因循就勢：體育法修訂駛上快車道

本社記者 祁彪

體育運動幾乎是全民關注，但是對于體育法，除了專業人士卻鮮有人知。

我國現行的《中華人民共和國體育法》于1995年8月頒布，歷經2009年和2016年兩次小規模修改。體育法頒布之后，在我國經濟社會和體育事業方面發揮了巨大作用。時至今日，隨著經濟社會快速發展、體育事業改革進程不斷深入和我國將進入新發展階段，體育事業面臨著實現全民健身更加普及、圓滿完成2020東京奧運會和2022年北京冬奧會籌辦參賽任務、推動體育產業成為國民經濟支柱性產業和全面依法治體、不斷提升體育治理體系和治理能力現代化等一系列重大目標任務。面對新需求、新情況、新問題，體育法修改任務迫切且重要。

2018年，體育法修改列入十三屆全國人大常委會立法規劃。

此后，呼吁盡快推進體育法修訂的呼聲越來越高。2021年兩會期間，多位全國人大代表、政協委員再次提出關于體育法修改的建議和提案。據媒體報道，2021年1月5日至7日，全國人大常委會委員、全國人大社會建設委員會副主任委員江小涓已經率調研組，赴江蘇省開展體育法修法調研。

2021年，全國人大常委會將修改體育法列入年度立法計劃。

種種跡象表明，體育法修訂工作正逐步駛入快車道。

體育法頒布填補國家立法空白

資料顯示，新中國成立之初，我國的體育法治發展開始起步。這一時期，黨和國家十分關懷人民的健康，重視發展體育運動。這段時期共發布關于體育方面的政策和規定19個。這些法規對于我國建立和健全各級體育組織機構，促進人民身體健康，推動體育競賽活動的開展，建立民族的、科學的、大眾的體育，發揮了重要作用，為我國體育法治建設奠定了良好的基礎。

此后，我國體育法治發展建設雖因“文革”沉寂了一段時期，但是改革開放后，再次進入快速發展階段。

1978年，黨的十一屆三中全會召開，在確定黨和國家的工作重點轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來的同時，提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制的重大任務。我國的體育工作也不失時機地將工作重點，轉移到發展體育事業上來，使群眾體育和競技體育出現了前所未有的嶄新局面。作為國家法治建設的一個組成部分，體育法治建設同樣取得了明顯成績。

這一時期又可以以1995年為分界點，分為兩個階段。

1995年之前，我國體育事業和體育法治建設主要是在體育政策與規章的交互規范下發展。1982年憲法直接明確“國家發展體育事業”，從憲法層面為我國體育發展提供了支持。1984年，國家體育運動委員會開始組織相關學者，全面收集整理并研究各國體育立法資料，為我國體育基本法立法啟動前期準備，并于1987年發布了《關于制定體育法規程序的規定》，為我國體育立法的程序化、規范化運作提供保障，體育法制定也逐漸納入國家相關立法的日常進程中。

1995年6月23日，在第八屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上，時任國家體育運動委員會主任伍紹祖受國務院委托，向全國人大常委會就體育法作出說明時表示，黨的十一屆三中全會以來，我國體育事業進入了一個較快的發展時期。隨著我國的政治穩定、經濟繁榮、社會進步和人民生活水平逐步提高，體育事業在我國社會主義物質文明和精神文明建設中，已經和正在發揮著越來越重要的作用。但是，在體育事業的發展中也存在著一些困難和問題，主要是：群眾參加體育活動的權利沒有得到充分的保障，公民體質狀況不容樂觀；體育基礎設施落后的狀況沒有得到根本改變，場地不足，又大量被占；市場經濟體制下體育行政部門對體育事業的領導、協調、監督職能尚未充分發揮。造成困難和問題的原因是多方面的，其中重要的一條是缺少一部體育法。這既對我國體育的改革和發展帶來不利影響，同時與我國在國際體育事務中的地位也是不相稱的。制定體育法是落實憲法有關規定的需要，是鞏固體育改革成果的需要，是擴大體育對外開放的需要，是實現依法治體的需要，是保證體育事業持續、快速、健康發展的需要。制定體育法是體育戰線醞釀已久和普遍關注的一件大事。1988年，國家體委開始著手草擬體育法；1994年3月，向國務院報送了《中華人民共和國體育法（送審稿）》。此后的一年多，國家體委分別與全國人大教科文衛委員會、全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制局組成聯合調研組，赴廣東、江蘇、廣西等七省區進行調查研究，廣泛征求意見。國務院法制局還將送審稿，印發全國各省、自治區、直轄市和中央有關部門、人民團體征求意見，并參考了十幾個國家和地區的體育法，形成了提請審議的《中華人民共和國體育法（草案）》。

