深化自貿試驗區(qū)建設背景下航運相關產業(yè)發(fā)展研究
——以上海自貿試驗區(qū)為例

劉海燕

（1.上海海事大學法學院，上海 201306；2.上海海關學院，上海201204）

一、引言

隨著經濟全球化、區(qū)域經濟一體化趨勢的不斷發(fā)展，我國深化改革開放的新格局正逐漸形成。自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱自貿試驗區(qū)）建設成為推動我國經濟轉型升級發(fā)展的新動力。自貿試驗區(qū)的主要功能就是貿易自由，貿易自由的實現(xiàn)離不開航運要素。按照國際分工理論，航運業(yè)是基于國際貿易的需求而存在的。航運促進經濟生產力的發(fā)展，使跨越國界的資源流動成為可能?？v觀世界自貿試驗區(qū)和自由貿易港的建設歷程，航運業(yè)發(fā)展是其核心要素之一。國際上自貿試驗區(qū)或者自由貿易港發(fā)展好的地方，航運業(yè)皆比較繁榮。自貿試驗區(qū)與航運業(yè)共同演進發(fā)展的客觀事實，構成兩者之間的內生互動、相互促進發(fā)展的聯(lián)動關系，兩者之間的關聯(lián)是客觀規(guī)律。我國自貿試驗區(qū)兼有“試驗和探索全面改革開放”的特殊使命，航運業(yè)作為自貿試驗區(qū)所涵蓋的一個重要子市場，自貿試驗區(qū)與航運業(yè)之間不僅具有貿易對航運需求的內生關聯(lián)性，還具有建設目標驅動的聯(lián)系性，即通過設定開放航運業(yè)市場、便利航運要素資源配置體系的目標，形成對自由貿易試驗區(qū)發(fā)展的有效推動和促進。

上海自貿試驗區(qū)作為中國全面融入全球和區(qū)域經濟一體化之前的一次深度“試水”，承載了“制度創(chuàng)新、先行先試”的使命。上海自貿試驗區(qū)自2013年設立以來，經歷了2014年的擴容，2019年成立上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)，2020年成立洋山特殊綜合保稅區(qū)等階段，自貿試驗區(qū)的建設從區(qū)域開放廣度和制度創(chuàng)新深度已全方位升級。

然而，考察各個階段上海自貿試驗區(qū)方案中航運業(yè)的發(fā)展目標，仍然是圍繞“擴大國際中轉集拼、大力發(fā)展航運維修、集裝箱沿海運輸捎帶”等方面，2013年與2020年并無根本變化。這說明經歷八年的建設，自貿試驗區(qū)航運業(yè)雖然有一定的制度創(chuàng)新，卻仍然存在一些固化的瓶頸問題未得以解決。如何在深化自貿試驗區(qū)改革背景下，促進航運相關產業(yè)的發(fā)展，更好地實現(xiàn)上海自貿試驗區(qū)擴大開放和產業(yè)升級的目標，是應該給予關注和研究的問題。

二、文獻綜述

2013年，上海首先獲得國家批準成立中國（上海）自由貿易試驗區(qū)。理論研究是為實踐服務的，2013年成為自由貿易試驗區(qū)理論研究的分水嶺。2013年以前因為我國不存在自貿試驗區(qū)，因此有關自貿試驗區(qū)的研究，多集中于對國外自由貿易區(qū)或者國外自由貿易港的介紹性研究。也有一些學者持有這樣的觀點，認為中國自貿試驗區(qū)的前身是海關特殊監(jiān)管區(qū)域，包括洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)、浦東機場綜合保稅區(qū)等。為了實現(xiàn)海關特殊監(jiān)管區(qū)域向自由貿易區(qū)的轉型，他們著力于自貿試驗區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)域的比較研究。李春梅（2008）等學者通過闡述國際通行的自由貿易區(qū)的發(fā)展規(guī)律，尋找我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域的差異，提出對我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域轉型的啟示?！稄谋６悈^(qū)到自由貿易區(qū)》（成思危，2001，經濟科學出版社）一書全面地從各種角度比較了保稅區(qū)和自由貿易區(qū)的差別，以及從保稅區(qū)到自由貿易區(qū)的阻礙。在2013年之前的這個階段，國外學者對自由貿易區(qū)的研究多集中于美國對外貿易區(qū)。比如Smirnow John Patrick（1993）專門研究從漢莎同盟到1934年的美國對外貿易區(qū)法案的轉變；Susan Tiefenbrum發(fā)表論文分析美國對外貿易區(qū)對美國經濟的影響。但是，總體而言，有關自由貿易區(qū)（FTZ）的研究相比區(qū)域自由貿易協(xié)定（FTA），諸如對北美自由貿易協(xié)定和關稅同盟的研究而言，從數(shù)量上并不占優(yōu)勢。這種研究數(shù)量的傾斜恰恰說明，在當時的國際貿易實踐中，各國倡導自由貿易主要采取的方式是選擇多邊貿易體制和區(qū)域協(xié)定。

