人民監督員制度轉型研究

劉 磊，包家新，蔡宏圖，寇桂君

(1.基層司法能力研究中心，四川 攀枝花 617000；2.攀枝花學院 法學院，四川 攀枝花 617000)

一、人民監督員制度的存廢分析

檢察機關踐行的人民監督員制度依然在繼續，但這并不妨礙國人對其存廢進行分析論證。綜合考量，權衡利弊，筆者以為利害關系如下：

(一)人民監督員制度的弊端

人民監督員制度有五大怪象：即由被監督者產生外部監督制度，由被監督者劃定外部監督規則，從開始試點到改革之前由被監督者選定外部監督者，由被監督者邀請外部監督者前來監督，監督者的辦事機構設在被監督者內部。這五大怪象使得人民監督員制度的效果不佳。從2016年7月至2017年5月，經監督評議后，人民監督員不同意檢察機關擬處理意見的202件，檢察機關采納67件，采納率為33%[1]。

(二)人民監督員制度的意義

人民監督員制度的政治意義、法律意義、社會意義不可小覷。第一，人民主權。國家的一切權力屬于人民，權力監督權力是基于人民的授權，屬間接監督。擴大并實現權利監督權力，從間接監督過渡為直接監督，是政治文明發展的起點和歸宿。人民監督員制度是人民對國家權力實行監督的實踐，同時培育了公民社會的成長。第二，權力監督。規范權力行使是建設社會主義法治國家的基本要義，人民監督員制度是一種針對公權力的制度設計，仍有保留的價值。第三，權利保障。公民及組織本來就不堪與國家權力相抗衡，更何況是在各種訴訟中面臨或承受各種程序、各種措施的公民和組織；司法程序和司法措施大都關乎公民和組織的人身、財產等基本權利。因此通過人民監督促進檢察機關公正執法，保護這類特殊群眾的合法權益不受侵犯。第四，司法民主。理性的專業判斷能夠足夠符合法律之機械規定，但職業的偏執卻未必能夠體現公平正義。或雖不至失去公平正義，但專業的生冷、晦澀難懂缺少了“煙火氣息”、“人情味兒”，很難博取公眾的理解和認同。人民監督員制度是人民參與司法的新形式，可以吸納人民智慧，用人民樸素的公平正義觀補充專業之不足，消弭專業之缺陷，而且檢察司法有民意做基礎，是檢察執法的潤滑劑。人民監督員制度是民意+專業的有益探索。第五，社會共治。隨著經濟社會的快速發展，人類活動越來越紛繁復雜，權力出現了膨脹擴張趨勢，權力運作日益復雜多樣，給權力監督提出了更高要求。而國家資源的有限性，權力監督的艱巨性，決定了傳統的、僅僅依靠權力一方的“單打獨斗”無法滿足“戰場”需求。人民監督員制度能夠調動人民積極性，激活人民監督潛力，保障其有序參與其中，打造權力監督多元化格局。

在實踐中，人民監督員制度有三方面“業績”：一是被收錄到了一些官方文件中，如《2005年中國民主政治建設》《國家人權行動計劃(2009—2010)》等；二是被規定在了《人民檢察院組織法》中；三是人民監督員的監督評議意見采納率雖然偏低，但產生了積極效果。“最高檢相關負責人表示，人民監督員制度作為一種監督制約機制的存在本身對辦案檢察官會產生一種倒逼效應，促使檢察官在辦案中更加小心謹慎，嚴格依法辦事，規范司法行為。因此，即便是人民監督員的監督評議意見未被檢察機關采納，人民監督員制度的本身效力也已經充分體現。[2]”

我們應該客觀辯證地對待人民監督員制度，不能一筆抹煞它的可取之處。人民監督員制度的價值決定了它必將長期存在。

二、人民監督員制度的歸宿

既然人民監督員制度仍有存在的必要，那么它是繼續監督檢察機關呢？還是隨著職務犯罪偵查權的易主而轉而監督監察委員會呢？這要從人民監督員制度誕生的動因談起。

(一)從檢察機關角度分析

人民監督員制度的設立，主要是緣起“誰來監督監督者”的考慮。因此，人民監督員制度的監督對象主要是作為國家的法律監督機關的檢察機關，還不僅僅是自偵權的問題。人民監督員制度已經有十六年的歷史，基于制度的延續性和連貫性，仍應保持在檢察機關的框架內，以降低制度轉型的成本和風險。

(二)從監察委員會角度分析

公安機關的偵查權受到檢察機關的監督制約，而檢察機關的職務犯罪偵查權長期以來面臨無人監督的局面，其公正性受到質疑。此次國家監察體制改革將職務犯罪偵查權從檢察機關剝離出去，不失為一種權力結構的優化，使檢察機關終于擺脫了“自我監督”的尷尬境地。對于監察委員會調查行為的監督也就實現了檢察機關的外部監督、權力監督，有著對公安機關偵查活動監督的基礎和經驗，相信對于檢察機關來說是信手拈來、輕車熟路的事情。所以人民監督員制度更適宜對檢察機關的監督。

