房地產(chǎn)稅出臺會造成多大的影響？
——以上海為例的實證分析

江莉 蔡鵬 劉端怡

（上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院，上海 200031）

一、引言

2020年5月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》明確，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。針對自住住房的房地產(chǎn)稅改革，從2011年滬、渝試點以來，已經(jīng)經(jīng)歷了近十年。十年來，房地產(chǎn)稅立法不斷在政府文件中被提及，學(xué)界的討論也十分熱烈，然而，房地產(chǎn)稅改革進(jìn)度卻比較緩慢。究其原因，是由于房地產(chǎn)稅出臺后的影響并不十分明確，導(dǎo)致決策部門遲遲無法下定論。

很多學(xué)者總結(jié)了社會上針對房地產(chǎn)稅出臺后的擔(dān)憂，集中于如下方面：一是征管風(fēng)險方面，我國缺乏對個人征稅的經(jīng)驗和基礎(chǔ)，征管面臨極大挑戰(zhàn)（張學(xué)誕，2018）；二是如果稅負(fù)過高，可能會對社會穩(wěn)定造成不利影響（張平等，2016）；三是對房產(chǎn)稅抑制房價的效果不明（況偉大等，2012）。也有很多學(xué)者針對上述問題做出了回應(yīng)：如針對征管舉措，可根據(jù)房屋面積、地段、朝向、樓層和市場影子價格等多種因素，合理確立根據(jù)房產(chǎn)評估值計征的制度框架（賈康等，2014）；針對稅收負(fù)擔(dān)問題，可在扣除標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計方面，貫徹不增加或少增價普通居民稅收負(fù)擔(dān)的原則（安體富，2015）；針對房價影響問題，國外一些學(xué)者提出房地產(chǎn)稅有抑制房價的效果，但由于房地產(chǎn)稅有利于增加地方公共支出，由此帶來的地方公共服務(wù)改善會拉高房地產(chǎn)價格（Oates，1969；Rosen&Fullerton，1977；Hamilton，1975），況偉大等根據(jù)OECD國家的實證分析，指出房產(chǎn)稅對房價的抑制作用具有局限性（況偉大等，2012）。但這些回應(yīng)大多是理論探討或國外借鑒，針對我國的實證研究較少。本文將以上海為例，從試點的成效及影響、房地產(chǎn)稅制設(shè)計以及在不同情境下房地產(chǎn)稅出臺的影響角度，對上述問題進(jìn)行實證分析與探討。

二、上海市房產(chǎn)稅試點的成效及影響分析

從2011年起，上海對新購且屬于家庭第二套以上住房的滬籍居民家庭和新購住房的非滬籍居民家庭試點征收房產(chǎn)稅。隨著房產(chǎn)稅改革試點的深入，其對上海市地方政府的收入形成、財政體制變革、地區(qū)財政能力以及居民收入狀況產(chǎn)生了一定的影響。

（一）上海市試點征收房產(chǎn)稅的估算

根據(jù)公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)和上海市房產(chǎn)稅細(xì)則，結(jié)合以下假設(shè)，通過新建商品房和二手住房均價、120平方米以上住房交易量，可對歷年房產(chǎn)稅的稅收規(guī)模進(jìn)行估算。估算結(jié)果如表1所示，對居民住房征收房產(chǎn)稅額從最初的1.44億元（2011年）逐年遞增，到2019年達(dá)到29.84億元的規(guī)模。

表1 2011—2019年上海市新建商品住房和二手住房房產(chǎn)稅收入估算表

假設(shè)一：受中國傳統(tǒng)“家文化”影響，居民組建新家庭時大部分需要購買房產(chǎn)，假設(shè)居民家庭購房時家庭成員數(shù)為2個，則該家庭房產(chǎn)免稅面積為120平方米。

假設(shè)二：假設(shè)新購住房均要征稅，新購住房超過120平方米的房屋面積均為征收范圍（該假設(shè)沒有將購房者擁有的存量住房計入稅基，存在低估征稅面積的可能性，但是沒有將滬籍家庭購買的首套住房免稅，又將低估的征稅面積拉平）。

假設(shè)三：稅率均按0.6%計算，根據(jù)上海市房產(chǎn)稅細(xì)則，按照應(yīng)稅住房市場交易價格的70%計算計稅依據(jù)。

假設(shè)四：以2011年上海市房產(chǎn)稅最終征收率90%為年均房產(chǎn)稅最終征收率。

假設(shè)五：二手房成交戶型普遍小于新房成交戶型，假設(shè)二手房成交戶型中大于120平方米的戶型與新房成交戶型成比例（比例=二手房成交套均面積/新房成交套均面積），計算得出每年二手房120平方米以上的成交套數(shù)和成交面積。