自上海自由貿易試驗區(qū)成立，有關中國自由貿易試驗區(qū)的研究立刻成為社會科學研究的熱點議題。筆者將這一段的研究歸納為以下幾方面：

第一，自貿試驗區(qū)的基礎研究和現(xiàn)狀研究。這類研究主要在于對自貿試驗區(qū)的功能進行解析，并對現(xiàn)有制度的不足提出完善建議。周漢民（2014）撰文論述自貿試驗區(qū)的功能和背景；趙曉雷（2017）從宏觀視角論述了在上海建設自由貿易港促進更大程度開放的意義；王孝松（2018）以世界主要自由貿易港為參照，提出未來我國自由貿易港發(fā)展戰(zhàn)略。各個高等學校智庫對自貿試驗區(qū)不僅進行基礎理論研究，還進行建設現(xiàn)狀的跟蹤研究。孫元欣（2019）、李善民（2020）均以年度報告的形式對自由貿易試驗區(qū)的建設現(xiàn)狀進行梳理，并對未來發(fā)展提出建議和研判；Xinke Wu（2018）在國際會議上對中國自貿試驗區(qū)的現(xiàn)狀進行論述并對發(fā)展趨勢予以分析。

第二，有關自貿試驗區(qū)與國際通行規(guī)則的研究。肖林（2016）采用比較研究方法，以中美BIT為參照樣本為中國自由貿易區(qū)的發(fā)展提供有關開放投資的政策建議；胡加祥（2016）在《國際貿易與投資規(guī)則的嬗變與上海自貿區(qū)的使命》一文系統(tǒng)論述了國際標準對自貿試驗區(qū)的影響；劉恩專（2018，上海人民出版社）以專著的形式呈現(xiàn)了系統(tǒng)的世界自由港區(qū)的發(fā)展經驗與政策體系；黃丙志（2020）從航運、金融、監(jiān)管等多個方面進行國際比較，并提出對上海自貿試驗區(qū)發(fā)展的建議。

第三，自貿試驗區(qū)和自由貿易港立法問題研究。沈國明（2013）《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)法律問題研究——法治創(chuàng)新：建設上海自貿區(qū)的基礎要求》；范進學（2014）以上海自貿試驗區(qū)為研究對象，論述自貿試驗區(qū)對我國立法模式的影響；李猛（2017）在《中國自貿區(qū)國家立法問題研究》一文中指出應當及時出臺《中國自貿區(qū)法》作為法律代替各地自貿區(qū)《總體方案》；劉云亮（2019）對中國特色自由貿易港授權立法展開研究，認為自貿港授權立法是構建和保障中國特色自由貿易港的政策和制度體系的根本路徑。

在外文文獻的研究中，對于自貿試驗區(qū)的研究也突然增多。Susan Teifenbrun對上海自貿試驗區(qū)與美國對外貿易區(qū)進行了對比，還有一些外國學者從政治學的角度探究自貿試驗區(qū)對政治穩(wěn)定的功能。更多的有關自貿試驗區(qū)的外文文獻是大量的中國學者的貢獻，這也說明國際期刊和國際會議對中國自貿試驗區(qū)投以關注。Xiuqun Ye（2019）以中國自貿試驗區(qū)的地方產業(yè)結構為實證研究對象，論述了產業(yè)結構轉型和自貿試驗區(qū)之間的關系。

