污染環境罪中“公私財產損失”司法認定研究

毛穎潔 李怡文

一、問題的提出

《刑法》第338條規定：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；……。”

2016年12月23日最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《解釋》”）第1條明確規定：“實施刑法第三百三十八條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為‘嚴重污染環境’：……（九）違法所得或者致使公私財產損失30萬元以上的；……。”根據《解釋》的規定，公私財產損失數額是污染環境罪重要的定罪量刑標準。行為人實施污染環境行為，若致使公私財產損失30萬元以上，即可入罪；若致使公私財產損失100萬元以上，則屬于《解釋》第3條規定的“后果特別嚴重”的情形之一，可處3年以上7年以下有期徒刑。

究竟怎樣的行為能夠對人類的環境產生足以讓刑法介入的破壞性影響，怎樣的物質能夠對人類環境起到破壞作用，這都是認定污染環境罪必須考慮的問題。因此，如何把握“公私財產損失”的內涵，直接影響到罪與非罪、罪輕與罪重的界限，必須予以重視。〔1〕胡云騰主編：《最高人民法院、最高人民檢察院環境污染刑事司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2014年版，第75—76頁。

二、“公私財產損失”具體規定

有關“公私財產損失”的計算范圍主要在《解釋》第17條有所規定，包括“實施刑法第三百三十八條、第三百三十九條規定的行為直接造成財產損毀、減少的實際價值，為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用，以及處置突發環境事件的應急監測費用”。對于“污染環境行為直接造成財產損毀、減少的實際價值”和“處置突發環境事件的應急監測費用”應當納入“公私財產損失”的范圍，在實踐中不存在異議。但對于哪些費用能夠列入“為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”，實踐中存在較大爭議。

三、實踐中“公私財產損失”的認定及其分歧

2018年至2020年期間，上海、浙江、江蘇三省市共發生污染環境刑事案件1216起，其中直接以“致使公私財產損失30萬元以上”入罪的99起案件中，88.9%檢法機關對“公私財產損失”的范圍認定相同。

表1 上海、浙江、江蘇三省市檢法機關對“公私財產損失”范圍認定的異同

反觀檢法兩家對于費用計算范圍認定的不同，主要體現在以下三個方面：

第一，費用本身不應計算在內。例如王菊明等人污染環境案，〔2〕江蘇省蘇州市中級人民法院（2017）蘇05刑終字第933號刑事判決書。經南京環科所固體廢物污染防治技術中心等單位評估核算，實際支出的費用包括環境應急處置方案編制費3.6萬元、場地固體廢物開挖、清運費268.8萬元等各類費用合計828萬元、覆土取土工程費22萬元，檢察機關認定造成公私財產損失850萬元，法院則認為不應包括覆土取土工程費22萬元。又如戴錚等人污染環境案，〔3〕江蘇省江陰市人民法院（2019）蘇0281刑初字第2344號刑事判決書。因該案所涉事務性費用主要包括編制環境污染損害評估報告費用、為將污染土壤恢復至基線狀態而采用土壤植物修復技術產生的生態環境恢復費用等，法院認定不屬于因犯罪行為造成的直接經濟損失，故不應作為犯罪數額指控，應予扣減。

第二，與費用本身無關，僅因證據不足而未認定。例如蔡小龍污染環境案，〔4〕江蘇省南京市建鄴區人民法院（2019）蘇0105刑初字第116號刑事附帶民事判決書。法院認定，在第一階段的應急處置中，發生了工程監理費用和工程造價咨詢費，但因檢察機關未能提供委托合同或支付憑證等證據，因此法院對這兩筆費用未予認定。同時，有幾筆事務性費用因重復認定且無其他證據可以證明，也被法院排除在外。又如孫建成等人污染環境案，〔5〕江蘇省宿遷市宿城區人民法院（2017）蘇1302刑初字第843號刑事判決書。檢察機關指控造成的公私財產損失數額為243.4萬元，但法院認為在蘇州華測公司對該批固體廢物進行檢測時，已無證據可以證實屬于危險廢物，江蘇省環境科學研究院對該批廢物卻以危險廢物的報價認定處置費為75.6萬元，法院對此不予支持，最終認定公私財產損失數額為201萬元。