假設(shè)六：同一套房子每年征收的房產(chǎn)稅額相同，則第t年房產(chǎn)稅收入的計算公式為：

其中， AN,120、 AO,120分別為新建商品住房和二手住房120平方米以上戶型的成交面積，QN,120、QO,120為新建商品住房和二手住房120平米以上戶型的成交套數(shù)，PN,t、PO,t分別為新建商品住房、二手住房第t年的成交均價。

根據(jù)以上估算的房產(chǎn)稅規(guī)模，可從財政收入、房價和收入再分配的角度，分析房產(chǎn)稅試點對上海市的影響。

（二）房產(chǎn)稅試點對財政收入的影響

將各年上海市房產(chǎn)稅（居民住房）收入估計值與房產(chǎn)稅總額和一般公共財政收入比較，可以看出，房產(chǎn)稅試點的實施對財政收入影響較小。如表2所示，對居民住房課征房產(chǎn)稅的收入占一般公共財政收入的比重較小，即便是占比最大的2019年，也僅為0.42%。但其占一般公共財政收入和房產(chǎn)稅收入總額的比例均呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢，如居民住房房產(chǎn)稅占房產(chǎn)稅總額的比例從2011年的1.95%增加到2019年的13.76%。

表2 2011—2019年上海市房產(chǎn)稅（居民住房）收入估計值以及其他重要收入

（三）房產(chǎn)稅試點對房價的影響

上海市房產(chǎn)稅試點的重要目的是鼓勵以普通市民居住為主的消費，維護(hù)消費者的合法權(quán)益，抑制投資和投機，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。我們通過研究上海市開征房產(chǎn)稅后的房價走勢變化，并與同時期北京、廣州、深圳、南京等三個一線城市和一個熱點城市的房價變化進(jìn)行比較分析，說明房產(chǎn)稅試點的出臺對房地產(chǎn)投機需求和房價的影響。

我們以中國指數(shù)研究院的新建商品住房成交均價作為主要參考指標(biāo)。從圖1可以看出，房產(chǎn)稅開征后，上海市新建商品住房成交均價呈現(xiàn)下降趨勢。2010年7月，上海市新建商品住房成交均價為19274元/平方米；至2010年12月，上海市新建商品住房成交均價為24346元/平方米，期間，月平均增長率為4.4%。房產(chǎn)稅出臺當(dāng)月，上海市新建商品住房均價首次下降，降幅2.7%。此后，新建商品住房成交均價走勢較為平穩(wěn)。直到2013年1月，上海市房價恢復(fù)上漲趨勢。

圖1 房產(chǎn)稅開征前后新建商品住房成交均價及環(huán)比上漲態(tài)勢

盡管如此，這仍不能說明上海市房價的短期回落完全歸功于房產(chǎn)稅政策的實施。就其他幾個一線城市來看，新建商品住房成交均價在上海市房產(chǎn)稅出臺后的幾個月里同樣也呈現(xiàn)了先降后穩(wěn)的態(tài)勢，2013年后，除廣州房價保持較為平穩(wěn)之外，北京、深圳新建商品住房成交均價走勢與上海市極為相似，呈現(xiàn)上漲趨勢。這說明，在整個住房市場政策調(diào)控和住房市場自身周期運行走勢的大背景下，居民和住房投資者對住房價格上漲的預(yù)期大大減弱。上海市住房價格的回落并非房產(chǎn)稅政策實施的單一結(jié)果。

（四）房產(chǎn)稅試點對收入分配的影響

1.市場行為與收入分配

微觀主體總是能夠?qū)唧w的稅收政策作出具體的行為反應(yīng)，如果這種行為不僅能夠保證消費者效用的約束最大，還能夠促進(jìn)商品平均主義收入分配目標(biāo)的實現(xiàn)，則認(rèn)為這樣的稅收政策在商品平均主義的意義上具有收入分配效應(yīng)。如果房產(chǎn)稅導(dǎo)致居民選擇更小的住房，則市場對較小住房的需求就會增加，為適應(yīng)市場變化，開發(fā)商會建造更多小戶型的住房，從而使一定的土地上建造更多的住房。開發(fā)商的這種適應(yīng)性變化一方面增加市場的供應(yīng)套數(shù)，另一方面降低單套住房的單價，進(jìn)而使更多居民有購買住房的機會，促進(jìn)在商品平均主義意義上公平收入分配的實現(xiàn)。根據(jù)上海市房產(chǎn)稅細(xì)則，人均免稅面積為60平方米，另據(jù)2019年上海市統(tǒng)計年鑒計算，上海市戶均人口數(shù)量為2.65人。故我們以140（2.6560=159，與140相近）平方米為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，假設(shè)140平方米以上的住房需要繳納房產(chǎn)稅。從表4可以看出，房產(chǎn)稅出臺后（2010、2011年數(shù)據(jù)缺失），140平方米以上新建商品住房供應(yīng)在供應(yīng)總量中占比除2018年以外逐年降低，年均下跌1.3個百分點。可見，房產(chǎn)稅在“開發(fā)供應(yīng)約束”方面對高檔住房的開發(fā)形成了控制，有助于讓更多人擁有住房。但是，140平方米以下的新建商品住宅成交在成交總量中占比卻變化不大，甚至在2016年以前出現(xiàn)震蕩下行，說明上海市試點房產(chǎn)稅在商品平均主義意義上的收入分配效應(yīng)有限。