1995年8月29日，經過8年反復醞釀、艱苦起草的《中華人民共和國體育法》，終于在第八屆全國人大常委會第十五次會議上獲得全票通過。

該法共八章五十六條，分別從總則、社會體育、學校體育、競技體育、體育社會團體、保障條件、法律責任和附則等八個方面進行了規定，主要內容是不同種類體育的立法和法律責任。從具體的內容可以看出，體育法的條款以管理體育事務為主，換言之，它是對政府管理體育的法制化，也可以稱為體育行政法，屬于行政法的范疇。

體育法的頒布，不僅填補了國家立法的一項空白，而且標志著中國體育工作開始進入依法行政、依法治體的新階段，是新中國體育事業發展的一座里程碑。

此后，我國體育法治建設進入高速發展時期，至2000年年初，共制定體育法規和規范性文件36件，占現有總數的28.3%，平均每年制定3件，對我國體育事業的發展起到重要的指導和推進作用，給我國體育經濟文化帶來廣泛而深遠的影響。

小修小補未能滿足時代需求

2001年中國加入世界貿易組織，申辦2008年奧運會成功對我國體育法規產生了空前的沖擊。有專家在對WTO對我國體育立法的影響對策研究中指出，特別要制定體育市場準入和經營監督、體育產權界定、體育無形資產保護等法規，并應利用好WTO的有關例外條款，保護我國體育產業。還提出要應對與WTO和奧運會的規則對接，切實加強對體育無形資產的法律保護，采取制定和完善相關的法律法規，快速有效地與國際接軌。

新形勢下，我國體育法規和規范性文件的制定和頒布達到歷史最高點，共制定69件，立法數量約是1992年～2002年時期的2倍，是1978年～1992年時期的3倍。

比如，國務院連續三年制定行政法規，于2002年2月頒布了《奧林匹克標志保護條例》，于2003年6月頒布了《公共文化體育設施條例》。于2004年1月頒布了《反興奮劑條例》，還在2002年7月，頒布了規范性文件《中共中央國務院關于進一步增強和改進新時期體育工作的意見》，從較高的立法層面，規范了亟待解決的相關體育問題。

而各省、自治區、直轄市，也加快了地方體育立法工作，制定了一系列地方性法規和規范性文件；增強了體育法制觀念的宣傳教育，強化了依法行政的執法工作。在國家的推動下，一些地方逐步建立、健全了執法制度和體育執法隊伍；進一步增強了體育法的執法監督等等。在學術交流方面，為團結廣大體育、法律領域的專家學者，進一步深入廣泛地開展體育法研究，國家體育總局決定成立一個全國性的體育法研究學術團體。經過積極的籌備，2003年3月27日，中國法學會正式批復中國法學會體育法學研究會成立。作為中國法學會的專業研究會、從事體育法學研究與實踐的學術團體，2005年7月20日，中國法學會體育法學研究會在北京召開了成立大會。

在我國體育法治建設快速發展的同時，我國的體育事業也取得突飛猛進的成就，這其中2008年北京奧運會的成功舉辦又是一個標志性的事件。

2008年北京奧運會，我國在以51枚金牌居金牌榜榜首、成為奧運歷史上首個登上金牌榜首的亞洲國家。同時，體育事業也呈現出飛躍式多元發展，體育產業、公共體育服務等領域，已成為我國體育發展新的重點并取得一系列成就。

但是，與我國飛速發展的體育事業相比，體育法治建設卻明顯滯后，這在體育法修訂中體現的尤為明顯。

自從1995年體育法頒布，距今已經26年，僅僅經歷了兩次小規模的修訂：根據2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改部分法律的決定》和2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議《關于修改〈中華人民共和國對外貿易法〉等十二部法律的決定》，修正了兩次三處。內容僅涉及以下方面：一是針對體育法中明顯不適應社會主義市場經濟和社會發展要求，刪去體育法第四十七條關于“用于全國性、國際性體育競賽的體育器材和用品，必須經國務院體育行政部門指定的機構審定”的規定；二是針對治安管理處罰的規定，作出相應修改，將體育法第五十一條至第五十三條中引用的“治安管理處罰條例”，修改為“治安管理處罰法”；三是針對體育法中明顯不適應社會主義市場經濟和社會發展要求，刪去體育法第三十二條關于“國家實行體育競賽全國紀錄審批制度。全國紀錄由國務院體育行政部門確認”的規定。

