生育激勵與個人所得稅

彭海艷 程北南

摘 要：中共十九大報告提出要進一步“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”。在厘清稅收激勵生育的理論邏輯基礎上，運用工資稅模型，獲取OECD國家對此的經驗論據。結果顯示，許多國家運用稅收政策向有子女家庭提供正向激勵，且更注重中低收入家庭。進一步分析發現，通常為符合資格條件的兒童設計相同的或遞增的定額稅收優惠，甚至為大規模家庭賦予額外優惠;將兒童稅收寬免轉化為抵免，引進收入限制和可退抵免制;單親家庭可享受額外優惠，而已婚家庭還通過個人申報納稅、婚姻優惠、家庭申報納稅等多種舉措受益。應汲取和借鑒OECD國家的成功經驗，逐步構建我國“生育友好型”的稅收制度。

關鍵詞：OECD國家;個人所得稅;低生育率;工資稅模型

中圖分類號： C92-05 文獻標識碼：A ??文章編號：1000-4149（2021）02-0001-12

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2021.00.008

收稿日期：2020-09-06;修訂日期：2021-01-23

基金項目：國家社會科學基金項目“綜合與分類相結合個人所得稅的作用機理、國際觀察及優化設計研究”（17BJY178）。

作者簡介：彭海艷，經濟學博士，上海立信會計金融學院財稅與公共管理學院教授;程北南，經濟學博士，上海立信會計金融學院財稅與公共管理學院講師。

Fertility Incentive and Personal Income Tax： Theoretical Logic and Empirical Evidence

PENG? Haiyan， CHENG? Beinan

（School of Public Finance and Administration，Shanghai Lixin University of Accounting

and Finance， Shanghai 201209， China）

Abstract：

In the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China， it is emphasized to further promote the matching and connection between fertility policies and relevant economic and social policies. Based on the theoretical logic of fertility incentive caused by tax system， a taxing wages model is used to simulate the effects of OECD countries in this paper. It is found that， in many OECD countries， personal income tax （PIT） has a significant positive effect on fertility incentive， especially for the low and middle income families. Further research reveals that the same or increasing quota tax benefits are usually designed for eligible children， and even an additional amount is introduced for large families to get a better fertility incentive; the children tax allowances have been replaced by tax credits with a phase-out and a refundable system; alone parent can enjoy extra tax benefits， while couples can benefit from separate taxation， marital status reliefs or joint taxation. Therefore， PIT system with “friendly fertility” in China should be adopted gradually on the successful experience learned from OECD countries.

Keywords：OECD countries;personal income tax;low fertility;taxing wages model

一、引言及文獻綜述

生育率是反映婦女生育強度的重要指標，是影響人口增長速度的核心因素，同時也是制定人口計劃和進行人口預測的重要指標。經濟合作與發展組織（OECD）數據統計顯示，1960年到2018年間，OECD國家平均生育率從3.25下降到1.63。而中國的生育率水平在此期間下降更為迅速，從5.76降到1.69。一般認為，總和生育率低于國際警戒線1.5，就掉入了“低生育率陷阱”。“低生育率陷阱”理論的最大功效可能不在于理論本身，而在于其警示作用[1]。基于婦女兒童權益和現代家庭觀念，目前OECD國家已形成包括生育休假、收入補償和保育服務三方面內容的生育支持服務體系[2]。幾乎所有的稅收體系都能夠同時影響縱向公平（如從高收入家庭到低收入家庭）和橫向公平（如不同小孩數量的家庭之間），從而一定程度上影響個人就業和生育行為等方面的決策[3]。