表3 2011—2019年上海市140平方米上下新建商品住房成交和供應(yīng)情況表

2.稅收用途與收入分配

稅收收入用于保障性住房支出，有利于解決低收入群體住房困難問題，調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會公平。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）明確規(guī)定房產(chǎn)稅試點征收的收入，專項用于保障性安居工程。2011—2019年，上海市財政支出中住房保障支出總計達(dá)到1587.07億元，前文估算的房產(chǎn)稅稅收收入僅為135.29億元，占住房保障支出的8.52%（見表4）。可見，目前上海市試點房產(chǎn)稅在促進(jìn)收入再分配方面有一定的作用，但其促進(jìn)作用仍有待加強。

表4 2011—2016年上海市房產(chǎn)稅收入估計值及住房保障支出

（五）房產(chǎn)稅試點的經(jīng)驗總結(jié)

上海市房產(chǎn)稅開始試點至今已歷經(jīng)近十年的時間，其經(jīng)驗對全國開征房地產(chǎn)稅有著重要參考和實踐意義。首先，上海市對滬籍家庭首套房免稅且扣除了人均60平方米的免稅面積，對居民家庭負(fù)擔(dān)影響較小；其次，上海市開征房產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場影響較小，并未造成房價的劇烈波動；再次，房產(chǎn)稅征收在一定程度上促進(jìn)了收入再分配，有利于實現(xiàn)社會公平。

三、房地產(chǎn)稅制設(shè)計

我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅屬于分離型，在保有環(huán)節(jié)分別征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。從國際經(jīng)驗及我國實際情況來看，將房屋和土地合并課征符合“房地一體化”的轉(zhuǎn)讓制度，而且房屋和土地的價值密不可分，合并課征易于評估和征收。本文討論的房地產(chǎn)稅是指居住性房地產(chǎn)稅，也就是現(xiàn)有的對居住性房地產(chǎn)征收的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的合并，即持有環(huán)節(jié)的稅，并且重點考慮在經(jīng)營性房產(chǎn)的稅收和稅制不變的情況下，對房地產(chǎn)稅的稅率和稅基方案選擇的探討。

根據(jù)國際經(jīng)驗和我國的國情，我國的房地產(chǎn)稅的稅率和稅基應(yīng)作如下考慮：

（一）稅基

目前，我國房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)有按房產(chǎn)余值和按租金收入計征兩種。上海和重慶房產(chǎn)稅試點的計稅依據(jù)為按照房產(chǎn)的交易價格或其一定比例（70%）計征。我國應(yīng)借鑒國外主流做法，采取統(tǒng)一的房屋價值計征法，待條件成熟時，采用房產(chǎn)評估值作為計稅依據(jù)，即房地產(chǎn)的評估價值扣除一定比例的面積的價值1目前國內(nèi)的研究對于免稅衡量有三種意見，分別為“家庭首套減免”“按人均面積減免”和“按人均價值減免”。前兩種方案存在著如何定義家庭和對房產(chǎn)的檔次、區(qū)位缺乏考慮等問題，而后一種方案可以避免這些問題還兼顧稅收充足。人均免除價值根據(jù)家庭所在省份而異，免除額為各省住房銷售平均價格乘以家庭減免面積所得（張平、侯一麟，2016）。之后的房地產(chǎn)價值。建設(shè)部政策研究中心發(fā)布的《2020我們住什么樣的房子——中國全面小康社會居住目標(biāo)研究》中提出小康水平城鎮(zhèn)人均居住面積應(yīng)達(dá)到35平方米。根據(jù)《2019年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，上海市城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為37.2平方米。相關(guān)研究也表明，35平方米的人均扣減面積能保證房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)財富分配的公平職能發(fā)揮最大效應(yīng)，所以，在寬稅基的情況下考慮“扣除人均35平方米的住房價值”的情況。而上海市目前征收房產(chǎn)稅的稅基是扣除人均60平方米以后的價值，因此，窄稅基的情況下應(yīng)該考慮“扣除人均60平方米的住房價值”的情況。

（二）稅率

根據(jù)地方財政支出來確定每年的稅率的做法（美國、加拿大）能夠很好地體現(xiàn)以支定收的原則，但是前提是地方政府具有較高的地方稅立法權(quán)，這顯然不適合目前我國的國情，所以考慮固定稅率（我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的年稅率為1.2%）。因此，房地產(chǎn)稅的稅率可以采用累進(jìn)稅率，且不高于1.2%，另外考慮到各地經(jīng)濟(jì)水平不一致，可以設(shè)定幅度稅率，賦予地方部分決定權(quán)。由于我國在房地產(chǎn)稅改革初期，考慮到民眾的接受度和執(zhí)行難度，應(yīng)當(dāng)先實行比例稅率和較低水平的稅率。所以探討低稅率0.1%、中稅率0.5%、高稅率1%三種情況。

