基于經濟學視角下超載超限的運輸治理研究

孫寧

（北京化工大學文法學院，北京100029）

0 引言

《道路交通安全法》第四十八條規定，機動車載物應當符合核定的載質量，嚴禁超載；載物的長、寬、高不得違反裝載要求，不得遺灑、飄散載運物。這部自2004年5月1日起執行，至今已施行近20年的交通法，從一開始就將嚴禁超載寫入法律條文。但至今仍未完全消除貨車超載現象，因貨車超載所引發的交通事故仍時有發生。

冰凍三尺非一日之寒，貨車超載問題早已有之，要想根除這一問題，防止反彈，就必須明確超載超限現象背后的原因、現行治超策略存在的問題，并進一步思考長效治理對策。

1 超載超限原因分析

1.1 利益最大化驅使下的選擇

道路是公共資源，有非排他性和非競爭性，運輸公司可以從中獲利且不必為對社會造成的安全隱患埋單，這就造成了“負外部性”。在利益最大化的驅使下，即便運輸公司不超載也能盈利，但由于超載所造成的負外部性不需要運輸公司付出任何成本，一些運輸公司便會在利益最大化的驅使下選擇超載。

1.2 貨物運輸市場不規范的產物

一方面，由于公路貨運市場供過于求，造成運價偏低，而運輸成本較高，加之目前國內的道路運輸信息化程度不高，在運輸配載和調度上易出現空載率高的問題，許多運輸企業不得不通過超載超限來壓低成本[1]。

另一方面，壓低成本的目的是在行業中取得低價競爭優勢，然而市場缺乏規范統一，會引發不正當競爭[2]。運輸成本競相壓價使得當前運輸行業如果不超限超載就無法賺取利益，由此導致惡性循環愈演愈烈。

1.3 行業監管不力、執法不嚴的后果

目前，國內交通運輸采用個人承包模式，導致貨運車輛掛靠經營問題突出，貨運企業監管責任落實不到位[3]。行業內的各企業對貨車運營的監管并無實質性的約束，對駕駛員缺乏必要的宣傳教育和規范。此外，相關執法部門或是處罰力度不夠，或是“一罰了之”粗放執法，導致超載超限現象屢禁不止，多次反彈。

2 反超載超限治理的現狀及問題

2.1 國內治超工作現狀

國內的公路貨車超載超限的現象嚴重，多年來國家出臺了多項政策和相關處罰規定，但從成效上看仍不盡如人意。

第一，在執法手段和方式上，仍以“一罰了之、以罰代管”的處罰為主，手段較為單一。

第二，在法律方面的現狀是“嚴格立法、普遍違法”，同時由于執法上經常是選擇性或“彩票式”執法，很多貨運公司會鉆法律的空子。

第三，收費是一種有效的經濟干預手段，但因收費政策不夠完善，導致沒有達到預期的治理效果，各地治超工作在重視程度、執法力度、處罰幅度等方面存在發展不平衡的問題。

2.2 治超工作存在的問題

2.2.1 執法手段與能力有限

目前，國內超載超限現象仍舊嚴重，治超執法工作所需的人力、物力資源量較大，但現在大部分省市缺少專職處理超載超限的執法隊伍，人員不足且流動性較大，絕大多數治超檢測站點都并未實現24 小時執法，導致仍有部分車輛鉆空子。此外，如果對超載的處罰過大，相當于給了公路交警過高的權利，依舊會出現大問題，甚至可能連帶出現執法對象不配合、違法者賄賂執法人員等問題[4]。

2.2.2 源頭治理工作未有效開展

目前，部分地方政府沒有落實和強化貨物運載源頭單位按照規范和標準裝載的責任，相關執法人員在開展源頭管理時遭到抵觸，相關源頭單位對超限超載車輛放行的現象仍然存在。部分企業許可機關也沒有嚴格按照相關法律、法規予以處罰和追責[5]。同時，根據國家有關規定，本應作為勸返工作實施責任主體的高速公路經營管理公司，也并未按要求在實際工作中有效履行職責。此外，現行的治超對策仍以“管”“罰”為主，并未在源頭上出臺相關措施進行治理。