囿于大多數國家實施稅收政策鼓勵生育的時間較晚，直到20世紀90年代左右相關研究才開始突顯。惠廷頓（Whittington）等人第一次真正實證評估了生育率和各種經濟因素（包括稅收因素）的函數關系。他們發現美國受撫養者的稅收寬免對全國生育率有著積極而顯著的影響，盡管稅收彈性系數不大（在0.127到0.248之間），但似乎可以通過有意改變稅收政策，在一定程度上影響公民的生育決定[4]。之后，許多學者進一步運用宏觀數據[5-9]和微觀數據[10-12]對單個或多個國家展開實證分析，為我們理解各國如何通過稅收激勵生育及其效果提供了不同視角的參考。當然，受制于模型指標的選擇、研究方法、研究對象、考察期間以及數據來源的差異，研究結果呈現復雜多樣性，即稅收對生育的激勵程度是一個經驗問題[13]，其作用尚未取得一致性的結論[14]。更為重要的是，21世紀以來，OECD國家在稅收政策設計中，廣泛引進可退的稅收抵免和收入限制條件，這種精細化的稅收政策調整顯然無法在宏觀視角分析中被有效揭示，而微觀視角由于數據的缺乏也很難展開有效的跨國和跨期比較。

十九大報告強調 “促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”，標志著中國生育政策的調整轉型進一步向深度化和體系化方向發展[15]。2019年起，我國實施了個人所得稅子女教育專項附加扣除，邁出了減輕有小孩家庭稅收負擔的可喜一步。但與許多OECD國家“生育友好型”稅收政策相比，我國仍存在較大差距，政策設計單一且相對粗糙。國內對此的相關研究也較為薄弱，大多數學者從生育政策、財稅政策和稅收政策等寬泛視角，對部分發達國家的相關政策及激勵效果進行梳理和探討[2，14-19]，因而聚焦于個人所得稅生育激勵的研究還有待于進一步加強[20]。此外，雖然國外涉及稅收對生育成本影響的理論研究屢見不鮮[3，21-22]，但至今未曾發現系統地分析其理論邏輯的文獻，建立在統一口徑上的大規模國際比較也十分缺乏[23]。

基于此，本文另辟蹊徑，首先，厘清稅收激勵生育行為的理論邏輯，奠定分析的理論基礎。其次，運用工資稅模型[24]，結合OECD國家最新數據比較分析稅收對生育激勵的總體效應，并通過對各國稅收政策模擬，挖掘建立在統一口徑上的稅收政策顯著性特征，從而獲取科學可比的國際論據。最后，汲取和借鑒OECD國家的成功經驗，結合中國稅收征管的現實約束，逐步構建我國“生育友好型”個人所得稅制的對策建議。

二、稅收激勵生育的理論邏輯與工資稅模型

1. 稅收激勵生育的理論邏輯

以貝克爾（Becker）奠定的現代生育經濟模式[25]為基礎，本文循著成本類型—影響因素—稅制要素—主要政策工具這條主線，深入剖析稅收激勵生育的理論邏輯（見表1）。

第一，撫養小孩會產生哪些不同類型的成本？經濟學文獻將撫養成本區分為直接成本和間接成本（機會成本）。前者是指有小孩家庭產生的額外“自付”費用，不僅有基本生活成本（吃穿住行），還會產生諸如教育成本以及健康費用（或醫療保險費），甚至是體育、藝術活動等費用。后者指父母生育子女后所遭受的收入損失。例如，母親不工作，或者為照顧子女而減少工作時間，或者在子女出生后職業前景欠佳[3]。

第二，哪些家庭特征會影響撫養成本或能力？不同的婚姻狀況，蘊含小孩成長的不同環境;不同的家庭收入水平，代表撫養小孩的不同能力。對于一個較高收入或過高收入的納稅人，減少甚至不再享受稅收優惠待遇，也符合“量能課稅原則”。例如，在過去20年中，美國部分稅收政策的變化有利于貧困家庭的小孩和工作的窮人（或近似窮人），這可能無意中影響了生育率，因為窮人往往傾向于多生孩子[26];不同的小孩年齡、數量和健康狀況，意味著養育成本亦千差萬別;說服女性更多的生育和產后繼續工作是政府面臨的雙重挑戰。