然而，系統(tǒng)地將航運與自貿試驗區(qū)聯(lián)系在一起，對兩者進行論述的研究屈指可數(shù)。只能在自由貿易區(qū)、自由貿易港的相關研究中，碎片化地找到航運或者航運業(yè)相關問題的研究。比如郭湖斌（2013）、孫譽清（2013）以對自由貿易區(qū)、自由港介紹和述評為依托，提及對航運的論述；殷明（2019）《中國港航業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展：從自由貿易試驗區(qū)到自由貿易港》，是為數(shù)不多的將自由貿易區(qū)與航運聯(lián)系在一起的研究成果。宋秋梨（2020）以自由貿易港航運法律制度的構建論述了自由貿易港立法中航運法律制度框架的幾種路徑。

綜上所述，關于自貿試驗區(qū)航運業(yè)發(fā)展的理論研究有兩個方面的表現(xiàn)：第一，自貿試驗區(qū)理論研究成為各學科研究熱點。自貿試驗區(qū)是國家做出的改革開放的重大戰(zhàn)略選擇。對內協(xié)同國家的整體經濟布局，對外成為擴大改革開放的試驗田。自貿試驗區(qū)的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、領域創(chuàng)新都需要理論研究給予智慧助力和支持。所以各學科都表現(xiàn)出對于自貿試驗區(qū)理論研究的熱情，投注了大量的關注度。第二，自貿試驗區(qū)研究和航運的研究呈現(xiàn)隔離狀態(tài)。從國外文獻研究看，幾乎沒有出現(xiàn)將自由貿易區(qū)和航運進行關聯(lián)的理論研究成果。究其原因是，國外的自由貿易區(qū)本身并不是特殊經濟功能區(qū)，不具有試驗功能。這些國家的航運業(yè)也早已開放，不需要再對航運和自由貿易區(qū)進行關聯(lián)研究。然而，我國自貿試驗區(qū)與國外的自由貿易區(qū)在功能上有很大區(qū)別。航運領域是各個自貿試驗區(qū)總體方案提出的建設要求和建設任務的領域之一，開展理論研究具有必要性。從航運業(yè)和自由貿易區(qū)發(fā)展的實踐經驗來看，這種理論研究也是具有應然性的。歷史上，自由貿易區(qū)就是誕生于那些在國際貿易中處于優(yōu)勢地位和航海發(fā)達的歐洲國家，如德國的漢堡、丹麥的哥本哈根。目前研究忽略自由貿易區(qū)和航運業(yè)發(fā)展的相關性和研究的必要性，使得自由貿易區(qū)和航運研究呈現(xiàn)隔離狀態(tài)。

對于自貿試驗區(qū)的研究，要重視基礎理論研究，也不能忽視專項研究。本文在現(xiàn)有研究的基礎上，捕捉到自貿試驗區(qū)和航運之間存在內在關聯(lián)性的客觀事實，打破了之前自貿試驗區(qū)與專項制度隔離的研究現(xiàn)狀，將自貿試驗區(qū)與航運業(yè)相結合，在自貿試驗區(qū)的發(fā)展框架中，對航運相關產業(yè)的發(fā)展進行研究。本文研究主要分為四部分：第一部分，機制分析；第二部分，上海自貿試驗區(qū)航運業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀；第三部分，上海自貿試驗區(qū)航運業(yè)存在的問題；第四部分，對策參考。

三、自貿試驗區(qū)與航運業(yè)的關系及其機制分析

（一）產業(yè)鏈與物流鏈的聯(lián)動

亞當·斯密在《國富論》中闡述“技術發(fā)達的地方往往是水運便利的地方”。亞當·斯密認為航運作為最低成本的運輸方式能夠獲得比陸路運輸更廣闊、更專業(yè)化的市場。因此，開設自由貿易區(qū)發(fā)展的地方多是航運業(yè)較為發(fā)達的地方。Smirnow John Patrick（1993）曾撰文指出“美國自由貿易區(qū)的概念最初就來自于美國的主要海港和負責改善國內港口和航運服務的機構。根據(jù)美國1934年《對外貿易區(qū)法》，美國最初的自貿區(qū)是建在已經存在的航運港口內” 。