（三）稅制方案

綜上所述，根據(jù)稅基的寬、窄，稅率的高、低，共有如下表5所示六種情況。這樣的稅制設(shè)計有利于促進(jìn)上海市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。試點期間，房產(chǎn)稅只對增量房征收，沒有考慮存量房，導(dǎo)致稅基過窄，稅收收入水平低，納稅不公平，難以對居民收入分配進(jìn)行實質(zhì)性調(diào)節(jié)。本方案把存量房也納入征收范圍，彌補了試點期間稅制設(shè)計的不足，也有利于今后解決地方政府的“土地財政”問題。本方案著重關(guān)注保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，是為了解決房地產(chǎn)業(yè)稅收重流轉(zhuǎn)輕持有的問題。根據(jù)國際經(jīng)驗，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅增加，會有效抑制房地產(chǎn)投資與投機需求，改善房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)。一直以來，政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的手段多以行政手段為主，保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅可以為政府提供一個相對長效可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)手段，有利于房地產(chǎn)市場的長期可持續(xù)發(fā)展。

表5 六種房地產(chǎn)稅方案

計稅公式為：

四、不同情境下房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場的影響

（一）房地產(chǎn)稅對上海市財政收入狀況的影響

要研究房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場的影響，首先要估算出不同方案下能夠征收的房地產(chǎn)稅數(shù)量。房產(chǎn)稅是2011年以來作為試點在上海實行的，所以模擬在六種情形下2011—2019年能夠征收的房地產(chǎn)稅的數(shù)量，并與原試行方案對比，考察新的方案對財政稅收的影響。模擬情形下房地產(chǎn)稅收數(shù)量的計算公式如下式（3）～式（6）所示，數(shù)據(jù)說明如表6所示。

表6 數(shù)據(jù)及說明

其中：

根據(jù)以上公式和數(shù)據(jù)模擬的不同稅基和不同稅率的六種情況，2011—2019年擬征收房地產(chǎn)稅的稅額如下表7所示，跟前面估算的實際房產(chǎn)稅征收額相比，由于考慮了存量房，在稅基為扣除人均35平方米的住房價值的情況下，稅收大幅度增加；現(xiàn)在房產(chǎn)稅的情況，與稅基為扣除人均60平方米的住房價值、稅率為0.1%的情況，最為相似。

要考察房地產(chǎn)稅對上海市財政收入狀況的影響，就要看各種情況下房地產(chǎn)稅占總稅收收入的比重，并與實際情況相比較。如表8所示，房產(chǎn)稅和土地增值稅占每年稅收收入的比重在3%～5%左右，可以說占比非常小，跟發(fā)達(dá)國家20%以上的水平相比較差距很大。

表8 2011—2019年房產(chǎn)稅和土地增值稅稅收情況

下面對討論的六種情況進(jìn)行模擬，看在這六種情況下持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)相關(guān)稅收占財政稅收的比重情況。因此要對模擬情形下的稅收總收入和持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)相關(guān)稅收作如下相應(yīng)調(diào)整。

如表9所示，目前持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)相關(guān)稅收的情況和模擬情形中免征面積60平方米，稅率0.1%的情況相近。而在免征面積35平方米，稅率1%的情況下，房地產(chǎn)相關(guān)稅收占總稅收收入的比重能夠達(dá)到20%的水平，也就是大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的水平。

表9 2011—2019年不同房地產(chǎn)稅率、稅基下持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)相關(guān)稅收占比

（二）房地產(chǎn)稅對房價的影響

房地產(chǎn)稅對房價的影響主要在于需求和供給方面，本文結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果、住房需求分析和投資收益分析闡述房地產(chǎn)稅對房價的影響。問卷重點調(diào)查保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的開征，可能對居民購房意愿、房價預(yù)期等因素的影響。問卷通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)放，被調(diào)查對象大多處于我國的東部和中部地區(qū)，一線城市居民占比60%，其他城市居民占比40%，共計收集有效問卷271份。被調(diào)查者的基本情況如表10所示。

表10 問卷被調(diào)查者基本信息

1.需求分析

房地產(chǎn)的需求可分為消費需求（自住需求）、投資需求和投機需求。下面我們分別討論開征房地產(chǎn)稅對這幾類需求的影響：

第一類：自住需求

房地產(chǎn)稅制度設(shè)計的指導(dǎo)思想是體現(xiàn)國家保障居民基本居住需求的政策導(dǎo)向，因此設(shè)計稅制時會設(shè)定一定的免征額，對于各地處于平均居住水平以下的居民，一般不需要繳納房地產(chǎn)稅或僅需繳納很少量的稅。考慮到房地產(chǎn)稅的開征將伴隨著流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅賦的減輕，這將會在一定程度上降低居民的購房門檻。對于中低收入階層來講，選擇免征額以下面積的房屋，可同時享受到交易稅費的減少和不需繳納房產(chǎn)稅的雙重優(yōu)惠，有利于實現(xiàn)其自住型需求。

