老工業城市如何重拾制造業競爭優勢

國家發展改革委國地所課題組

制造業是實體經濟的主體，保持制造業占國民經濟比重基本穩定，是提升我國產業鏈供應鏈現代化水平的重要基礎。黨的十九屆五中全會明確提出“保持制造業比重基本穩定，鞏固壯大實體經濟根基”。在長期發展過程中，全國布局建設了120個以制造業或資源開發與加工為主導的老工業城市，為我國形成獨立完整的工業體系和國民經濟體系做出了重要歷史性貢獻。進入新時代，面對復雜嚴峻的外部環境，加快重構老工業城市制造業競爭優勢，支撐實體經濟特別是制造業持續健康發展變得愈發迫切。筆者以制造業轉型升級較為成功的老工業城市為切入點，結合東部、中部和西部地區制造業發展的差異性特征，選擇山東省淄博市、湖南省株洲市、四川省綿陽市三個城市作為典型研究對象，深入剖析制造業轉型升級的推進路徑，總結提煉主要經驗和做法，以期為其他老工業城市以制造業為本尋求優勢重塑、實現轉型發展提供借鑒。

一、推進制造業競爭優勢重構的路徑

淄博、株洲和綿陽三市都是典型的老工業城市，擁有雄厚的制造業基礎，從上個世紀90年代開始，陸續因資源枯竭、傳統產業衰退，開啟了轉型發展之路?？v觀它們的轉型歷程能夠發現，推進制造業競爭優勢重塑的路徑，可以概括為構建現代產業體系、增強創新驅動能力、打造轉型支撐平臺、破除體制機制束縛、擴大開放合作等五個方面的基本做法。

（一）加快新舊動能轉換，構建現代產業體系

經過長期的粗放式發展，老工業城市產業重化、結構固化持續演進，普遍存在產業鏈短、價值鏈低、裝備水平落后等問題，是制造業做大做強的主要障礙。為破解這些問題，三地從改造傳統產業、做大新興產業著手，開展建鏈、延鏈、補鏈、強鏈工作，積極構建現代產業體系。淄博市采取“改舊鑄新”思路，對化工、機械、建材、冶金、紡織等傳統產業進行技術升級改造，聚焦新材料、智能裝備、新醫藥、電子信息等“四強”高新技術產業實施“鑄鏈工程”，推動產業向中高端推進。株洲市主要采取“去舊育新”思路，加快化解煤炭、鋼鐵過剩產能，引導煙花爆竹產業改造提質，圍繞打造中國動力谷，培育壯大軌道交通、通用航空、新能源汽車3大動力產業。綿陽市則把先進制造業擺在優先發展位置，確立了電子信息、汽車、新材料、節能環保、高端裝備制造、食品飲料六大重點產業，以及新型顯示、智慧家庭、新型功能材料、5G、北斗衛星應用、新能源與智能網聯汽車六大創新產業，開啟了優化產業結構、邁向高質量發展的征程。

（二）加強協同創新導向，培育創新驅動引擎

科技創新投入不足、創新驅動能力弱，是老工業城市產業競爭能力衰退的重要原因。為推動經濟發展由要素驅動向創新驅動轉變，三地主要從創新平臺建設、人才引進、主體培育和打造創新生態四個維度持續發力。一是創新平臺建設方面，淄博市全面推進院士工作站、企業技術中心和科技企業孵化器建設，為實現“海外孵化、市內加速”開辟了新通道;株洲市充分利用國家自主創新示范區等國家級平臺“先行先試”的政策優勢，依托“中國動力谷”核心區打造創新公共服務平臺;綿陽市構筑了以國家級企業創新平臺為龍頭、省級創新平臺為骨干、市級創新平臺為支撐的三級企業創新平臺體系。二是人才引進方面，淄博市實施了“淄博英才計劃”和“人才金政37條”，引進專家學者和產業領軍人才;株洲市圍繞主要產業實施高層次科技人才集聚計劃。三是創新主體培育方面，淄博市每年安排專項資金支持創新創業，發展具有高成長潛力的孵化企業或科技型小微企業;株洲市建立政產學研用產業創新戰略聯盟，培育壯大具有國際影響力的領軍企業、“專精特新”企業，壯大科技型中小微企業。四是創新生態打造方面，株洲市實施了知識產權戰略行動計劃，加大對侵權假冒行為的打擊力度;綿陽市重點加大對企業重大技術裝備首臺套、新材料首批次、軟件首版次的研制和應用支持力度。