改革開放40多年來，隨著改革開放的持續(xù)推進，我國經濟已從高速增長走向高質量的中高速發(fā)展階段。經濟增長放緩背景下的經濟轉型是當今中國經濟必須面對的重大挑戰(zhàn)，經濟轉型的核心在于產業(yè)結構升級。在“全球價值鏈”（Global Value Chain，簡稱GVC）的生產分工體系中，將制造業(yè)分為高端制造業(yè)和低端制造業(yè)。長期以來，中國制造業(yè)憑借低廉的要素成本，以貼牌代工或加工貿易的方式，主要定位在GVC的底部環(huán)節(jié)，而國際大買家或跨國公司控制和掌握著國際貨物貿易的絕大部分利潤。為了改變我國制造業(yè)經濟長期定位在GVC底部的局面，需要提升國內產業(yè)結構，增強全球競爭力。

我國全面深化改革需要政策試驗，從“引進來”向“走出去”的產業(yè)升級的轉變也需要中國新發(fā)展戰(zhàn)略的支撐。自由貿易試驗區(qū)是國家設立的能夠承載產業(yè)升級轉型的功能型開放平臺。現(xiàn)有的每個自由貿易試驗區(qū)都有自己的產業(yè)定位目標，上海定位的目標是打造全球范圍內更具影響力和競爭力的區(qū)域。馬克思主義的流通與經濟關系理論核心是“經濟決定流通，流通反作用于經濟”。供應鏈是產業(yè)鏈和物流鏈的集合，自由貿易試驗區(qū)承載產業(yè)轉型升級的功能，航運承載物流高效便捷的功能。自貿試驗區(qū)與航運業(yè)聯(lián)動發(fā)展，才能形成供應鏈的集合影響力、綜合競爭力、融合獲得力、整合平衡力、聯(lián)合推動力。

（二）機制分析：區(qū)域增長與產業(yè)增長

“增長極”的理論是區(qū)域經濟發(fā)展的重要理論，最初是在20世紀50年代中期出現(xiàn)的，是由法國經濟學家佩魯提出的?！霸鲩L極”理論認為：一個國家要實現(xiàn)平衡發(fā)展只是一種理想，在現(xiàn)實中是不可能的，經濟增長通常是從一個或數(shù)個增長中心逐漸向其他部門或地區(qū)傳導。因此，應選擇特定的地理空間作為“增長極”，以帶動經濟發(fā)展。自貿試驗區(qū)是“區(qū)域增長極”理論的具體應用。2013年，先從上海這樣的重點城市展開，之后向沿海省份推廣，再到沿邊省份內陸地區(qū)。目前，我國21個自貿試驗區(qū)，沿海省份自貿試驗區(qū)10個，沿邊省份自貿試驗區(qū)3個，內陸自貿試驗區(qū)8個，我國大陸地區(qū)沒有設立自貿試驗區(qū)的省份10個。這些自貿試驗區(qū)分別分布在我國的東部、中部以及西部地區(qū)，構成我國對外開放經濟發(fā)展的增長極。

表1 我國大陸地區(qū)自貿試驗區(qū)分布

自貿試驗區(qū)作為經濟增長極，其產業(yè)體系是對外開放的基礎。產業(yè)體系是一個以企業(yè)需求為導向的靈活體系，從企業(yè)總部設立、生產原料的供應，生產加工、倉儲物流形成完整的、開放型的產業(yè)鏈。自貿試驗區(qū)的產業(yè)鏈體系需要高效便捷的物流供應鏈與之相匹配。如果說，自貿試驗區(qū)產業(yè)是我國對外開放的區(qū)域增長極，那么自貿試驗區(qū)航運業(yè)也必然成為物流鏈的增長極，兩者具有明顯的同質性或共通性。自貿試驗區(qū)的產業(yè)鏈是一個個圓環(huán)，航運物流鏈將閉合的產業(yè)鏈圓環(huán)連接起來。商品產業(yè)鏈是從原料到成品，從批發(fā)到零售自上而下的推進關系，而航運物流鏈在這自上而下的供應關系中，除了承擔自上而下的轉運倉儲及分配功能外，還能逆向甚至跨層級連接，將基于要素稟賦決定的產業(yè)再集聚在自貿試驗區(qū)中，從而獲得較好地釋放和分配。在現(xiàn)代航運業(yè)發(fā)展的新形勢下，港口的競爭力已經由原來的減免稅轉向了效率和航運服務水平的提升。航運業(yè)的增長需要配套高質量航運資源要素，優(yōu)化營商環(huán)境，從而形成具有強大經濟控制能力和聚集擴散能力的航運產業(yè)區(qū)域。