對于改善型需求的購房者，所購房屋雖用于自住，但他們一般已經(jīng)擁有必需的住房，買房一般是為了獲得更寬敞更舒適的體驗或者更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，再次購買的房屋一般面積較大，檔次較高。對于這部分購房者，開征房地產(chǎn)稅對他們的影響取決于自身的財富水平和改善性需求的強度。若購房者擁有足夠的財富，且對個人享受擁有較大偏好，則繳納房地產(chǎn)稅對他們的影響很小；若購房者財富不夠充足，為改善性需求而支付的房地產(chǎn)稅還在其權(quán)衡范疇之內(nèi)，則開征房地產(chǎn)稅很可能推遲其購房需求。

從問卷調(diào)查結(jié)果來看，74.54%的認(rèn)為開征房地產(chǎn)稅對其住房需求有影響，其中有房者占比61.88%，無房者占比38.12%。有房者中受房地產(chǎn)稅影響選擇暫緩購房的占比62.40%，選擇不再買房的占比37.60%。無房者中選擇暫緩購房的占比58.44%，選擇買更小的房子的占比19.48%，選擇租房居住的占比22.08%。25.46%的人認(rèn)為開征房地產(chǎn)稅對其住房需求沒有影響（表11）。

表11 房地產(chǎn)稅對被調(diào)查者的影響及其影響結(jié)果

總體而言，對于基本自住需求的購房者，開征房地產(chǎn)稅有利于其自住需求的實現(xiàn)。而對改善型需求的購房者，開征房產(chǎn)稅很可能影響其購買決策。

第二類：投機需求

投機需求是指投資者基于房價上漲的動機持有房地產(chǎn)，待價而沽，待房價上漲到期望程度后立即出售，以獲得房地產(chǎn)升值收益的需求。對于這部分投機者，開征房地產(chǎn)稅的影響可能體現(xiàn)在兩個方面：一是開征房地產(chǎn)稅將增加其待價而沽階段的持有成本，降低投資收益；二是開征房地產(chǎn)稅可能對房價產(chǎn)生遏制作用，改變過去一段時間內(nèi)房價持續(xù)快速增長的趨勢，使得投機住房因時間產(chǎn)生的利差會降低，轉(zhuǎn)而投資其他資產(chǎn)。

投機購房者一般財富比較充足，我們姑且假設(shè)投機購房者已有房產(chǎn)面積大于免稅面積，新購住房全部面積均要繳納房產(chǎn)稅。通過選取2017年6月新建商品住房成交均價，分別按照1%、0.5%、0.1%的稅率對開征房地產(chǎn)稅前后的房地產(chǎn)投資收益進(jìn)行測算和對比。測算結(jié)果如表12所示：

表12 開征房地產(chǎn)稅前后的房地產(chǎn)投資收益情況對比

數(shù)據(jù)來源：中國指數(shù)研究院、中國人民銀行

表12計算的邏輯過程為：假設(shè)在開征房地產(chǎn)稅前后購買相同價值的房地產(chǎn)用于投資并一年后基于價格上漲而將其出售。對于開征房地產(chǎn)稅后，一年內(nèi)所需支付的房地產(chǎn)稅成本分別按照假定的房地產(chǎn)稅方案，在1%、0.5%、0.1%的稅率情況下進(jìn)行，結(jié)果顯示房地產(chǎn)稅將導(dǎo)致每年負(fù)擔(dān)成本分別增加50401、25200.5、5040.1元。同時，考慮開征房地產(chǎn)稅后，房地產(chǎn)持有成本的增加將在一定程度上改善房地產(chǎn)市場供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，使得房價在2011—2016年年均12%的增速放緩，并且假設(shè)開征房地產(chǎn)稅會影響社會預(yù)期，房地產(chǎn)供需雙方均會謹(jǐn)慎操作，使得房價在1%、0.5%、0.1%的稅率情況下分別下降至6%、8%、10%。貼現(xiàn)率按2017年6月一年期存款利率1.5%來計算。一年后的投資收益主要體現(xiàn)在由房價上漲帶來的投資收益，而投資成本為當(dāng)年房地產(chǎn)稅及所支付的本息和的貼現(xiàn)值，二者差值為房地產(chǎn)最終實際投資收益。