體育法修訂勢在必行

“體育法自1995年頒布已經有26年了。體育法在當時解決了國家迫切需要面對的一些法律問題，但現在來看是有些落伍了，修改體育法已經提到議事日程上，這涉及一系列問題，包括人們法治觀念的改變等，都在催促、呼喚修訂后的體育法出臺。”中國政法大學體育法研究所所長馬宏俊教授說。

馬宏俊教授表示，我國體育法立法較晚、修訂次數較少且修改內容有限，現如今已存在不少問題。首先是體育立法體系不完整。截至2019年11月30日，我國現行有效的體育法規包括1部法律、7部行政法規、34件中央與國務院文件、32部部門規章及百余件地方性法規規章與規范性文件。相較其他按社會生活領域標準劃分的部門法，體育立法與行政法規嚴重不足，如教育法，法律層面即包含1部教育基本法和若干教育單行法，如義務教育法、高等教育法、民辦教育促進法等，基本覆蓋全部教育領域。反觀體育領域，大部分是規章在起作用，這表明我國現階段，主要還是依賴低位階的法規、規章甚至是政策性文件來治理體育，而非高位階的法律。體育立法體系不完整所帶來的問題不僅導致體育立法的權威性、嚴肅性和穩定性不足，也使得當前廣泛而復雜的體育立法需求無法得到滿足。

>>2020年3月25日，遼寧沈陽市民在體育館里打羽毛球。 視覺中國供圖

“再者，我國體育立法內容滯后。體育法作為我國體育領域唯一一部法律，為我國體育的事業發展奠定了法治基礎，但實施以來，內容已顯滯后。當前，我國體育立法內容集中于體育工作的行政管理，強調對相對人一方的行為規范與義務履行，但對其享有的體育權利及保障內容較少，體育法也缺少‘保障公民體育權利’的原則性條款。此外，體育法對體育領域的重要概念界定不清，如社會體育、群眾體育、全民健身、青少年體育、學校體育等，內涵外延不清楚，造成概念混亂；重要制度內容嚴重缺失，對如職業體育、體育知識產權、體育市場管理、體育糾紛解決等當今體育發展中的重要法律關系，體育法缺少規范；在國內法律與國際規則的銜接上，也缺乏制度設計，在對外交往和國際體育事務中比較被動；還有相當一部分內容滯后于改革實踐，如體育社會團體的內容，已經不符合國家對行業協會、商會等的改革思路和要求。”馬宏俊教授說。

此外，馬宏俊教授表示，體育糾紛解決機制欠缺也是一個明顯問題。體育糾紛本身屬于社會糾紛的一種，但因該領域的自治性及其所涉糾紛的專業性、時效性、跨國性，普通的司法救濟往往被排斥介入解決體育活動主體間的利益分配與權利義務爭議。在國際上，體育仲裁是解決體育糾紛的重要手段，國際體育仲裁法庭也是目前全球體育領域最高級別的糾紛解決機構，國際體育糾紛解決在其助推下逐漸形成一個單獨的體系。雖然我國體育法制定之初，就規定了競技體育糾紛的由體育仲裁解決，但體育部門受立法和管理權限所限，難以建立統一的、專門的體育行業糾紛解決渠道和機構，造成一些體育糾紛通過訴訟途徑不能及時解決甚至告狀無門，陷入被動。

“總體上來說，我們對涉外體育立法重視程度是不夠的。體育本身是無國界的，是民族性與國際性的融合，因此，體育法律制度在建立與完善過程中，也必須具備全球觀，站在更高的角度，關注國際體育立法，尊重國際體育規則和慣例，并重視與之內容上的統一和銜接。我國體育法強調‘國家鼓勵對外體育交往，遵守所締結或參加的國際條約’，但目前國內立法對于民族與國際融合體現的還是太少，相關法規的內容開放性與表述靈活性也不夠。至今參加的體育領域多邊國際條約寥寥無幾，簽署的雙邊或多邊協定中涉及和其他國家或國際組織的體育合作事項也不多。這無法為我國后續積極參與和引領國際體育發展提供長期、穩定的法律保障，也不利于我國國際體育話語權的提高。” 馬宏俊教授說。

體育法修訂駛入快車道

正是由于上述原因，近年來，體育法修訂一直備受多方關注。

而除了業內人士，體育工作和體育法治建設也是全國人大代表、政協委員關心的熱點問題，歷屆代表委員都曾提出修訂體育法的建議、議案或者提案，內容涉及體育事業發展的各方面。