第三，可借助哪些稅制要素實現政策目標呢？理論上來說，減少有小孩家庭稅收負擔的諸多稅制要素，對生育行為都可能有積極影響，但效果迥異。其中，家庭系數法將綜合稅基在家庭成員（包括小孩）中分割后再適用累進稅率，因而能有效減輕家庭稅負;合并申報作為鼓勵生育的一種手段可能并不十分精確，因為稅負減少與兒童的數量無關[22];類似的，平均分割法和稅率結構對鼓勵生育也可能不十分精確;個人申報納稅可能既有較高的女性勞動力供給，又能保障較高的生育水平[21];納稅人享受的兒童稅收優惠規定越自由靈活，則減輕稅負的效果越好，對生育的激勵作用越大。

最后，可借助于哪些稅收寬免或抵免政策工具呢？

兩者的選擇可謂精彩紛呈，是稅收激勵生育的精細化設計來源。既可根據撫養的成本類型不同分別考慮，也可為簡化稅收征管而綜合設計;既可根據成本類型據實扣除，也可設計為標準扣除（與實際費用無關）。在實踐中，囿于這些成本常常不能被直接觀察到，因而標準扣除是各國更常見的選擇[3]。具體而言，它既可采用定額方式，也可按（凈）收入的一定比例扣除;當納稅單位為個人時，可賦予未使用完稅收寬免或抵免在配偶間轉移;針對中低收入者面對應納稅額不足抵免的事實，可設計可退的稅收抵免。但是，政府為緩解財政收入損失壓力，經常考慮限額的扣除、轉移或退還。

鑒于涉及成本類型的多寡、探究影響因素的寬窄，以及靈活多變的政策要素或工具的選擇，通常綜合交錯在一起，遂形成程度不一的激勵路徑。在實踐中，無論是有意還是無意，各種稅收政策都可能提高或降低生育的吸引力，因而綜合影響可能是模糊的。厘清此理論邏輯，不僅有利于理解激勵生育的稅收政策設計，同時對如何權衡收入分配公平、工作效率以及財政收入穩定性，亦具有十分重要的現實意義和深遠的戰略價值。

2. 工資稅模型

本文采用OECD 2019年提供的工資稅模型所建立的分析框架[24]，主要假設有：家庭有2個符合資格條件的小孩，年齡為6歲到11歲，身體健康。收入水平界于平均工資（Average Wage，AW）的50%到250%之間，即50%AW到250%AW。考慮符合條件的納稅人享受的各種標準稅收優惠政策，因而可獲得納稅人的實際個人所得稅負擔（不考慮社會保障負擔）。在此基礎上，通過分別測算無小孩與有小孩已婚家庭（假設僅配偶一方有收入），或者無小孩與有小孩單身家庭之間的稅收負擔差異值，便可知曉稅收對生育家庭稅負影響的方向及大小。如果無小孩家庭稅收負擔大于有小孩的家庭，即稅負差異為正值，則發揮正向激勵作用，且該正值越大，效果越明顯。否則相反。

此外，引進平均稅收利益指標，即兒童稅收寬免對應的稅收價值（中央與地方的合計數）或者兒童稅收抵免額占平均工資（AW）的百分比（考慮兩個小孩，以2C/AW%表示），這有利于消除經濟變量單位差異的影響，可有效開展跨國和跨期比較。更為重要的是，稅收優惠是收入的函數時，可進一步模擬不同收入家庭與稅收利益的關系。需要指出的是，如果沒有小孩的已婚家庭稅收負擔較低，也隱含了潛在的生育激勵。除非另有說明，本文數據源自荷蘭國際財稅文獻局以及OECD 2019年文獻中2018年的原始數據[24]，以及基于工資稅模型假設開展計算和模擬的結果。

三、OECD國家個人所得稅對生育激勵的總體效應

如表2所示，在整個收入考察區間，發現因小孩導致已婚和單身家庭存在稅負差異的國家分別為26個和30個（截至2019年底共36個成員國）。其中除少數國家部分工資收入區間存在稅負差異負值外（以*標注），絕大多數OECD國家稅負差異為正值。此外，一些國家只存在部分區間差異，但大多集中在平均工資以下的中低收入家庭。這些表明大多數OECD國家通過個人所得稅減輕了生育家庭稅收負擔，尤其是考慮了單身家庭和中低收入家庭，這與較低收入家庭更大的家庭規模是相適應的。