根據(jù)測算，若僅考慮房地產(chǎn)稅稅負(fù)的增加，房地產(chǎn)投資者在1%、0.5%、0.1%的稅率下，每月增加的房地產(chǎn)成本分別占原月供支出的29.7%、17.4%、4.05%；若同時考慮房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)價格增速的抑制作用，開征房地產(chǎn)稅后使房價增速放緩，使得房地產(chǎn)價差收益從40.36萬元分別下降至5.6萬元、18.2萬元、29.93萬元，同比分別減少86.1%、54.9%、25.8%，因此，按照1%、0.5%、0.1%三種稅率，開征房地產(chǎn)稅后收益率只能實現(xiàn)1.59%、5.11%、8.48%，相較于開征房地產(chǎn)稅之前11.44%的收益率，下降幅度較大。稅率為1%時，收益率幾乎與一年期存款利率1.5%持平，綜合考慮到房地產(chǎn)變現(xiàn)能力較差，房地產(chǎn)對于投資者及購房者的吸引力大大減弱。

綜上所述，通過對開征房地產(chǎn)稅前后年度的情況對比，房地產(chǎn)稅將在較大程度上降低房地產(chǎn)投機者的投資收益率，從而影響投機者的投資選擇。也就是說，至少在短期內(nèi)，開征房地產(chǎn)稅能在一定程度上有效抑制房地產(chǎn)的投機需求。

第三類：投資需求

以房地產(chǎn)作為投資的目的是出租收取租金收入或待其升值出售以獲取差價。本小節(jié)僅討論長期擁有兩套及兩套以上住房，并以出租為目的的普通投資者。

以表12中的房屋為例，若該房屋用于出租，根據(jù)我們前期租賃指數(shù)課題測算，上海市目前月平均租金為98元/平方米，則一套成交均價為50401元，面積為100平方米的住房租金為9800元/月。分別按1%，0.5%，0.1%的稅率開征房地產(chǎn)稅后，則每月業(yè)主需要繳納房地產(chǎn)稅分別為4200元、2100元、420元，分別占租金收益的42.8%、21.4%、4.28%。另一方面，考慮不同的市場環(huán)境下稅負(fù)歸宿不同，可能出現(xiàn)三種情況：租房者支付全部房地產(chǎn)稅成本、購房者支付全部房地產(chǎn)稅成本、以及租房者和購房者分別支付一部分房地產(chǎn)稅成本，這取決于租賃市場的供給是否充足。上海市“十三五”住房發(fā)展規(guī)劃中提到著力建設(shè)購租并舉的住房體系，“十三五”期間新增租賃住房供應(yīng)約70萬套，對租賃市場的大力培育很可能在短時間內(nèi)使上海市租賃供應(yīng)大幅增加，因此，目前來看，房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)嫁給租房者的可能性不高。那么假設(shè)短期內(nèi)租賃市場為買方市場，則當(dāng)稅率分別為1%、0.5%、0.1%時，業(yè)主投資住房出租分別需要75年、59年、45年才能收回成本，對于我國住房70年的土地使用權(quán)來說，顯然稅率在1%、0.5%時，住房投資者的成本回收期過長。

綜上所述，當(dāng)稅率為1%和0.5%時，房地產(chǎn)稅對業(yè)主的投資收益影響很大，對其投資需求有很大影響。而稅率為0.1%時，房產(chǎn)稅對業(yè)主影響較小。

2.供給分析

開征房地產(chǎn)稅后，流通環(huán)節(jié)稅費減輕，但保有環(huán)節(jié)需繳納一定數(shù)量的房地產(chǎn)稅，這使得房地產(chǎn)的持有成本大幅增加。正如前文中詳細(xì)分析，開征房地產(chǎn)稅可以有效抑制房地產(chǎn)市場的投機行為，這將釋放出大量土地和房源。對于房地產(chǎn)企業(yè)來講，由于土地持有成本的增加，在未來收益增長不大的情況下，企業(yè)必然重新權(quán)衡“囤地”行為，減少對土地的持有，這可以使一部分企業(yè)庫存土地重新上市流通。對于房地產(chǎn)投資者來講，投資目的是為了獲取較高的投資回報。由于房地產(chǎn)持有成本的增加，若未來預(yù)期收益率沒有達(dá)到應(yīng)有水平（見表14），投資者必然放棄該投資途徑，轉(zhuǎn)而投資其他收益率更高的投資品，促使一部分房源進(jìn)入二手存量住房市場，增加市場供應(yīng)量。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)被問及如果有多套房源，房地產(chǎn)稅的實施推廣是否會促使您考慮出售多余房屋時，約37%的人表示會賣出，約48%的人表示視情況而定，僅有15%不到的人表示不會售出（表13）。可見，二手房市場的出售房源數(shù)量與房地產(chǎn)稅實施方案對多套房居民的影響程度有關(guān)，累進(jìn)稅率可能更有利于二手存量市場房源的盤活，增加供應(yīng)。