2.2.3 執行工作所需技術基礎較弱

在治超工作中，固定的公路超限超載檢測站是十分重要的配套設施，但由于檢測站建設需要大量人力、物力、財力的投入，政府又無法無限制地在此方面投入資源，導致規劃布局中的檢測站建設難以得到有效落實，這會在一定程度上影響治超工作的效果。人力執法力量有限，傳統的執法戰術已經無法適應眼下的新需求。現有檢測設備雖然能基本實現系統自動識別檢測，但由于技術水平仍不夠成熟，檢測數據難免會存在偏差。并且，部分運輸公司利用技術手段對車輛進行改造，“優化升級”之后便可逃避設備檢測，這會嚴重影響運輸秩序[6]。顯然，想要實現治超工作的有效性與高效性，就要不斷更新與應用相應的科技手段。

2.2.4 未形成協同聯動的治超格局

治超政策在地方落實的過程中有時會出現偏差，這會大大影響當地的治超效果。從經濟學角度來看，是利益驅使，地方為提高本地產品在價格上的競爭力，期望從運輸成本上進行地方保護，所以在實際工作中對治超的態度不夠堅決。即便是各地進行聯合整治，也可能因經濟利益之間的博弈而難以形成合力。地區之間執法力度的不平衡以及協調機制的不完善使得難以形成統一的治超網絡。

此外，協調聯動的不足不光體現在地區政府之間，政府與相關部門及各企業公司之間也未形成齊抓共管、相互配合的局面，即便有牽頭力量或部分主體力量的合力，也容易在缺位處出現漏洞，影響整體治超效果。

2.2.5 未實現專項行動向長效治理過渡

在以往的大規模治超專項行動中，會花費極高的成本，但效果有限。表現為“風頭”緊的時候效果顯著，可時間一久，“風頭”一過，各部門的協作力度和處罰力度逐漸下滑，執法不嚴和違法現象便逐漸增多，治超成果難以有效鞏固。以2004年國家轟轟烈烈實施的全國性治超行動為例，前期取得了一定的效果，但未能實現向長效治理過渡，到了后期不得不告一段落，這體現了現行行政治超方法高成本、低效率的局限性。治超工作如果只是時緊時松地開展下去，會在一定程度上導致治超制度建設流于形式，這不僅會傷害守法經營者對市場的信心、對政府的信任，也不利于法治環境的建設與維護。因此，今后需要采取多方面的治理措施，促進專項治理行動向長效治理的過渡，早日實現對超載問題的綜合長效治理。

3 優化治超措施的對策建議

3.1 借鑒國內外成功經驗，優化執法處罰方式

從國內外的成功經驗來看，加大對超載現象的懲處力度效果顯著。然而從現實情況來看，盡管我國公路運輸超限超載違法現象屢禁不止，但符合《公路安全保護條例》中嚴重違法失信超限超載行為界定標準的責任主體是缺失的，所以，應繼續完善懲處措施并貫徹落實。

在這一點上，可以借鑒德國和日本的做法，讓交通管理部門建立貨運經營企業和營業性貨運駕駛員的信譽檔案，并把不同省份的公路信息系統聯網。如此，在查到超載車輛時，便可追查到運輸企業及貨主的相關信息，進而對司機、運輸企業及貨主做出相應的處罰。

但僅靠大力度的行政處罰手段，可能無法完全解決經濟問題，同時輔以經濟手段治超或許更為對癥。為此，各省可充分考慮相關法規政策、實際操作的可行性以及未來運價的變化，制定或調整高速公路出口計重收費標準，通過對超載貨物征收高額懲罰性收費，消除超載行為帶來的非法利潤，同時加大超載超限的違法成本，使貨主和駕駛員不得不重新計算運輸成本效益，最終主動放棄高速公路超載運輸行為，從而達到經濟調控的目的。