接下來，以平均工資家庭（100%AW）為典型案例進一步展開實證考察。如圖1所示，對已婚家庭存在正向稅收激勵的國家有21個。無小孩的已婚家庭稅收負擔平均為13.0%，而有小孩已婚家庭平均稅收負擔僅10.4%，總體降低2.6%。其中稅收負擔降低最多的是捷克，從7.1%降到-5.1%，降低了12.2%。主要原因是捷克有配偶間基本稅收抵免轉移，以及高水平的（限額可退）兒童稅收抵免。此外，在沒有顯示正向激勵的國家中，北歐國家以高稅收和高福利著稱，這為激勵生育提供了較好的物質基礎。例如，瑞典、丹麥和冰島三國生育率均高于OECD平均水平。

類似的，單身家庭存在正向稅收激勵的國家有26個。無小孩的單身家庭稅收負擔平均為15.7%，而有小孩單身家庭平均稅收負擔為11.9%，總體稅負降低約4%。其中稅負降低最多的是美國，從16.1%降到0.06%，降幅高達16%。這是因為美國不僅設計了（可退）兒童稅收抵免，同時還考慮了小孩的（可退）勤勞所得抵免（Earned Income Tax Credit， EITC），以及單親父母適用比單身個人申報時更大的稅收寬免。

以上分析表明，對有子女家庭給予各種稅收優惠是大多數OECD 國家的通行做法，這使得21世紀以來其生育率下降趨勢得到有效遏制，甚至部分國家出現了小幅提升。例如，德國、法國、瑞典和澳大利亞等國的生育率在20世紀70年代呈斷崖式下滑后，及時采取財稅政策鼓勵生育，效果較為顯著[19]。因為這些極具鼓勵生育色彩的稅收減免政策，保障了子女的基本生活需求和相關的教育支出，減輕了父母養育子女的負擔[27] 。

四、OECD國家個人所得稅對生育激勵的顯著特征

接下來，有必要進一步細致分析OECD國家稅收激勵生育的顯著特征。結合問題的重要性、復雜性以及篇幅的有限性，可從以下四個方面重點展開探討。

1. 生育家庭之兒童利益：稅收寬免VS 稅收抵免

OECD數據庫中對兒童稅收優惠的分類不甚清晰和統一，尤其是許多國家在設計時也未明確劃分。因此，不區分成本類型，而是將之聚焦于兒童稅收寬免和稅收抵免的差異比較更有意義（但這并不否認不同成本類型申報資格條件的可能差異）。

如表3所示，部分OECD國家為符合資格條件的小孩設計相同的定額稅收寬免，斯洛文尼亞還根據小孩出生次序遞增，匈牙利甚至依小孩數量增多，每個小孩的寬免額都增加（表中數據為3個以上小孩對應情形）。除愛沙尼亞和匈牙利（比例稅）僅一個稅收利益數值外，其他國家（累進稅）得到的是區間值。例如，拉脫維亞的稅收利益數值較高，為8.08%-12.69%，而奧地利和韓國較低，都不足1%。不過，囿于高收入者從寬免中享受了更多的稅收利益，許多國家采用了稅收抵免[28]。

如表4所示，與寬免一樣，抵免也采用不變或遞增的形式。不過，它還有以下兩大顯著特征：一方面，許多國家設計了收入限制條件。例如，意大利、英國和美國等國家的兒童稅收抵免是收入的函數，而奧地利、智利、捷克、以色列、波蘭和斯洛伐克等國家在符合收入條件下適用固定的稅收抵免。考慮到收入限制條件，在比較最大抵免額時需謹慎。另一方面，許多國家引進了可退抵免制。可退的稅收抵免使政府向中低收入者付款，導致收入從高收入階層向低收入階層轉移，是基于公正的正當理由。例如，英國和韓國分別于2003年和2015年開始建立可退的兒童稅收抵免。但是，考慮到全額可退會造成國家財政收入的極大損失，有的國家規定只能在社會保障稅或其他稅中抵免（例如波蘭），有的國家則規定退稅的最高限額（例如美國）。