表13 房地產(chǎn)稅的實施對擁有多套房屋者的影響

表14 被調(diào)查者認(rèn)為房地產(chǎn)稅會對房價的影響

3.預(yù)期分析

從社會預(yù)期來看，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，32.10%的被調(diào)查者認(rèn)為房地產(chǎn)稅會對房價起到抑制作用，有14.39%的人認(rèn)為房地產(chǎn)稅會令房價上漲，26.57%的人認(rèn)為房地產(chǎn)稅對房價的影響不大，另外26.94%的人無法預(yù)測其影響（表14）。征收房地產(chǎn)稅在一定程度上影響了社會預(yù)期，總體來看有利于平抑房價。從國際經(jīng)驗和上海、重慶試點房產(chǎn)稅的情況來看，盡管短期內(nèi)房產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場有一定影響，但房產(chǎn)稅對市場的長期影響是有限的。

綜上所述，開征房地產(chǎn)稅能抑制投機和投資需求，同時釋放大量土地和房源，增加新建商品住房和二手存量住房市場供應(yīng)，在短期內(nèi)有可能會降低房價。但同時，也有可能通過成本轉(zhuǎn)移進(jìn)一步推高房價，這取決于房地產(chǎn)市場供應(yīng)是否充足。

（三）房地產(chǎn)稅對居民家庭負(fù)擔(dān)的影響

大多數(shù)被調(diào)查者能夠承受的房地產(chǎn)稅占家庭年可支配收入的比例在1%以內(nèi)。如表15所示，71.22%的被調(diào)查者表示能承擔(dān)的房地產(chǎn)稅占家庭年可支配收入的比例在1%以下，23.62%的被調(diào)查者表示能承擔(dān)的比例在1%～3%，僅有5.16%的被調(diào)查者表示能承擔(dān)的比例在3%以上。

表15 被調(diào)查者能承擔(dān)的房地產(chǎn)稅占家庭年支配收入的比例

我們以一個達(dá)到上海城鎮(zhèn)居民人均建筑面積標(biāo)準(zhǔn)的三口之家作為典型家庭，測算其在不同情境下近5年的房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)[式（8）～式（12）]。其中，

計算結(jié)果如表16所示。

表16 上海市典型家庭的房地產(chǎn)稅情況和家庭負(fù)擔(dān)

在免除面積在人均60平方米的情況下，擁有一套中等價位住房的家庭不需要繳納房地產(chǎn)稅；在免除面積在人均35平方米的情況下，擁有一套中等價位住房的普通家庭需要交房地產(chǎn)稅。從表16可以看出，在交房地產(chǎn)稅的情況下，房地產(chǎn)稅帶來的家庭負(fù)擔(dān)率根據(jù)稅率不同在0.03%到1.62%之間，其中，0.1%和0.5%的稅率水平下，家庭負(fù)擔(dān)率均為1%以下，在大多數(shù)被調(diào)查者能夠承擔(dān)的范圍之內(nèi)。

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

房地產(chǎn)稅的改革方向，主要目的還是在保障基本居住需求的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)的稅種和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，本著寬稅基、低稅率的原則，合理開征。最終目的是促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，合理有效地調(diào)節(jié)資源分配。對于房地產(chǎn)稅開征的影響，本文有如下結(jié)論：

第一，上海市房產(chǎn)稅試點的經(jīng)驗表明，由于免稅面積較大且僅對增量征稅，對居民家庭負(fù)擔(dān)造成的影響較小，且房產(chǎn)稅的開征并未造成房價的劇烈波動，并在一定程度上促進(jìn)了收入再分配。

第二，目前持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)相關(guān)稅收的情況和模擬情形中窄稅基、低稅率（免征面積60平方米，稅率0.1%）的情況相近。而在寬稅基、高稅率（免征面積35平方米，稅率1%）的情況下，房地產(chǎn)稅收占總稅收收入的比重能夠達(dá)到20%的水平，也就是大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的水平。

第三，開征房地產(chǎn)稅，有利于居民特別是中低收入群體的住房自住需求的實現(xiàn)，但會抑制房地產(chǎn)的投機需求；如果實行較高稅率，還會對投資需求有一定的抑制作用。與此同時，房地產(chǎn)稅會促使一部分房源進(jìn)入二手存量住房市場，增加市場供應(yīng)量。短期內(nèi)，可能會有平抑房價的作用。

第四，在窄稅基（免除面積在人均60平方米）、寬稅基（免除面積在人均35平方米）且中低稅率（0.1%、0.5%）的情況下，房地產(chǎn)稅帶給居民家庭的負(fù)擔(dān)都在可接受范圍之內(nèi)。

（二）政策建議

1.調(diào)控政策與房地產(chǎn)稅相配合，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展