四、自貿試驗區(qū)航運相關產業(yè)發(fā)展

（一）自貿試驗區(qū)航運市場準入

上海自貿試驗區(qū)的功能就是作為“擴大開放的試驗田”，肩負著為中國市場作出開放示范的使命。航運市場準入是對外國航運服務提供者進入我國航運市場的準許行為。這個行為的主體是本國政府，準入的對象是外國航運服務提供者。上海自貿試驗區(qū)航運市場準入創(chuàng)新地采用了“負面清單”的制度安排，對國際航運業(yè)務和航運輔助業(yè)務取消股權比例限制，放寬中外合資、中外合作國際船舶運輸企業(yè)的外資股比限制，在自貿試驗區(qū)，中外合作、中外合資的國際船舶運輸企業(yè)不再強調中方控股；國際船舶管理方面，商業(yè)存在形式不再局限于中外合作、中外合資，允許外商獨資管理。

表2 2013—2020年上海自貿試驗區(qū)航運業(yè)市場準入

（二）自貿試驗區(qū)國際中轉集拼

集裝箱的國際中轉是自貿試驗區(qū)貿易自由化的重要指標。從上海自貿試驗區(qū)設立伊始，國際集裝箱中轉集拼就進行制度創(chuàng)新。首先簡化國際中轉集拼貨物報關手續(xù)，作為入?yún)^(qū)的倉儲貨物，可按現(xiàn)行“先入?yún)^(qū)，后報關”相關操作規(guī)定辦理入?yún)^(qū)備案手續(xù)；其次，簡化申報備案清單及稅則歸類，商品稅號只需填寫前6位稅號，與實際轉運的中轉集拼貨物品名大類相符即可；第三、有條件區(qū)內調撥，國際中轉集拼貨物可經海關信息化系統(tǒng)實現(xiàn)海關監(jiān)管倉庫之間的自由調撥。2020年6月《關于促進洋山特殊綜合保稅區(qū)對外開放與創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》進一步規(guī)定：“除法律法規(guī)要求必須進行申報的外，‘一線’對于不涉證、不涉檢的貨物，采用徑予放行”，真正實現(xiàn)了海運集裝箱貨物的過境自由。

圖1 上海港國際中轉量（2013—2020）

（二）自貿試驗區(qū)航運保稅貿易

航運保稅貿易領域是航運的新興業(yè)態(tài)，主要包括船舶維修、檢測、船舶供應品等多種航運保稅服務領域。外籍船舶維修具有較強的涉外性，不僅需要國外配件進境，也會產生國產配件、鋼板或油漆等國內原材料供給外籍船。因此，船舶修理會產生涉及進口料件供應、出口料件報關以及修理業(yè)務衍生的船舶清洗艙、物料、油料供應，還有外籍船舶置換廢鋼、舊設備、廢油等進出口報關問題。上海自貿試驗區(qū)對船舶的“境內外維修”，采用工單式核銷的“保稅維修”監(jiān)管模式，境外維修貨物進區(qū)和復運出境填寫進出境備案清單，境內待維修貨物從境內進區(qū)填寫報關單，同時境內外維修貨物進出區(qū)可以辦理集中申報。

