麗鄉村建設，推進鄉村綠化美化行動，因地制宜開展植樹造林，優化花木結構，增加樹種多樣性，打造各具特色的綠色景觀。聚焦“清臟、治亂、增綠、控污”關鍵任務，提升飲水、道路、改廁、住房等安全保障水平。

（二）培育“一村一品”，推動傳統農業向特色、有機、高科技方向轉型

調研了解到，懷柔區擁有渤海板栗、九渡河藍莓、懷北紅肖梨等一批知名度較高的特色農產品，其中懷柔板栗入選中國農業品牌目錄2019農產品區域公用品牌名單。

建議打造特色品牌產業集群，大力培育“一村一品”特色村莊，引導各類新型經營主體建設標準化生產基地，積極以推介會、網上展銷專場、產品直播專場等形式整合資源，促進營銷資源共建共享，把地方土特產和小品種做成帶動農民增收的大產業。

（三）做強鄉村旅游，走一二三產融合發展新路

從調研來看，依托古長城資源、秀麗景觀等資源，發展鄉村旅游、精品民宿等三產是當前懷柔農村發展的主要動力和增量。依托北京城區人口多、消費能力強等優勢，懷柔鄉村旅游市場廣闊。在六渡河村、景峪村，普通山區農村的農家院或老學校改造的精品民宿，一套每晚的價格就達到3000元至5000元。

從長遠發展及日本、韓國等地經驗來看，深入發掘農村產業的生態涵養、休閑觀光、文化體驗、健康養老等多種功能和多重價值，促進休閑農業與鄉村旅游提檔升級，實現一二三產融合發展，是增強農村發展活力、增加農民收入的重要渠道。

建議結合創建國家全域旅游示范區，進一步完善土地、資金支持政策，實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，利用“旅游+”“生態+”等模式，促進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合。充分利用農村閑置農宅，發展精品民宿、特色鄉村酒店、農村養老社區及科學家工作室。

（四）加快農村改革，推動農村人才、產業等有效聚集及資源充分利用

隨著生產力的發展，生產關系需不斷調整以適應生產力的發展要求。針對當前諸多農村面臨青壯年勞動力不斷減少、農戶從事一產積極性不高等問題，需不斷深入改革，實現人才、產業有效聚集，資源有效利用。

一是實施新型經營主體培育工程，培育發展家庭農場、新型集體林場、農民合作社、社會化服務組織和農業產業化聯合體等新型農業經營主體。鼓勵新型經營主體采取產業化聯合體、產業聯盟、行業協會等多種形式，實現聯合融合發展。

二是成立專業合作社，推動農村閑置房屋利用。鑒于當地鄉村旅游市場前景大、用地緊張等矛盾，建議加快發展閑置宅基地利用專業合作社組織，推動閑置資源利用，并適當和村集體收入掛鉤，實現農民增收與集體收入增加“雙贏”。

三是推動產業合理布局。我國人口基數大，鄉村將長期是我國人民生活、產業發展的重要承載地。從德國經驗來看，隨著農村基礎設施改善，適當引導產業向農村聚集發展是發展農村、解決大城市病，實現城鄉均衡和諧發展的可行方式。

（五）強化黨建引領，提升鄉村治理和人民生活保障水平

從長遠來看，黨建引領、人才振興是鄉村振興的重要保障，宜不斷提升農村養老、教育等保障水平，增強農村吸引力。

一是建議針對當前農村黨員老齡化問題，加快補充新生黨員力量，對黨組織渙散軟弱村，繼續選派第一書記進行幫扶，鼓勵高校畢業生和機關單位的優秀干部進村就職。

二是通過黨建引領扎實推進鄉風文明創建。在建好區新時代文明實踐中心的基礎上，打造一批孝心村、和諧村、生態文明村、移風易俗村、興業富民村等特色示范典型。

三是繼續加大養老、教育、醫療等保障水平。從日本、德國經驗來看，良好的社會保障體系是農村留住人才的重要條件。建議依托北京財力較強的優勢，加大對農村的轉移支付力度，完善農民養老制度，加大養老金補貼力度;完善鄉村教育制度，加大對鄉村中小學設施的投入，鼓勵城鎮教師下鄉授課;不斷完善鄉村醫療制度，提升政府兜底標準，減輕低收入人口負擔。

（袁軍寶，新華社山東分社。調研組成員：鄒大鵬、張大鑫、姚雪玲、袁軍寶、畢玉明、范瑞梅、楊南、李洪波、林德韌、王波）