2021年全國兩會期間，體育法修訂再次成為代表委員關注的焦點。

全國人大代表、山東蘭田投資控股有限公司黨委書記王士嶺在接受媒體采訪時就表示，我國近年來體育事業快速發展，為體育法修改積累了豐富的實踐經驗。修法時，有必要突出強調全民健身，強化學校體育工作，突出強調對各類主體體育權益的保護，推進體育治理體系和治理能力現代化。在競技體育部分，針對競技體育主體關系不明確、國家隊與運動員利益難以平衡等方面，建議從保障運動員權利的角度，明確運動員的“產權”歸屬、退役運動員安置等問題。

我國體育產業發展迅速。王士嶺認為，在體育法修改時應增加體育產業相關內容，明確體育產業的范圍界定、體育無形資產的保護等，明晰政府與市場的職能劃分和權力邊界、政府監管的職責問題等。可考慮設立體育產業專章，對體育領域的新型合同、賽事轉播權、保險等作出規定。

全國人大代表、山東鳶都英合律師事務所主任高明芹認為，體育仲裁在體育法中有原則規定，但是至今仍然沒有建立專業的體育仲裁制度，嚴重制約了職業體育的發展，而體育仲裁是解決體育領域特別是職業體育中特殊類型糾紛的有效手段。

全國政協委員、國家體育總局副局長楊寧也在2021年全國兩會上，提出了修改體育法的三點建議：首先，修改體育法要以問題為導向。1995年版體育法已實施25年多，亟須完善。體育法倡導性條款過多，法律責任不明確，執法主體不明確；關于體育產業（服務業）、職業體育、體育仲裁等缺失，如：一些高危體育項目進入我國，熱氣球、翼裝飛行、蹦床、搏擊等項目怎么管、誰來管；我國青少年體質不佳體魄不強，“小胖墩”、近視率居世界第一位，脊柱側彎高發等問題需解決。現在修改體育法恰逢其時，相關部門也在積極開展修法的基礎工作。其次，要讓體育法“長牙”，明確體育各方面的法律責任，解決好怎么管的問題。明確體育執法的主體，解決好誰來管的問題。第三是青少年體育入法。在青少年教育階段，要“野蠻其體魄、文明其精神”。各級政府、體育教育等行政主管部門要發揮主導作用，學校、社會、家長都有讓青少年動起來的責任。我國青少年體育的問題，需要引起全社會高度關注，通過立法和執法，幫助學生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質、健全人格、鍛煉意志，確保培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。

全國人大代表孫維也在接受媒體采訪時表示，現實當中，體育設施建設不能充分滿足群眾需求，沒有專門的用地規劃，體育設施建設標準執行不到位，設施日常維護和監管職責不明晰；對取得一定成績的運動員無升學、就業方面的政策保障，學生在校體育活動時間無法保障，體育產業發展缺乏政策、資金支持，無專職行政執法人員和經費，體育社團存在多頭審批現象，各級部門對體育投入嚴重不足。針對這些問題，建議新時代下體育法的立法目的，應為提升體育發展的質量和效益，大力推進全民健身和全民健康的融合，保障公民的體育權益等。總則增加體育產業、體育文化、體育爭議解決、體育融合等內容并建議單獨設立章節；同時增加公共體育服務體系的建設，建立國家體育健康評價體系和標準；加強全民健身活動，體育公共設施建設用地的規劃和資金的保障；明確公共體育服務的管理職責權限；明確體育部門對非公體育社會組織支持的相關政策；明確學校體育場地設施標準、體育活動時間等方面的內容，同時增加學校體育設施對社會開放保障的相關政策；完善舉國體制和市場機制結合的競技體育發展模式，創新體育人才的培養體系；增加對優秀運動員升學、就業的保障，對使用違禁藥物運動員，構成犯罪的應予以刑事處罰；完善體育市場管理法律法規，建立體育領域行政執法監督體制，按照“誰審批、誰負責”的原則，對體育社會組織監管，完善殘疾人運動員的保障體系。

在持續呼吁聲中，體育法立法的進程正明顯加快。

2018年，體育法修改列入十三屆全國人大常委會立法規劃，被列為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，負責對接體育法的人大部門是全國人大社會建設委員會。

此后幾年，全國人大社建委赴全國各地開展體育法修法調研的消息，不斷見諸報端。

而在2021年全國兩會期間，全國人大常委會工作報告提出，要完善民生保障、教育文化、社會治理、生態環保急需的法律制度，制定反食品浪費法……修改體育法……婦女權益保障法等。有媒體預測，體育法修法工作將在今后一年完成。對此，我們可以充滿期待。