第三，因犯罪未遂而對費用予以扣除。例如王某甲等人污染環境案，〔6〕江蘇省如皋市人民法院（2018）蘇0682刑初字第302號刑事判決書。法院認為，王某甲等人已經著手實行犯罪，但因為意志以外的原因而未得逞，該部分屬于犯罪未遂，清運、處置該部分混合固體廢物產生的費用應予扣除。

由上可見，適用“致使公私財產損失30萬元以上”這一項的污染環境案件主要涉及應急監測費、應急處置費、調查評估費、稅費等費用。司法實踐中，對于環境污染評估費、后期跟蹤監測費用及其產生的稅費不能計入“公私財產損失”不存異議。但對于其他一些相關費用，實踐中的做法并不統一。同時，受犯罪形態、證明標準等因素影響，對費用的計算結果差異較大。

四、“公私財產損失”的計算主體、時間與法律依據

《刑法修正案（八）》將污染環境罪的構成要件要素由“造成重大污染環境事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的”修改為“嚴重污染環境的”，從而降低了污染環境罪的入罪門檻，加大對污染環境行為的處罰力度。但《解釋》第1條第（九）項仍保留了“致使公私財產損失”這一合理的定罪標準，同時，該《解釋》第17條對“公私財產損失”的范圍做出了明確界定。〔7〕最高人民法院中國應用法學研究所編：《環境資源審判典型案例選編（刑事卷）》，人民法院出版社2015年版，第256頁。但刑法絕不只是懲罰的工具，使用得當，則散發文明光芒；用得不好，則是赤裸裸的暴力。〔8〕焦艷鵬：《我國污染環境犯罪刑法懲治全景透視》，載《環境保護》2019年第3期，第50頁。實踐中由誰認定、如何認定這些費用，對檢察機關提出了挑戰。

（一）“公私財產損失”的計算主體

對于污染環境行為造成的“公私財產損失”的計算，屬于案件涉及的環境污染專門性問題。在費用能夠確定的情況下，根據《環境保護部、公安部、最高人民檢察院環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》的規定，生態環境部門在向公安機關移送涉嫌環境犯罪案件時，應當出具對于費用的認定意見，司法機關應對認定意見進行審查。如我院辦理的袁某某等五人污染環境案時，承辦人根據生態部門出具的費用認定意見，計算得出本案造成的公私財產損失已超過30萬元，因此直接適用《解釋》第1條第（九）項。

在費用難以確定的情況下，根據《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》第14點的規定，司法機關可以結合案件其他證據，并參考生態環境部門意見、專家意見等作出認定。因此，如果由國務院環境保護部門批準的具有環境污染損害鑒定評估資質的單位已經具有司法鑒定資質，或者在《解釋》實施后由環保部根據《解釋》第14條的規定予以指定，則其對污染環境案件“公私財產損失”的認定可以作為證據使用。〔9〕胡云騰主編：《最高人民法院、最高人民檢察院環境污染刑事司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2014年版，第75—76頁。

（二）“公私財產損失”的計算時間

根據《刑事訴訟法》及相關規定，公安機關經審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任，且屬于自己管轄的，才能予以刑事立案。而是否有犯罪事實需要追究刑事責任，需要刑事證據材料的證明，其中就包括可以作為證據使用的監測數據。因此，從行政執法與刑事司法有效銜接的角度而言，宜在公安機關刑事立案之前對污染環境行為造成的公私財產損失的數額作出準確認定，以判斷其是否達到30萬元以上的標準，從而決定是否移送公安機關作為刑事案件處理。〔10〕同上注，第81頁。但是，考慮到“公私財產損失”的數額認定工作量大、周期較長，如果一味追求準確認定而怠于立案，顯然不利于打擊犯罪，因此在立案前可適當放寬數額認定精準度的要求，只需達到30萬元入罪標準即可，但立案后應注意收集相應證據。