（三）集裝箱沿海運輸捎帶

我國沿海運輸由懸掛中國國旗的船舶進行經營，被稱為沿海運輸權。在上海自貿試驗區(qū)成立后，交通運輸部發(fā)布《交通運輸部關于在上海試行中資非五星旗國際航行船舶沿海捎帶的公告》，明確允許中資航運公司利用全資或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，經營以上海港為國際中轉港的外貿進出口集裝箱在國內對外開放港口與上海港之間的捎帶業(yè)務。集裝箱沿海運輸捎帶條件包括：第一，中資航運公司須注冊在境內，且取得《國際班輪運輸經營資格登記證》；第二，船舶須是中資航運公司全資或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，須備案且不得擅自轉租；第三，捎帶的貨物須是外貿進出口集裝箱貨物，且以上海為國際中轉港；第四，捎帶的范圍限于國內沿海對外開放港口與上海港之間。集裝箱沿海捎帶業(yè)務給中資航運企業(yè)充分利用干線短程艙位、規(guī)避境外高成本中轉費、降低航線經營成本、改善企業(yè)效益提供了政策支持。從最新數(shù)據(jù)來看，自2013年上海實施沿海運輸捎帶業(yè)務以來，中資外籍船在我國船舶總量的比例確實有所下降。

圖2 中資外國籍船舶與中國籍船舶數(shù)量趨勢對比

五、深化自貿試驗區(qū)背景下航運業(yè)發(fā)展的瓶頸問題

（一）“負面清單”的規(guī)范及適用

Hoekman（1995）將頻數(shù)法引入國際服務貿易領域，采用頻數(shù)法對WTO的《服務貿易總協(xié)定》具體承諾表進行服務貿易開放程度的測算。筆者借鑒頻數(shù)法對自由貿易試驗區(qū)航運市場準入的開放程度進行測量。根據(jù)國民經濟行業(yè)分類，將中類劃分為無限制（FREE）、限制（LIMT）和禁止（BAN）3類，并分別賦值為1、0.5和0，通過以下公式計算得出

從圖3來看，自貿試驗區(qū)航運業(yè)開放程度總體趨于開放，在個別年度有波動。但是，每一次波動的原因未能予以公開表明。因為每個負面清單版本所使用的代碼和詞語都不相同。比如，2015年版本中適用國民經濟行業(yè)的代碼，比如“G552水上貨物運輸”，而在2018版改為“（十二）水上運輸”，2019版本用“11”序號代替。官方文件用語中的不一致，造成負面清單前后版本之間缺乏可參照性。另外，由圖3可知，自2019年開始，上海自貿試驗區(qū)航運業(yè)開放度達到83.35%，未來可能會持續(xù)這一水平，目前只有一項“國內貨物水路運輸”不予以開放。如此高的開放程度與目前負面清單表格化的模式有一定關聯(lián)。表格化清晰但具有局限性?，F(xiàn)代航運業(yè)發(fā)展快速，一些未來可能出現(xiàn)的航運新領域并沒有在現(xiàn)有表格中列明，也就意味著這些領域將不受負面清單約束，但卻有可能帶來國家和產業(yè)安全的問題。

圖3 上海自貿試驗區(qū)水上運輸業(yè)開放程度測量

（二）國際中轉集拼程序

根據(jù)聯(lián)合國貿易法委員會（UNCTAD）發(fā)布的海事年度報告《Review of Maritime Transport》數(shù)據(jù)，上海多年位列全球集裝箱港口吞吐量的首位。然而上海港的國際中轉集裝箱數(shù)量占比仍然較低。

圖4 上海集裝箱國際中轉對比（2013—2020）

主要原因是上海自貿試驗區(qū)集裝箱貨物國際中轉流程，雖然有所簡化，但從原有的報關手續(xù)轉為備案手續(xù)，只是法律性質發(fā)生變化，實際操作程序中仍然無法滿足企業(yè)的便利需求。而且國際中轉集拼箱作業(yè)限制條件嚴格。集拼作業(yè)區(qū)需要進行場所隔離、環(huán)節(jié)隔離，并要配備符合海關監(jiān)管需要的大型集裝箱車輛檢查設備和輻射探測設備。很多港區(qū)的作業(yè)場地無法滿足該項監(jiān)管條件要求，從而導致大規(guī)模開展國際集拼業(yè)務存在困難。

