中國—東盟政治互信的現狀、問題與對策

摘要：政治互信決定合作命運，面對中國與東盟之間政經要素分離的矛盾，通過梳理中國—東盟政治互信發展過程與模式選擇，借鑒新古典現實主義構建分析框架，發現在體系層面下存在中國—東盟政治互信出現波動、外部勢力乘勢而入削弱政治互信和南海問題懸而未決影響政治互信等問題，在單元層面下存在多元文化的發展和西方價值觀的沖擊，使得東盟國家社會傳統的價值鏈被不斷解構、東盟的政策制定和執行不夠連續和穩定，從而很難建立集中高效的運行機制。解決上述問題，中國應對措施的核心目標是信任構建，倡導“人類命運共同體”理念，推進“一帶一路”倡議落地，以“雙軌思路”處理南海爭端，以人文交流促進政治互信，從而增強中國與東盟對于共同利益的認同，打造和平穩定的發展前景。

關鍵詞：新古典現實主義;中國—東盟;政治互信

中圖分類號：D822.3 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）05-0030-03

中國與東盟經貿聯系密切，雙邊貿易額持續增長，2020年前8個月中國與東盟貿易總額達到4165.5億美元，同比增長3.8%，占中國外貿總值的14.6%;投資合作活力強勁，2020年上半年，中國對東盟投資達62.3億美元，同比增長53.1%，東盟成為中國企業對外投資的重點地區;區域經濟合作穩步推進，2020年是中國—東盟自由貿易區全面建成10周年，大湄公河次區域合作、泛北部灣經濟合作以及“兩廊一圈”①等在內的經濟合作蓬勃發展[1]。推進“一帶一路”倡議與東盟發展規劃對接，助推區域經濟一體化發展。

盡管中國在東盟的經濟增長中發揮著重要的作用，但是依舊可以看到中國和東盟合作過程中存在政治、經濟等要素分離的現象：“中國威脅論”在東盟國家依舊存在一定的市場;雙邊合作在南海問題等敏感領域進展緩慢;民眾意見出現分歧，東盟內部不同國家、不同年齡層對華認知出現較大差異。

信任是區域內外的國家在對其身份及共同利益認同的基礎上，在國家互動中產生并維持國家間團結與進行經濟、安全合作的一種行為表現，即行為體通過行動使別人接受自己良好意圖，意圖本身符合別人原有認知[2]。根據信任的傳播路徑和自我建構原理，加強與東盟的互信關系有利于中國塑造良好大國形象，維護亞太和平與穩定[3]。

國內學者對于中國—東盟政治互信關系的研究主要集中于歷史脈絡的梳理以及不同背景下雙邊關系發展分析。陸建人[4]分析中國與東盟雙邊互信關系發展歷程，總結政治互信發展成果與不足，提出未來影響中國與東盟政治互信的因素以及應對措施;成漢平、寧威[5]從“大變局”背景下的問題域方面分析雙邊互信關系;陳瑤[6]分析美國“重返亞太”對中國與東盟互信關系的雙重影響;陳寒溪[7]從建立信任的具體措施及其對中國與東盟關系的發展進行深入探討;呂曉[2]以中國—東盟之間的信任為切入點，通過界定信任的概念，梳理分析中國—東盟關系發展脈絡，得出雙方信任構建是從建立到發展信任的過程，以及在此信任的基礎上開展政治、經濟及安全合作的結論。

從總體上看，已有研究大多從既有事實出發進行論述，對于理論層面的探討較少。政治互信決定合作成效，面對中國與東盟之間政經要素分離的矛盾，本文從政治互信入手，通過梳理中國—東盟政治互信發展過程與模式選擇，借鑒新古典現實主義構建分析框架，從體系和單元兩個層面分析中國—東盟政治互信發展過程中存在的問題，并提出相應對策。

一、中國—東盟政治互信發展過程與模式選擇

（一）中國—東盟政治互信發展過程

筆者認為中國—東盟的雙邊政治互信發展可以分為四個階段。

第一階段是1991—1996年。1975年中國正式承認東盟。1991年7月，中國外交部長首次應邀出席東盟外長會議，并同東盟各國外長進行對話[8]。1994年7月，中國第一次參加東盟地區論壇。1996年，中國和東盟建立全面對話伙伴關系[9]，雙邊關系得到初步發展。

第二階段是1997—2002年。1997年12月，中國領導人與東盟各國首腦首次舉行雙邊會晤，發表聯合聲明，宣布雙方建立面向二十一世紀的睦鄰互信伙伴關系，為雙方全方位合作奠定了良好基礎。1998至2000年，中國與東盟加強政治、經濟、文化等領域交流合作，雙方簽署面向二十一世紀的雙邊關系框架文件與合作計劃。中國—東盟雙邊關系從全面對話伙伴關系轉變上升為睦鄰互信伙伴關系[4]。

第三階段是2003—2009年。2003年，中國同東盟簽署《東南亞友好合作條約》，發表了面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言，至此中國成為東盟的第一個戰略伙伴[4]，雙方政治互信步入了穩定發展的新階段。