2.在英國，2017年4月6日或之后出生的第三個孩子，不再獲得兒童稅收抵免;比利時、新西蘭和希臘等國家也采用了兒童稅收抵免;波蘭撫養2個或以上子女的普通家庭或單親家庭，不適用收入最高限額的規定;意大利根據小孩出生次序以及最大抵免額，收入限額也不相同。

2. 生育家庭之婚姻狀況：單身VS 已婚

通常婚姻狀況可歸為已婚（有配偶）和單身（未婚、喪偶和離婚）兩種類型，則對應存在有小孩的已婚和單身家庭。考慮到貧困家庭中有相當一部分源自單身家庭，因而許多 OECD國家對單身家庭賦予額外基本稅收寬免和（或）抵免（見表5）。此外，部分國家還設計了考慮婚姻和（或）小孩的勤勞所得抵免（EITC）。例如，以2個小孩為例，加拿大、以色列和美國采用可退梯形EITC，收入分別為56%AW、75%AW和84%AW時抵免退出，英國收入在84%AW時退出，盧森堡則收入在177%AW時保持在更低抵免水平上。

與單身家庭相比，已婚家庭額外稅收優惠在更少國家適用。從稅收寬免來看，僅瑞士、西班牙和美國的已婚家庭

適用額外寬免。從稅收抵免來看，加拿大、荷蘭和波蘭的單身與已婚家庭額外抵免優惠相同，而以色列和英國的單身家庭抵免更優惠，美國的已婚家庭抵免更優惠。此外，除波蘭采用基本抵免外，其余五個國家采用的都是（可退的）勤勞所得抵免，極大地保障了中低收入家庭的稅收利益。

3. 已婚家庭之收入水平：次要收入者VS 主要收入者

在已婚家庭中，普遍存在主要收入者和次要收入者（包括無收入，通常是照顧家庭的女性）。在單獨申報納稅的情況下，低收入配偶可能存在不能充分享受基本稅收寬免或抵免的現象。對此，許多OECD國家或直接將其（全部或部分）轉移給主要收入者，或通過重新設計公式轉移給主要收入者，基于其相同的實質，可統稱為“配偶間轉移”，這也是地中海國家常用的稅收政策[3]。單職工家庭或夫妻工資差異較大家庭常常是有小孩家庭，從而能部分彌補因生育造成收入暫時減少的損失。

如表6所示，從稅收寬免來看，日本和韓國的未使用完寬免可全部轉移給主要收入者，斯洛文尼亞僅對配偶無收入的情況賦予主要收入者一個更小的定額寬免。而斯洛伐克允許轉移的寬免額還受主要收入者收入的影響。類似的，英國只允許適用基本稅率的主要收入者享受，且為限額轉移。從稅收抵免來看，加拿大、丹麥和冰島允許未使用完基本抵免全部轉移給配偶，但加拿大配偶有小額收入時按公式計算遞減。抵免在配偶間限額轉移的國家有：意大利、荷蘭和土耳其。此外，意大利和捷克都對次要收入者有收入限制要求，前者重新設計了更小的抵免公式，后者雖不屬于配偶間轉移的范疇，但實質是側重低收入者。

4. 已婚家庭之納稅單位：個人 VS 家庭

眾所周知，納稅單位的選擇通常有：個人、家庭或者兩者皆可。從理論上來說，納稅單位本身對生育激勵的準確性較差（除家庭系數法外）。生育率與婦女勞動力參與之間也存在著有據可查的負相關性，但是最近部分發達國家發現兩者之間也呈現正相關性[29]。例如，北歐國家的丹麥、瑞典和冰島，女性勞動力參與率和生育率都比其他OECD國家高得多，因為稅收制度支持個人納稅，則女性的邊際稅率相對較低。