圖5 上海港中轉集拼流程

（三）航運保稅貿易發(fā)展局限

上海自貿試驗區(qū)是連接國內和國際市場的節(jié)點，海港運輸工具到港率非?？捎^，但是受限于各種審批手續(xù)和政策僵化，導致航運保稅貿易發(fā)展受限。其困境在于：第一，保稅維修業(yè)務尚缺乏完善的頂層設計。保稅維修業(yè)務涉及準入、環(huán)保、進出境監(jiān)管等多個方面，目前對保稅維修業(yè)務的規(guī)定仍停留在海關總署公告，法律效力層級較低。第二，對保稅維修監(jiān)管對象定性過于狹義。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，保稅維修業(yè)務對象為保稅貨物，要求在海關特殊監(jiān)管區(qū)域內開展維修，需要辦理進口手續(xù)，維修完畢后需要再出口。然而，船舶重要的功能是運輸工具，維修后復運出境的規(guī)定，導致船舶剩余的航程無法執(zhí)航，直接造成航運企業(yè)經濟和時間的損耗。第三，保稅維修業(yè)務審批程序復雜。保稅維修業(yè)務的開展涉及國務院部委之間的協(xié)調，企業(yè)是否獲批，具有不確定性和不可預測性。第四，保稅維修綜合稅收政策與出入境政策缺乏整體協(xié)調。保稅維修的相關政策集中在有形的實物介質上，但是對于船舶以及大型工程設備的維修會涉及數(shù)據(jù)包等知識產權和特許權的使用問題，免稅等相關政策無法惠及，也制約了船舶保稅維修業(yè)務的發(fā)展。

（四）集裝箱沿海運輸捎帶效果

根據(jù)《Review of Maritime Transport》，我國港口集裝箱吞吐量位列世界前十的港口超過一半。目前，集裝箱沿海運輸捎帶已經復制、推廣到所有沿海自由貿易試驗區(qū)，所有港口都可以成為沿海捎帶的中轉港。從港口自身角度出發(fā)，沒有港口愿意成為其他港口的喂給港，港口間互相競爭的情況消弭了集裝箱沿海捎帶制度創(chuàng)新的優(yōu)勢。另外，集裝箱沿海運輸捎帶的惠及范圍和船舶融資管理的實際情況不符。國內許多船公司長期租用自己融資的海外子公司的船舶進行集裝箱運輸。這些海外子公司，雖然是由中資公司控股，甚至是中資絕對控股，但是根據(jù)我國《公司法》對公司國籍的認定標準，注冊在海外的公司具備的是外國法所給予的獨立法律人格，即這些海外子公司在法律屬性上是外國公司。現(xiàn)有的對中資外籍船舶的沿海運輸優(yōu)惠，并不能惠及這些中資控股的外國子公司，集裝箱沿海運輸捎帶受眾面受限。

圖6 中資船公司融資海外子公司示意圖

六、對策思考

自貿試驗區(qū)是國家的開放戰(zhàn)略，上海自貿試驗區(qū)建設逐步深化，在這種背景下，航運及其相關產業(yè)應在問題中摸索出更能適用于自貿試驗區(qū)發(fā)展的新路徑。

（一）完善航運業(yè)“負面清單”表達方式

負面清單是國家市場準入機構——商務部頒布的指導外國投資者和外國服務提供者進入我國市場的準入指南。每個年度負面清單版本在形式和序號等方面需要統(tǒng)一書寫規(guī)范標準，穩(wěn)定和統(tǒng)一的用語代表了高水平的營商環(huán)境，也體現(xiàn)了我國現(xiàn)代化治理水平的進步。對于航運業(yè)負面清單除了采用表格化的方式呈現(xiàn)外，還應該在國務院公布的負面清單文件中對“負面清單”的作用和功能進行文字說明，以應對航運新領域的挑戰(zhàn)，避免出現(xiàn)對負面清單的錯誤解讀。