（三）聚焦轉型載體打造，強化園區平臺支撐

開發區和產業園區是老工業城市轉型升級的主戰場。三地聚焦轉型載體打造，積極優化重大生產力布局，推動園區集約化發展。淄博市圍繞統籌“全市一盤棋”產業布局，對淄博經濟技術開發區、文昌湖省級旅游度假區、淄博新區、齊魯化工區“一區四園”，以及主城區南部區域等5個園區產業布局進行了調整，引導省級經濟開發區重點圍繞1—2個主導產業培育優勢產業集群，提升產業集約集聚水平，園區經濟集聚度提高到72.8%。株洲市探索建立了政府引導、業主開發、政企共建、項目先行等園區開發建設模式，不斷加強園區配套保障，加快園區數字化、智慧化改造，持續開展“項目攻堅年”活動，強化項目支撐。綿陽市通過整合優勢資源，加大全市工業園區基礎設施建設和平臺建設力度，改善各園區的創新創業和投資環境，增強園區對工業項目的承載能力和吸引力。

（四）深化體制機制改革，釋放市場主體活力

圍繞制約老工業城市發展的重點領域和關鍵環節，三地把體制機制改革作為破解阻礙產業轉型升級發展的關鍵一招，激發轉型發展內生動力與活力。一是全面深化國有企業改革。淄博市制定了較完善的國資國企改革制度框架，穩步推進存量國有資產整合重組，引導國有資本從一般競爭性領域退出，更多投向基礎設施、新興產業領域。二是著力深化財稅金融體制改革。淄博市設立了產業引導基金，成立了市政府投融資管理中心、齊魯股權交易中心，為全省中小企業提供融資、股權轉讓和上市培育等服務;綿陽市設立了科技型中小微企業貸款風險補償基金，調整小微企業貸款投向、多元化貸款擔保方式、創新開拓業務品種。三是持續深化“放管服”改革。淄博市出臺市級班子成員聯系服務重點企業、大膽為企業“站臺”等關心關愛企業家“十條措施”;株洲市在湖南省率先開設智能自助服務大廳，實現了企業開辦“1天領照”，社會投資項目開工前行政審批30個工作日完成;綿陽市健全項目推進“一把手”責任制，發放重點企業“服務綠卡”，開通行政審批“綠色通道”，上線企業開辦協同服務平臺。

（五）擴大區域開放合作，營造良好外部環境

產業轉型升級，離不開有益的外部助力。三地積極探索區域產業分工協作和協同發展的有效機制，以全面開放合作助推產業轉型升級。株洲市積極推動湖南中部國家產業轉型示范區內部合作，加強株潭婁三市產業“鏈式合作”;主動融入長株潭城市群發展戰略，加強與長沙和湘潭產業合作，組建產業技術創新聯盟;加強與江西萍鄉國家產業轉型升級示范區的產業協作，重點推進以醴陵—湘東共建產業園區，交通、信息、文旅等領域協作發展;加強與“一帶一路”沿線國家的產業協作，重點支持中車在株企業走出去。綿陽市積極推進“四向拓展、全域開放”，深度融入區域經濟循環。積極承接成都市產業轉移，著力開展產學研創新合作，充分利用成都市人才、技術資源豐富等優勢，開展人才培養、技術交流、雙創協同等活動，推進縣域共建合作項目和示范園區;加強與德陽市在電子信息、裝備制造、食品飲料等優勢領域合作，與廣元市聚焦電子信息、食品飲料、新材料、生物醫藥等優勢領域合作，與阿壩州共同籌建綿陽—阿壩飛地工業園區。