三、人民監督員制度的轉型分析

(一)人民監督員制度轉型原因分析

既然人民監督員制度仍以監督檢察機關為宜，而檢察機關喪失自偵權，人民監督員制度必然需要重塑方能應對這一變化，解決監督對象空缺之問題，謀求一個全新的定位，重新煥發人民監督員制度的生命力，這是人民監督員制度在后自偵權時期得以存續的前提。另一方面，從制度本身而言，人民監督員制度歷經誕生、成長、改革等幾個階段，這其中變化頻率較高、變化內容較大，說明新生事物的不成熟性。即使是改革后，人民監督員制度仍然存在巨大的完善空間。國家監察體制改革既是壓力，又是動力和絕佳的契機，借此機遇，深化改革，合理改良人民監督員制度，推動人民監督員制度向縱深發展，激發人民監督員制度的最大效能。

(二)人民監督員制度轉型的構成要素

人民監督員的選任資格、方式，人民監督員的監督范圍，監督程序、效力等是人民監督員制度的主要構成要素，制度要素的構造直接決定著監督質效的高低。國家監察體制改革剝離了檢察機關的職務犯罪偵查權，人民監督員原有的監督對象不復存在，調整并科學界定監督范圍，優化各主要構成要素，是人民監督員制度轉型探索的重要內容。

(三)人民監督員制度轉型的內容

1.從精英化、專業化到平民化、大眾化的轉型

誰來當人民監督員？一直以來就有精英化、專業化與平民化、大眾化的分歧。人民監督員制度的價值之一為司法民主，通過人民參與司法，吸取民智，促進司法判斷更具科學合理性、客觀公正性、可行性，提升司法公信力。通過人民參與司法，反映民意，這里的“民意”與專業無關，若要專業判斷，檢察官的判斷已是專業判斷。人民監督員是從社會之公平正義角度，憑借人生經驗、常識理性、內心良知作出符合社會主流價值觀的判斷，修正司法的偏執和專橫，降低司法判斷的社會風險。顯然平民化、大眾化路線更加契合人民監督員制度司法民主這一價值理念，更能滿足司法民主的價值需求。在美國產生大陪審團成員，精英人士、專業人士不受待見，在日本產生檢察審查會成員，精英人士、專業人士基本被排除在外。實務中我國人民監督員制度從最開始的精英化、專業化選任傾向到改革后的平民化、大眾化選任傾向也能說明這一問題。筆者認為律師、公證員、仲裁員、基層法律服務工作者不應參加人民監督員選任，此外，當時未成立的監察委員會現在應該囊括進去——監察委員會工作人員。

2.從推薦、自薦到隨機抽選的轉型

從自己選任人民監督員過渡到他人選任人民監督員、從推薦到自薦為主的確都是質的飛躍，但仍有進步的空間。其一，從一些省份的省級人民檢察院人民監督員選任名額和分布(見表1)略見一斑：分配到各市州的名額極其有限，加之任期較長，且可連續擔任兩屆，即使省級司法行政機關負責選任，“冠名”省級人民檢察院人民監督員，區域內的選擇使得隨機抽選人民監督員監督設區的市級檢察機關案件重復性偏高，基層檢察機關案件監督同樣如此，難以割斷“熟人效應”。其二，自薦方式產生人民監督員的代表性遠超推薦，但并不意味著自薦的代表性全面充分，四川省2016年末常住人口8262萬人[3]，2017年選任人民監督員，“截至報名日，有超過1500人報名參與省級人民監督員選任，有超過4000人報名參與市(州)級人民監督員選任。[4]”上海市2016年末常住人口2419.7萬人[5]，2016年選任人民監督員，“短期內通過網絡自薦報名者多達1800余人[6]”。如果說推薦是一種片面、局部的民主，那么自薦就是另外一種片面、局部的民主。如何既實現人民監督員的廣泛性和代表性，又消除“熟人效應”，又反映社情民意？“隔壁鄰居家”的人民陪審員制度在2018年有了專門立法—《人民陪審員法》，根據該法規定，人民陪審員的選任方式開始實行隨機抽選。筆者以為，這也是人民監督員選任方式的發展方向。本轄區內選任，以便于更好發揮人民監督員了解社情民意的優勢；本轄區內常住居民名單中隨機抽選選任，以便于盡可能擴大選任范圍，實現人民監督員的廣泛性和代表性；本轄區內一案一隨機抽選選任，以便于避免“關系化”、“熟人化”，從而確保監督的獨立與公正。由檢察機關的同級司法行政機關會同公安機關，從轄區內的常住居民名單中隨機抽選人民監督員數三倍以上的人員作為人民監督員候選人，由司法行政機關對人民監督員候選人進行資格審查，征求候選人意見，確定人民監督員人選。