（三）“公私財產損失”計算的法律依據

有觀點認為，環境污染案件所涉及的“公私財產損失”數額認定，應當按照相關生態環境部門印發的文件執行。也有觀點認為，在辦理污染環境案件時，應嚴格依照司法解釋而非行政法規的規定作出認定。污染環境犯罪是行政犯，行政犯構成犯罪的前提是行政違法性，在計算《解釋》所涉及的“公私財產損失”時可以參考環境保護法規的有關規定，但不應直接適用，具體費用的計算仍應嚴格依照《解釋》第1條的規定認定。

從文件的沿革來看，2011年環保部發布了《環境污染損害數額計算推薦方法（第I版）》（以下簡稱“《第I版》”）。《第I版》2.1條對“環境污染損害”下了定義，并在3.2中對“全面完整的環境污染損害評估范圍”及“近期可操作的環境污染損害評估范圍”予以明確。2014年，環保部環境規劃院針對《第I版》存在的問題與不足，在總結國內外實踐經驗的基礎上，重新修訂生態環境損害鑒定評估方法，并更名為《環境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》（以下簡稱“《第II版》”），《第I版》同時廢止。第II版在第4點“術語和定義”中對“人身損害”“財產損害”“生態環境損害”及“應急處置費用”等進行了明確的定義。

污染環境罪作為刑法規定的罪名之一，其理應優先適用刑法及其司法解釋的相關規定，但鑒于污染環境罪屬于行政犯，依據刑法理論，對于行政犯的相關要件的判斷，需要依據相關行政法律法規的規定。〔11〕喻海松：《污染環境罪若干爭議問題之厘清》，載《法律適用》2017年第23期，第80頁。《第II版》作為環保部環境規劃院修訂發布的環境鑒定專業指南，其性質為其他環境管理業務信息，并不屬于行政法規或規章。 因此，在辦理案件時，可以參考上述《第II版》相關定義的規定及原則性精神，但不宜直接適用，仍應嚴格依照《解釋》作出認定。

五、“公私財產損失”的計算范圍

“損失”的概念通說采取以經濟財產說為基礎的折中說，即法律—經濟財產說。該說原則上認為有經濟價值的物或者利益都是財產，但同時又要求相應的物或者利益必須為法秩序所承認。法律—經濟財產說符合法秩序統一性的原理，即刑法最重要的任務在于保護法益，而保護法益必須得到法秩序的承認，違反法秩序的利益，即使從純粹經濟的角度上看是有價值的，也不值得刑法的保護。〔12〕江溯：《財產犯罪的保護法益：法律—經濟財產說之提倡》，載《法學評論》2016年第6期，第89頁。

經濟損失通常包括直接經濟損失和間接經濟損失兩大類。直接經濟損失是指與行為有直接因果關系而造成的財產損毀、減少的價值；間接經濟損失是指由直接經濟損失引起和牽連的其他損失，如失去的在正常情況下可以獲得的利益。刑法上的損失，通常是指直接損失，如2007年最高人民法院《關于審理破壞電力設備刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第4條明確規定，“本解釋中直接經濟損失的計算范圍，包括電量損失金額，被毀損設備材料的購置、更換、修復費用，以及因停電給用戶造成的直接經濟損失等”。又如2011年“兩高”《關于辦理危害計算機信息系統安全刑事案件應用法律若干問題的解釋》第11條第3款規定，“本解釋所稱‘經濟損失’，包括危害計算機信息系統犯罪行為給用戶直接造成的經濟損失，以及用戶為恢復數據、功能而支出的必要費用”，在非法控制計算機信息系統犯罪當中，經濟損失的認定僅限于非法獲取計算機信息系統數據的行為所造成的直接經濟損失和必要費用，而不包括預期收益。