二、推動制造業競爭優勢重構的成效

通過不斷加強傳統產業技改力度，積極培育壯大戰略性新興產業，推動產業鏈集群發展，三地的制造業已成為穩住經濟基本盤的“壓艙石”和高質量發展的“頂梁柱”。淄博和株洲兩市于2017年躋身全國首批老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區，并在2017—2019年全國產業轉型升級示范區年度進展評估中連續被評為優秀。綿陽市在促進工業穩增長和轉型升級等方面工作成效明顯，于2019年受到國務院督查表彰激勵，還被工信部評為西部地區唯一的“2019年度工業穩增長和轉型升級成效明顯市（州）”。

（一）經濟綜合實力穩步提升

制造業競爭優勢持續提升，推動三地經濟綜合實力不斷躍上新臺階。淄博市地區生產總值在“十二五”時期突破4000億元大關，“十三五”以來盡管受經濟持續下行壓力和“擠水分”影響，整體經濟增速在山東省處于第一方陣。株洲市在2014—2019年GDP年均增長8.6%，成為全省第5個經濟總量跨越3000億元的市州，連續5年登上中國百強城市排行榜。綿陽市GDP總量在2017年邁上2000億元新臺階，是2012年的1.5倍，2019年GDP總量達到2856.20億元，“十三五”以來經濟增速始終保持在8%以上，高于全國、全省平均水平。

（二）現代產業體系基本形成

經過持續轉型，三地傳統產業優勢不斷增強，新興產業快速培育，基本建立了現代產業體系。淄博市優勢傳統產業競爭力明顯增強，傳統產業總產值占全市工業的比重保持在60%左右，貢獻的地方財政收入超過全市的50%，吸納的就業超過全市的40%;新興產業蓬勃發展，全市高新技術產業產值占規上工業總產值比重達36%，“四強”產業占全市規上工業增加值比重達42.4%。株洲市工業結構基本實現了由技術含量低、勞動密集程度高、門類單一的結構向資金密集、技術密集、門類多樣發展格局的轉變，優勢產業集群得到壯大。2019年“3+5+2”產業①增加值增長16%，占全市工業比重75%，三大動力產業增加值增長36.5%，對規模工業貢獻率超過60%，中小航空發動機、先進硬質合金、先進陶瓷成為省級先進制造業集群。綿陽市重點產業和支柱產業發展態勢良好，六大重點產業實現產值1719.6億元，占全市工業比重達67.5%;六大創新產業實現產值445.05億元，占全市工業比重達17.5%。

（三）創新驅動能力顯著增強

隨著供給側結構性改革深入推進，三地新舊動能轉換全面起勢，企業創新主體地位突出，創新驅動能力明顯增強。淄博市研發投入強度達到2.63%，綜合科技創新水平指數居全省第3位，銷售收入超過五十億元的產業技術創新戰略聯盟有10家，超過百億元的達到7家，逐步成為區域創新的強力引擎。株洲市研發投入強度從2016年的1.88%提高到2019年的3%，技術合同交易額占GDP比重躍居全省第一，每萬人發明專利擁有量是全省平均值的2倍，高新技術產業增加值占GDP的比重達到27%。綿陽市研發投入強度達到6.61%，居于全國領先地位，高新技術產業化指數達80.12%，居全國前列，科技城范圍實現地區生產總值占全市的72%。

（四）綠色發展水平不斷提高

三地以節能減排和生態環保倒逼生產方式綠色轉型，通過源頭管控和末端治理緊密結合，探索出了經濟發展與生態文明“互促雙贏”的轉型發展之路。淄博市持續推進能源結構調整，生態建設實現新突破，2017年單位GDP能耗比2011年下降27.5%;2019年全市空氣質量優良天數185天，主要河流斷面COD和氨氮濃度分別改善11.7%、21.7%，提前完成消除劣Ⅴ類水體目標任務，水環境標準達標指數列全省第5位。株洲市深入開展“藍天碧水青山凈土”行動，單位GDP能源消耗、污染物排放量持續降低，市區空氣治理優良天數從2015年的216天增加到2019年的280天，市區空氣質量優良率居長株潭地區第一，實現了從“中國十大污染城市”向“全國生態宜居城市”的華麗蛻變。綿陽市大力推動工業綠色、循環、低碳發展，單位工業增加值能耗由2010年的2.56噸標準煤/萬元下降到2018年的1噸標準煤/萬元，降幅超過60%。