表1 三省份人民監督員選任名額和分布

3.從自偵案件到全部案件的轉型

檢察機關自偵職能轉隸于監察委員會之前，就已經有學者主張：“擴大人民監督員監督的案件范圍……從全面監督檢察權行使的角度考慮，前述對檢察機關自偵案件的限定是值得探討的。從整體建構的角度出發，應當考慮將非自偵案件也納入人民監督員的監督范圍。[7]”也有截然相反的觀點—有學者提出：“人民監督員的監督也只能針對案件事實部分，因為對于事實的判斷多數情況下只要具備一定生活常識人都能夠勝任的。人民監督員只需以一般民眾的是非觀和認識水平來對檢察機關直接受理偵查案件證據的真實性和事實的認定加以判斷和權衡。這從形式上看，人民監督員的權力范圍小了，但從實質上看是將人民監督員制度落到了實處。[8]”轉隸之后，人民監督員監督現有案件成為唯一的選擇。在這個唯一的選擇之下，人民監督員監督案件的范圍具體有哪些？又是一個頗有爭議的問題。有學者的思路是：“將其監督范圍調整為檢察機關除職務犯罪外的其他法律監督活動。[9]”這是全面監督型，人民監督員監督檢察機關的全部業務。首先，根據人民主權原則，任何權力都應受到人民(權利)的監督。其次，這是對新《人民檢察院組織法》的回應，是對該法“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督”規定的貫徹落實。最后，法律監督機關不只有自偵權，對法律監督機關全面實施監督才是對“誰來監督監督者”的最完整的回答。2019年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》即采用了這一方案，包括“四大檢察”、“十大業務”所有檢察權能。不過該方案的劣勢也是非常明顯的，監督對象過于寬泛，導致制度功能、目標泛化，而資源的有限性，勢必造成制度成本的極大提高，最終制度難以維系。有學者的意見是：“職務犯罪偵查權轉隸后，人民監督員制度只應保留對檢察機關公訴權的監督且以職務犯罪公訴權的行使為監督重點。[10]”這是重點監督型，人民監督員僅監督檢察機關一項權能，而檢察機關的不起訴決定監督制約比較薄弱，重點監督可以將有限的資源使用在最需要的地方。檢察機關借鑒美國大陪審團制度、日本檢察審查會制度之經驗，實行人民監督員制度，當時基于情勢所需，創造性地運用到幾近監督空白的自偵權上，事實上不論是美國的大陪審團制度還是日本的檢察審查會制度，民眾參與檢察的范圍都限于檢察官的起訴活動，對檢察官獨占起訴給予制約。趁此自偵權轉隸之機，人民監督員轉向監督檢察機關之公訴權，實現功能回歸。各有利弊，此事兩難全，筆者以為應取其長而避其短，采取全面監督模式，但在啟動上有所差別：鑒于2018年《刑事訴訟法》明確檢察機關保留部分自偵權，擬不起訴的(所有案件)、擬不立案的(自偵案件)、擬撤銷案件的(自偵案件)、犯罪嫌疑人不服逮捕決定的(自偵案件)四類案件自動啟動人民監督員監督程序，當然著手啟動工作的是檢察機關，因此也可以稱之為檢察機關啟動；其他案件的當事人及其辯護人、訴訟代理人或者控告人、舉報人、申訴人等有權啟動人民監督員監督程序。無論是四類案件還是其他案件，檢察機關都應當告知當事人及其辯護人、訴訟代理人或者控告人、舉報人、申訴人等享有人民監督員監督案件的權利，四類案件的被告知人不得放棄權利。實踐中重慶市三級檢察院發放《人民監督告知書(卡)》，內蒙古赤峰市檢察機關向犯罪嫌疑人宣讀《實行人民監督員制度告知書》或由犯罪嫌疑人自行閱讀等，這些都是人民監督員制度的寶貴經驗。