短期來看，不管是國際上的經(jīng)驗還是上海市的試點結(jié)果，都表明征收房地產(chǎn)稅并不能起到平抑房價的作用。因此，要想短期內(nèi)抑制投機、緩和過熱的房地產(chǎn)市場，必須堅持限價、限購、限貸和限售等調(diào)控政策不動搖。長期來看，在房地產(chǎn)市場供應(yīng)比較充足的情況下，房地產(chǎn)稅會增加購房者的持有成本，一定程度上改變房價增長的社會預(yù)期，釋放土地和房源，增加新建商品住房和二手存量住房的市場供應(yīng)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的流動性與活力。因此，短期內(nèi)要堅持調(diào)控政策不動搖，待房地產(chǎn)稅出臺以后再視情況慢慢放開，兩者相互配合，有機結(jié)合，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)的發(fā)展。

2.賦予地方政府一定的房地產(chǎn)稅制自主選擇權(quán)，根據(jù)不同需求確定稅基與稅率

目前，我國正處于房地產(chǎn)稅征收的初期階段，稅率方面不宜過高，應(yīng)該在1%以內(nèi)。考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)市場的差異較大，應(yīng)該在稅基與稅率的選擇上，賦予地方政府一定程度的自主選擇權(quán)。以上海為例，如果想維持目前的征收額，那么應(yīng)該考慮低稅率窄稅基的方案，即扣除60m2/人*均價的金額之后的市場價格為稅基，稅率0.1%；如果想達(dá)到發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)稅收入占地方稅收20%以上的水平，讓房地產(chǎn)稅作為地方稅收的主體稅種，就應(yīng)該考慮高稅率寬稅基的方案，即扣除35m2/人*均價的金額之后的市場價格為稅基，稅率1%。

3.減輕流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅賦，增加持有環(huán)節(jié)稅賦，平衡改革前后總稅收

房地產(chǎn)相關(guān)稅收制度存在著重流轉(zhuǎn)、輕持有、重復(fù)征稅、稅制設(shè)計不合理等問題。土地增值稅稅制設(shè)計不合理，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課稅環(huán)節(jié)過多，房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅和契稅存在重復(fù)征稅問題。各稅收環(huán)節(jié)的改革建議為：土地增值稅稅制變?yōu)橹苯影幢壤龑ν恋爻鲎尳鹫魇胀恋卦鲋刀悾粡U除房地產(chǎn)業(yè)印花稅和城市維護(hù)建設(shè)稅；城鎮(zhèn)土地使用稅與房產(chǎn)稅合并為“房地產(chǎn)稅”。總的原則要與“營改增”配合，使地方政府改革前后稅收基本持平。

4.合理設(shè)計房地產(chǎn)稅征收制度，優(yōu)化資源再分配效果

通過問卷調(diào)查，65.2%的被訪者認(rèn)為應(yīng)該按套數(shù)或面積劃定檔次，實行逐級提高的累進(jìn)稅率。這樣，對多套房、別墅和高價房征的房地產(chǎn)稅會大幅增加，從而抑制對這些房屋的需求，優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)，增加中小套型房屋的供給。房地產(chǎn)稅出臺后可以設(shè)計一些措施減輕居民的購房負(fù)擔(dān)，比如對居民貸款購買自住房的貸款利息支出在個人所得稅中扣除等等。為了促進(jìn)保障性住房的供應(yīng)，對公共租賃住房、廉租住房和共有產(chǎn)權(quán)保障住房等保障性住房免征或減免房地產(chǎn)稅。

5.加大住房供給力度，從根本上達(dá)到平抑房價的目的

從前面的分析可以看到，征收房地產(chǎn)稅對房價的抑制作用具有局限性，長期看來，想要穩(wěn)定房價、抑制房地產(chǎn)價格的上漲，主要還是得通過住房供給側(cè)的調(diào)節(jié)實現(xiàn)。政府可以通過加大對閑置土地的清理和盤活力度，重新整合低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地、城市工業(yè)用地與商業(yè)地產(chǎn)，同時規(guī)劃更多的住宅用地，提高住宅用地占建設(shè)用地的比重，并增加中小套型住房供應(yīng)比例。此外，在有條件的地方可以適當(dāng)提高容積率以增加住房供應(yīng)。

6.培養(yǎng)第三方機構(gòu)，提高房地產(chǎn)評估技術(shù)

目前試點征收房產(chǎn)稅時使用的還是以房地產(chǎn)的交易價格為基礎(chǔ)作為房地產(chǎn)的價值，今后房地產(chǎn)稅擴大到存量住房，評估時還必須考慮房產(chǎn)折舊、區(qū)位及社會經(jīng)濟(jì)因素等等。房地產(chǎn)涉稅信息的初始搜集和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建需要投入巨大的成本和人力、物力，因此有必要建立起政府部門間的涉稅信息共享平臺，加快不動產(chǎn)登記制度與信息平臺建設(shè)，可以考慮建立一個專門的政府房地產(chǎn)評估機構(gòu)或部門，采用信息化手段，建立統(tǒng)一的稅收征管信息系統(tǒng)，以節(jié)約征管資源，降低征管成本，提高征管效率。