三、推動制造業競爭優勢重構的主要經驗

（一）重視市場主體培育，激發轉型升級動力

企業是穩增長和轉型升級的主體，重視市場主體培育，成長壯大一批充滿活力和競爭力的企業，能夠為產業轉型升級提供持久動力。綿陽市采取分類施策的辦法培育企業，為不同類型的企業量身定制了“三個計劃”。一是培育大企業大集團的“領航計劃”，推進龍頭示范企業做大做強，發揮核心引領作用。二是培育科技型中小企業的“涌泉計劃”，探索解決中小企業前端發展的各種難題，支持小微企業成長為規模工業企業。三是培育制造業單項冠軍企業的“登峰”計劃，引導企業找準定位，深耕行業，細分市場，掌握核心技術，以其“專精特新”的優勢以及行業領軍能力和國際競爭力，加快成長為專精特新“小巨人”和單項冠軍企業。

（二）抓好重大項目建設，打造轉型升級引擎

重大項目投資是穩增長和轉型升級的加速器，抓好項目落地支持產業發展，是實現轉型升級的保障。淄博市出臺以新舊動能轉換為引領全力推進重大項目建設的意見，聚焦手續辦理、要素保障、項目開工等關鍵環節，落實問題、責任、進度“三張清單”制度，對部分重大項目建立工作推進專班，集成政策措施精準扶持骨干企業、重大項目和高端產品，為產業轉型升級提供了有力保障。綿陽市大力開展“產業鏈招商+保姆式服務”，緊緊圍繞工業項目、工業投資、技改投資來做文章。產業鏈招商方面，按照“補前端、強中端、延后端”的思路，推動重點產業建鏈、延鏈、補鏈、強鏈，吸引了上下游企業和項目入駐;保姆式服務方面，建立了“圍繞一個重大產業項目、安排一位市級牽頭領導、明確一個責任單位、成立一個項目工作專班、制定一套項目推進工作方案”的“五個一”工作機制，發揮了關鍵作用，有力保障了項目的順利推進。

（三）強化資金人才招引，集聚外部優質資源

資金和人才是產業發展最活躍的要素，更好的匯聚資金和人才，能夠為產業轉型發展提供外部助力。為集聚多方資金，淄博市制定了優惠政策和獎勵政策，吸引世界500強、國內500強、民營企業100強、行業“隱形冠軍”企業投資，在長三角、珠三角、京津等重點區域設立駐外招商聯絡組，在廣東、北京、上海、杭州等城市開展專題招商;為匯聚更多人才，實施“人才金政37條”，啟動實施頂尖人才突破、碩博人才儲備、十萬大學生集聚、技能人才支撐等13個引才育才專項計劃。株洲市重點圍繞“3+5+2”產業體系開展鏈條招商，瞄準國內外知名企業，以科技創新園、工業主題公園、口岸經濟區等大項目為切入點，研究確定招商優惠政策，引進社會資本。同時，深入推進人才聚集工程，實施高層次科技人才集聚計劃，營造人才創新環境，強化人才投入保障。

（四）調整政府角色定位，做好引導服務工作

推動老工業城市產業轉型升級，需要處理好政府和市場的關系，把握好政府角色定位，重點發揮政府在規則制定方面的作用，利用規則引導產業發展，突出政府的服務功能，通過搭建平臺、優化營商環境等為產業發展提供支撐。為引導產業綠色發展，淄博市制定高于國家和省的節能環保、質量安全、技術工藝等標準，倒逼能耗較高、污染偏重行業轉型升級。為強化質量品牌效應，淄博市積極參與“山東標準”體系建設，引導企業強化質量為先的理念，提升計量、標準、認證和質量管理水平，提高企業質量在線檢測、在線控制和產品全生命周期質量追溯能力。

注：

①“3+5+2”現代產業體系，其中3是指軌道交通、汽車、航空三大動力產業，5是指新能源、新材料、電子信息、生物醫藥、節能環保五大新興產業，2是指發展陶瓷、服飾兩大傳統產業。

（執筆人：潘彪，國家發展改革委國地所）