4.從無約束力到有約束力的轉型

2004年版、2010年版、2016年版的人民監督員制度由于程序上的保障性，人民監督員的表決意見還有被檢察機關采納執行的可能。2019年最高人民檢察院發布的《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》僅規定“應當邀請人民監督員參加，聽取人民監督員對……的意見”、“可以邀請人民監督員參加，聽取人民監督員對……的意見建議”等。檢察機關此舉使得人民監督員制度徹底淪為“柔性監督”，監督效力毫無保障。有學者認為：“賦予人民監督員實體性約束力可能會侵犯《憲法》賦予檢察院的檢察獨立權。[11]32”這是個偽命題。首先，《憲法》第二十七條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這是司法民主、權利監督《憲法》之依據；第一百三十六條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這是檢察獨立《憲法》之規定。可見兩者并非對立關系。無論監督是否具有約束力，都不會影響到檢察權的獨立行使。因為監督是糾錯行為，監督的目的是制止檢察機關的違法行為，不僅不會傷害檢察獨立，只會增強檢察獨立的話語權，形成良性循環。其次，檢察機關獨立行使檢察權并非絕對的“獨立”，只是相對的“獨立”，任何公權力的行使都應依法和善意，只有在這個前提下檢察權才是獨立的，如果檢察權非法地、惡意地行使，理應受到監督和制裁。最后，司法民主不僅僅是“人民參與”，“人民參與”只是最基本的、也是最低層次的要求，司法民主更重要的是“人民做主”。美國大陪審團制度民意具有法律約束力，日本檢察審查會制度民意原不具有法律效力，2009年修正的日本檢察審查會法生效，民意從此獲得了一定的法律拘束力，如此變化的原因是“檢察審查會的審查決議不具備法律效力，是檢察審查會適用逐漸萎縮的重要原因之一。因此，《日本司法制度改革審議會意見書》中提到‘為更直接反映民意，應授予檢察審議會的決議一定的法律約束力’”[11]30。作為一項司法民主的制度，如果民意不被尊重，作用如何發揮？在人大立法之前，檢察機關能否自身實現突破？筆者認為程序設計應以最大限度內發揮制度功效為最優：(1)四類案件直接進入人民監督員監督程序，無需檢察機關批準；其他案件由當事人及其辯護人、訴訟代理人或者控告人、舉報人、申訴人等向同級司法行政機關提出人民監督申請，書面或口頭均可。(2)由司法行政機關對申請進行審查并決定是否受理，主要審查是否在期限內申請、是否屬于監督情形等。(3)召開聽證會，由司法行政機關工作人員擔任聽證主持人，人民監督員擔任聽證員，全面聽取各方意見，克服過往“檢察機關單方面信息‘灌輸’[12]”的片面性，提高監督的客觀性、公正性。(4)人民監督員獨立進行評議和表決，參考律師閱卷權，規定人民監督員在舉行聽證會的前三日至評議表決日享有閱卷權(含錄音錄像)，為人民監督員精準監督提供充分條件。(5)司法行政機關將人民監督員的表決意見反饋給檢察機關，檢察長不同意人民監督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論；檢察委員會不同意人民監督員表決意見的，應當提請上一級人民檢察院復核，上一級人民檢察院不同意人民監督員表決意見的，應當書面說明理由，人民監督員再次審查(書面審查為主)，人民監督員再次審查的表決意見檢察機關應當執行。

5.從檢察機關到司法行政機關的轉型

人民監督員辦事機構自始一直設在檢察機關，監督案件也在檢察機關進行，削弱了人民監督員的獨立性和中立性。并且監督者在被監督者的場所里監督被監督者，給監督者帶來一種無形的壓力，不利于監督者毫無顧忌、毫無保留地暢所欲言。2014年人民監督員制度改革實現了人民監督員“選”“用”分離，筆者認為可以在此基礎上深化改革，人民監督員辦事機構和監督場所也一并移至司法行政機關，保證人民監督員獨立公正做出判斷。

6.從內部文件到法律規范的轉型

改革先行，改革的成果需要確認，改革產生的新生事物需要一個立世的“名分”，改革產生的新矛盾、新問題需要解決，改革行進的政策、條件、優惠需要固化，改革產生的新制度才能有更大的利益產出。迄今為止，人民監督員制度運行的主要依據仍然是檢察機關的規范性文件，其一，由被監督者來劃定“游戲規則”，完全違背了監督規律；其二，檢察機關的規范性文件僅是內部規定，內部規定無力回應和承諾這些深層次需求，無法賦予人民監督員制度法上效力。改革越是深入，越需要法治力量保駕護航。2018年《人民陪審員法》出臺，筆者認為人民陪審員制度的立法經驗可資借鑒，制定獨立的《人民監督員法》，全面規定人民監督員制度，通過立法，人民監督員制度再次升華；通過立法，人民監督員制度的實施更加有力量；通過立法，人民監督員制度更具穩定性和長遠性。

2019年末，最高人民檢察院檢察長張軍在人民監督員代表座談會上要求，檢察機關不能對監督程序層層設障、左推右擋，搞作秀表演，把人民監督員當花瓶。可見實務中檢察機關普遍存在嚴重的走過場傾向。筆者以為檢察機關的所作所為實不可取，檢察機關不應拘泥于眼前利益、部門利益得失，應勇于擔當、敢于擔當，發揮主觀能動性，在后自偵權時期，置死地而后生，改版升級人民監督員制度(在人民監督員制度立法之前也只能如此)，實效監督以公訴為主的檢察權，走出一條人民(權利)監督的康莊大道。畢竟，人民的話語權才是最大的話語權。