污染環境案件因為專業性強、類型新等特點，辦理過程中往往會遇到直接損失難以認定的情況，《解釋》第17條為解決認定難問題，提供了替代性的認定方法，將“公私財產損失”的范圍分為三大部分，即“實施污染環境行為直接造成財產損毀、減少的實際價值”“為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”和“處置突發環境事件的應急監測費用”。首先，關于“實施污染環境行為直接造成財產損毀、減少的實際價值”主要包括人員傷亡、農作物毀損等，實踐中爭議較小，主要爭議點是因果關系的論證，在此不予贅述。其次，關于“應急監測費用”。根據《第II版》4.6條規定，“應急監測費用”是指“突發環境事件應急處置期間，為減輕或消除對公眾健康、公私財產和生態環境造成的危害，各級政府與相關單位針對可能或已經發生的突發環境事件而采取的行動和措施所發生的費用。”對于環境監測費用能否納入“公私財產損失”的計算范圍，實踐中存在較大爭議。在《解釋》的起草過程中，經研究認為，“公私財產損失”不包括日常環境監測費用，但因所涉行為導致的各類環境應急措施和應急處置費用（包括應急監測費用）應當列為“為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”。〔13〕喻海松：《環境資源犯罪實務精釋》，法律出版社2017年版，第149頁。為消除爭議，《解釋》將“處置突發環境事件的應急監測費用”納入“公私財產損失”的范疇。最后，關于“為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”。司法實踐中，對于哪些費用能計入“公私財產損失”存在較大爭議。“為防止污染擴大而采取必要合理措施所產生的費用”實際上是指在污染發生后防止污染物進一步排放到尚未受到污染的環境所采取必要合理措施所產生的費用。“為消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”宜理解為防止污染擴大所采取必要合理措施所產生的費用以外的其他應急處置費用，主要是清理現場的費用。〔14〕胡云騰主編：《最高人民法院 最高人民檢察院環境污染刑事司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2014年版，第78—79頁。爭議較大的主要涉及以下幾項費用：

其一，調查評估費用。《第I版》3.2（4）條規定，“調查評估費用指對環境污染損害評估所支出的費用，按實際評估發生的費用計算，包括現場預調查、勘察監測、污染場地調查、風險評估、損害評估費用”。根據《解釋》第17條的規定，“公私財產損失”的計算范圍直接涉及對行為人追究相應的刑事責任，而非民事賠償責任，應當嚴格限縮能夠歸屬于行為人的公私財產損失的范圍。就好比行為人故意致被害人輕傷，對被害人進行輕傷鑒定所產生的費用，不能成為影響對行為人追究刑事責任的依據。〔15〕同上注，第80頁。因此，不應將“調查評估費用”納入“公私財產損失”的計算范圍。

其二，污染修復費用。《第I版》3.2（5）條對“污染修復費用”的定義作出規定，是指“污染事故應急處理結束后，經過污染風險評估確定應該采取的污染將污染引發的風險降至可接受水平的人工干預措施所需費用，包括制定修復方案和監測、監管產生的費用”。《生態環境損害鑒定評估技術指南 土壤與地下水》等文件對于“恢復費用計算”列舉了五種計算方法。有觀點認為應將環境修復費用作為“為消除污染而采取必要合理措施所產生的費用”，從而計算在內；也有判例認為如果不將污染修復費納入其中，環境本身的損失仍然得不到刑法的保護，如此就背離了立法的初衷。〔16〕最高人民法院中國應用法學研究所編：《環境資源審判典型案例選編（刑事卷）》，人民法院出版社2015年版，第94頁。實踐中，也有公安機關提出，為了對受污染泥土進行采樣和檢測而將土地上種植的樹木鏟除的費用能否計入“公私財產損失”。一般來說，為消除污染，必然要采取一定的隔離措施，并通過技術手段對環境進行修復，包括制定修復方案和監測、監管產生的費用等。〔17〕《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，環境保護部環發[2011]第60號，2011年5月25日發布。環境修復的費用一般較高，動輒高達幾百萬元，如果將環境修復費用納入“公私財產損失”范疇，則行為人所導致的公私財產損失極易達到30萬元的入罪標準，甚至會超過100萬元從而被認定為“后果特別嚴重”，如此計算對于行為人顯然過于嚴苛。因此，還是根據《解釋》第17條第5款將環境修復費用納入“生態環境損害”更為妥當。此外，如果是出于檢測的必要性而不得不將樹木鏟除，該筆費用可以作為應急監測費用計入。但在垃圾全部清運處置后，再將已經過清理和去污的泥土回填至涉案地塊以及重新栽種樹木的費用，已不是為了消除污染而進行的應急處置費用，更符合生態環境修復的目的，〔18〕徐清宇：《在風景區內傾倒填埋垃圾構成污染環境罪》，載《人民司法》2018年第11期，第37頁。宜認定為環境修復費用。