3.2 加大源頭治理力度，壓實責任標本兼治

相關部門應從經濟學角度出發，分析超載超限原因，同時應考慮如何降低運輸成本、整治惡性競爭、維護司機權益、增強物流公司競爭力，從源頭上出臺舉措，加大源頭管控力度，落實對貨運企業及裝載源頭企業的監管責任，同時強調對源頭準入環節的監督[7]。例如，加強對貨物源頭的管理力度，做好車輛生產監督、駕駛員監督、非法改裝監督，提高監管力度，杜絕超限超載問題。

3.3 加快技術投入更新，完善治超監測網絡

成本問題是超載超限的原因之一，而當科技水平和管理水平提高到可以抵消超載的成本消減時，消滅超載的阻力將大幅降低。如果未來的貨車（尤其是城際、省際長途重載貨車），大部分是大型貨運集團持有運營的無人駕駛貨車，那么幾乎可以完全渡劫超載事件。雖然科技在短時間內難以完成這種跨越，但當下可以通過不斷更新執法所需的科技手段，不斷升級無人自動檢測系統，不斷建設、加固、調整治超檢測站點等手段，對道路監控網絡進行完善[8]。同時，要加強對相關專業人員素質能力的培養，打造出固定的專業化治超團隊。

3.4 多元主體協同治理，合力形成聯動格局

要堅持由政府主導，部門聯動協作，形成合力進行綜合治理。

一方面，要注重規范地方政府間的協同聯動執法行為，反對地方保護主義，同時要避免各地執法力度和處罰力度偏差過大，可借助大數據的力量進一步完善統一的治超網絡。

另一方面，要完善各部門之間的業務協作，交管部門應進一步與公安部門、高速公路運營管理公司以及企業許可機關等多元主體深化合作，在治理態度上達成共識，建立并完善信息反饋制度、責任監督制度以及失信聯合懲戒制度[9，10]。

多主體在治超過程中發揮著不同的作用，多管齊下完善多元治超機制才能更有效地處理好超載超限這一復雜的綜合性問題。

首先，要想營造良好的多元治理環境，有必要加強對有關主體的宣傳教育。

其次，要明確政府的主導地位，處理好政府與企業、有關部門以及公眾的關系，規劃好交通治理體系，對管制手段進行調整優化；再次，要發揮好市場和社會主體的作用，建立并完善誠信檔案管理以及失信懲戒等約束制度，推動各主體內部監督以及互相協調監督。

最后，不能忽視公眾的作用，公眾可以協助政府和有關監管部門，通過舉報遏制非法行為，政府也應拓寬公眾參與渠道，有效進行信息化管理[11]。

3.5 健全相關政策法規，完善治超長效機制

在治超工作推行過程中，需要及時對相關政策法規進行健全、更新，要想使制定或修訂出的法規體系更長效，需要注意從政令統一的角度出發。完善法律和規章制度后，各級政府和有關部門必須高度重視并全面落實，支持治超工作并積極依法開展好治超工作，對違法貨運運輸企業和司機形成強大的法治震懾力，從而實現長效治超。此外，政府要充分發揮自身的引導作用，以有效應對利益驅使下的市場失靈現象，優化運營環境，維系市場平穩運行。

4 結語

超載問題治理的關鍵在疏不在堵，事前預防非常重要，監管要走到運輸源頭，全面了解超載超限現象背后的原因，并必須采取循序漸進、穩步實施的策略，做好打持久戰的準備。超載運輸的原因比較復雜，只有經濟、行政、法律等多種手段相結合，政府、市場、公眾等多主體協同聯動治理，才能從根本上解決問題。同時，必須不斷更新執法工作所需的設備、技術等，不斷完善治超監測網絡，不斷學習和總結實踐經驗，這樣才能更好地開展公路超載超限治理工作。