如表7所示，在36個OECD國家中，只有法國和瑞士兩個國家對已婚夫妻強制家庭申報，前者采用的是家庭系數法，根據婚姻狀況以及家庭成員數量賦予不同的系數，后者采用家庭合并申報。允許夫妻可選擇家庭申報的有德國、盧森堡、波蘭、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙和美國等7個國家。其中前4個國家采用的平均分割法（夫妻系數為2，單身系數為1，但波蘭對單親家庭也賦予系數2）。顯然，除個人申報納稅外，平均分割法和家庭系數法對已婚大規模家庭稅負減輕尤為有利。

而合并申報對家庭稅收負擔的影響最終取決于應納稅所得額以及稅率結構，影響較為復雜。例如，美國前2級納稅人稅負保持不變（級距是單親的兩倍），而后面5級級距的納稅人遭遇婚姻懲罰（級距小于單親兩倍）。

五、結論及啟示

《“十三五”全國計劃生育事業發展規劃》要求，到 2020 年我國總和生育率要從 1.6 提高到 1.8左右（2020年總和生育率為1.7）。為更好提高生育率水平，應汲取和借鑒OECD國家的成功經驗，并結合中國稅收征管的現實約束，逐步構建“生育友好型”個人所得稅制。

第一，堅持個人納稅單位，設計定額婚姻寬免。研究表明OECD國家以個人納稅單位為主流，同時有的國家賦予個人和家庭申報選擇權，有的國家引進配偶間稅收優惠全額或限額轉移，以更好地達到同時促進生育與提高女性勞動力參與率的目標。我國個稅納稅單位的選擇何去何從呢？如果選擇合并申報或者兩者可選擇，囿于我國比西方國家更復雜的家庭結構，將涉及更多的監管和登記工作。此外，家庭合并申報與綜合所得稅有著天然的契合性，而我國已由分類制邁向了綜合與分類結合制，這也是當前世界主流趨勢。因此，我國應堅持個人納稅申報，同時可設計婚姻寬免，以助力我國生育率水平的提高。考慮到稅收征管困難，當前可為單職工家庭設計定額婚姻寬免（例如按免征額的一定比例確定）。

第二，提高教育附加扣除，拓展享受年齡限制。研究發現許多OECD國家為符合資格條件的兒童設計相同或遞增的定額稅收優惠，甚至為大規模家庭賦予額外優惠。

而2019年我國推出的教育專項附加扣除沒有考慮小孩出生的次序，可加大對二孩生育的激勵力度，例如，可設計二孩的教育專項附加扣除翻倍。當然，OECD國家針對兒童稅收寬免或抵免的精細化設計還有很多，例如考慮兒童不同的年齡，不同的撫養成本類型，等等，應結合我國實際情況借鑒并逐步推進。此外，我國對享受年齡限制的政策規定相對寬松，但將3歲以下的嬰幼兒排除在外。事實上，許多OECD國家對3歲以下的小孩賦予更慷慨的優惠。例如，西班牙不僅有遞增的兒童稅收抵免，還對3歲以下兒童設計額外抵免。建議將我國0—3歲兒童納入同等享受的范圍。

最后，瞄準弱勢群體寬免，適時推出稅收抵免。研究發現對已婚家庭提供更高扣除額的國家，也是那些對單親家庭更慷慨的國家。同時，也會考慮兒童的身體狀況。而我國教育專項附加扣除對所有家庭，以及符合資格條件的所有小孩一視同仁。因此，可對單親家庭設計額外的稅收優惠（如基本寬免的150%），殘疾兒童也可采用類似的辦法（如附加扣除的150%）。此外，我國免征額水平相對較高，再加上“三險一金”稅前扣除，教育專項附加扣除對中低收入者來說形同虛設。因此，待條件成熟，可引進稅收抵免（如按最低邊際稅率計算確定抵免額）。同時，為了緩解財政收入減少的壓力，建議結合收入退出機制。

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[責任編輯 劉愛華 ]