其三，污染物無害化處理費用。有觀點認為，“消除污染”包括“消除污染物”和“消除污染物造成的污染”兩方面的內容，因此，對于案件中污泥的處置費應計算入“公私財產損失”之內。〔19〕最高人民法院中國應用法學研究所編：《環境資源審判典型案例選編（刑事卷）》，人民法院出版社2015年版，第257頁。法律所規定的“公私財產損失”的范圍應當嚴格依照司法解釋的含義進行理解，“為消除污染”中的“污染”應當是指行為人因實施污染環境行為而對環境造成的污染，而非指行為人排放、傾倒、處置的具體污染物。所謂的必要費用應當是指為消除行為所造成的危害結果所產生的費用，因為該費用的產生是行為人的行為所引起的，而對具體污染物進行無害化處理的責任仍屬于污染物的產生者，這部分費用應當向產生者進行追繳，〔20〕同上注，第259頁。因此不應計入“公私財產損失”范疇。

污染環境行為直接造成的財產損毀、減少的實際價值和應急監測費用系污染環境行為直接導致的財產減損價值，將其列入“公私財產損失”不存異議。而諸如調查評估費用、環境修復費用等屬于為恢復正常使用功能而支出的費用，應將此類費用排除在外。從刑法體系的整體性以及刑法條文適用的內部協調性來看，上述“公私財產損失”范圍的計算，既能與其他現行司法解釋中的同類規定保持一致，也能實現刑法適用過程中法律體系內部的協調。

六、結語

在刑法中，大量存在為了保護A法益（背后層）而保護B法益（阻擋層）的立法現象。可以認為，生態學的法益是阻擋層法益，而人類中心的法益則是背后層法益。〔21〕張明楷：《污染環境罪的爭議問題》，載《法學評論》2018年第2期，第6頁。生態環境的重要性不言而喻，“公私財產損失”作為入罪條款之一，在保護環境的同時，其最終目的仍是為了保護人類本身。在司法解釋規定的諸多情形中，“致使公私財產損失30萬元以上”應該說是比較利于作為入罪標準使用的，但是如何計算公私財產損失在司法實踐中存在很大困難。〔22〕陳慶瑞：《污染環境罪的司法適用問題》，載《人民司法》2016年第4期，第68頁。應對環境污染等問題的核心是謹守刑法的謙抑性，而不是刑法懲處的早期化。〔23〕劉艷紅：《環境犯罪刑事治理早期化之反對》，載《政治與法律》2015年第7期，第7頁。檢察機關在司法實踐中，應當審慎把握“公私財產損失”的內涵，由適格主體在合適時間依據《解釋》第17條的規定準確計算，將應急監測費用、應急處置費用、直接損失等計入“公私財產損失”，將調查評估費用、環境修復費用（包括后期覆土復綠費用）、間接損失等排除在“公私財產損失”之外。

當然，刑法層面費用認定的排除不代表責任追究的終結。近年來，環境污染問題持續增長，行為人往往給當地的自然環境造成了巨大的損失，卻承擔了較小的犯罪成本。檢察機關應充分發揮職能，上述這些排除在“公私財產損失”之外的費用，仍可將其列入民事損害賠償的范疇向行為人追償，使行為人承擔起環境修復的義務。