（二）引入供應鏈信用評估體系

應建立以供應鏈為核心的信用評估體系，對于航運企業(yè)和港口企業(yè)進行信用評級，在國際集拼業(yè)務方面以企業(yè)的信用作為擔保，將守法與便利統(tǒng)一。信息流、數(shù)據(jù)流是產業(yè)鏈和供應鏈中的新要素?？缇呈掷m(xù)便利的最主要的方式是在政府和市場主體間建立一個高效的數(shù)據(jù)交換的信息系統(tǒng)建立“供應鏈大數(shù)據(jù)平臺”（National Supplychain Data）。該平臺應以供應鏈為核心體系，主要目的是解決供應鏈分離、低效的數(shù)據(jù)流程和孤立式的運作。這個數(shù)據(jù)平臺采用過程式數(shù)據(jù)管理，將口岸單位、進出口企業(yè)、報關企業(yè)、航運企業(yè)都納入平臺，通過共享國際集拼業(yè)務等數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)企業(yè)便利和政府高效監(jiān)管兩方面共贏。

（三）發(fā)展保稅維修的特色功能

全球維修作為工業(yè)4.0戰(zhàn)略性產業(yè)，是檢驗一個國家或地區(qū)先進制造業(yè)及其配套高端服務業(yè)的一項重要競爭力指標。尤其是高端設備維修服務，可實現(xiàn)制造企業(yè)從加工貿易向技術含量更高、利潤更豐厚的高附加值服務的延伸。發(fā)展航運新興業(yè)態(tài)，不僅能夠提升國家整體產業(yè)能級，對地方政府也有巨大的利潤吸引力。因此，首先，應完善保稅維修等航運服務的頂層設計，制訂相關的法律規(guī)范，統(tǒng)一形式和條件，避免“一事一議”的非確定性和不可預測性。其次，拓寬保稅維修業(yè)務的適用范圍，除保稅貨物外，兼顧船舶等運輸工具的特殊性和應用性，破除維修后復運出境的限制要求。第三，對于船舶維修的數(shù)據(jù)包使用采取保稅進區(qū)和免稅付匯的優(yōu)惠政策，降低企業(yè)的經營成本。

（四）提升港口差異化競爭優(yōu)勢

目前，我國已經形成自貿試驗區(qū)的沿海港口群。對于今后的自貿試驗區(qū)的制度創(chuàng)新和制度優(yōu)勢也應該以自貿試驗區(qū)的定位和功能不同有所區(qū)分，完善沿海各個自貿試驗區(qū)差異化的功能，形成良性和有序的競爭。在集裝箱沿海運輸捎帶業(yè)務方面，形成上海港和國內其他港口之間運力的合理化設計和布局，排除地方保護主義的影響。

（五）擴大中資外籍船沿海運輸捎帶范圍

我國大型船公司在跨國船公司的運作中，經常采用期租或航次租船的方式租用自己子公司的船舶作為運輸工具，開展運輸業(yè)務。這些子公司雖然從法律屬性上是外國公司，但是從資本來源而言，還是中資公司，因此建議把集裝箱沿海運輸捎帶“中資外籍船”的適用范疇擴大，把中資控股的外資子公司的船舶也納入中資外籍船沿海運輸捎帶范圍中，使這些制度更加惠及所適用的對象，從而帶來更好的實施效果。

七、結語

習近平總書記指出：‘經濟強國必定是海洋強國、航運強國?！虼?，在深化上海自貿試驗區(qū)改革背景下航運相關產業(yè)的發(fā)展具有重要意義。一方面，自貿試驗區(qū)是產業(yè)發(fā)展的載體，先進產業(yè)鏈生產、消費功能的實現(xiàn)必然依賴于先進的物流鏈。提高航運資源配置能力，使其發(fā)揮較強服務功能和便捷高效功能，才能保證自貿試驗區(qū)的產業(yè)活力和持續(xù)發(fā)展。另一方面，全球貿易和投資規(guī)則處于重構過程中，航運作為國際化程度較高領域，其制度創(chuàng)新不應該再表現(xiàn)為單項特殊激勵政策，而應表現(xiàn)為按照國際高標準不斷完善的便利的營商環(huán)境和健全的信用體系。只有將航運創(chuàng)新制度通過深化提煉成制度優(yōu)勢，才能真正實現(xiàn)自貿試驗區(qū)航運業(yè)繁榮發(fā)展的目標。