第四階段是2010年至今。2010年，中國—東盟自由貿易區正式全面啟動。2013年，中國提出“2+7”合作框架。2015年，中國—東盟自貿區全面升級。2018年，中國—東盟領導人會議發表《中國—東盟戰略伙伴關系2030年愿景》，同年提出“3+X合作框架”。2020年，《區域全面經濟伙伴關系協定》簽署，雙邊政治互信步入全方位發展的新階段[10]。

從以上發展過程可以發現，中國—東盟雙邊政治互信的改善根源于國家發展的戰略需求和雙方共同利益的擴大，始于雙方友好信號的釋放和回應，而后雙邊經貿的密切聯系與系列條約的簽訂為雙邊政治信任打下了堅實的基礎。

（二）中國—東盟政治互信模式

中國—東盟政治互信模式的產生背景是東南亞國際大環境。東南亞是美中等諸多大國力量投放的地區，區域呈現去中心化的特點。隨著中國“一帶一路”倡議與美國“印太戰略”的實施，中國、美國與東盟三股力量將重塑東南亞的區域秩序。

基于大環境分析，可以發現中國—東盟的政治互信模式主要呈現為中美競合模式下中國—東盟政治互信模式[6]，中國和美國力量在地區內持續發揮影響。

二、中國—東盟政治互信存在的問題分析

新古典現實主義理論認為，國際體系中的刺激在單元層面生成認知并進行傳導，在領導人意象、戰略文化、國家—社會關系、國內制度的共同影響下，最終形成外交政策和行為[11]。其優勢在于從單元和體系兩個層面出發進行歸納總結，以解釋國家的外交政策執行。在新古典現實主義模型中，通常將體系刺激視為自變量，把單元要素視為干預變量，然后考察其對因變量外交政策的影響[12]。但具體到本研究中，作為內政的延續，中國—東盟政治互信的發展不可避免地受到東盟諸國國內因素的影響，且單元層面的影響因子并不弱于體系層面。

（一）體系層面下的問題

一是中國崛起引起東盟疑慮，政治互信出現波動。2020年10月19日，國家統計局初步核算，中國前三季度國內生產總值722786億元，按可比價格計算，同比增長0.7%。新冠肺炎疫情大考下2020年中國經濟已實現正增長，分季度看，在一季度同比下降6.8%、二季度同比增長3.2%的基礎上，三季度增速加快至4.9%，呈現穩定恢復增長態勢[13]。

反觀在疫情大背景下的東盟部分國家，泰國2020年前三個季度經濟同比下降6.7%，印尼2020年第三季度GDP增長為負3.49%，馬來西亞上半年國內生產總值減少8.3%，菲律賓預計全年經濟下降6%，經濟形勢不容樂觀[14]。

中國目前是世界第二大經濟體，2019年人均GDP為10410美元，國內生產總值僅次于美國。中國的崛起引起了一些東盟國家的擔憂，他們認為中國影響力的擴大將會打破亞太地區的力量平衡，危及東盟國家的安全。我國2020年度軍費預算為12680億人民幣，占總GDP不超過2%，且是歷年來最低增長[15]，然而部分東盟國家依舊認為中國存在軍費與戰略不透明的現象，對我國披露的數據持不信任態度。

二是外部勢力乘勢而入，削弱政治互信。為進一步擴大東盟的區域影響力，近十幾年來東盟同域外大國加強合作，并邀請其加入到東盟合作機制中，這與美國當局的“亞太再平衡”戰略不謀而合，美國乘勢將力量投放到亞太。美國重返亞太，符合部分東盟國家的大國平衡戰略，他們期待通過美國的力量對中國形成牽制。

同時，美國充分利用東盟國家對于中國崛起的憂慮情緒，鼓吹“中國威脅論”，加強同東盟成員國之間的軍事與安全合作，以期重塑亞太地區的政治、安全格局，使得中國—東盟政治互信受到制約與削弱。

三是南海問題懸而未決，影響政治互信。主權和資源是當今世界國家最突出的政治及經濟權益，是國家安全和國家戰略的基石，也是國際局勢不穩定因素的誘因[5]。中國和東盟部分國家由于地緣的毗鄰性，在領海和資源上都屬于利益相關方，導致中國和部分東盟國家存在利益糾紛。在中國與東盟的深度合作與戰略互信中，南海問題是不可被忽視的主權紅線。

中國與東盟在南海問題等敏感領域的合作進展緩慢。雖然2002年中國與東盟簽署了《南海各方行為宣言》，但其不屬于國際法律文件，在無政府狀態的國際社會中不具備約束力[16]。另外，美國等國家就南海問題在國際輿論上給中國制造壓力，煽動反華與民族主義情緒，并通過與東盟的軍事安全合作企圖將南海問題國際化、復雜化，在中國和東盟之間打入楔子，成為中國—東盟政治互信發展的變量。

（二）單元層面下的問題

東盟部分國家自古就屬于東亞文化圈的范疇，中國封建王朝的遠洋航行和僑民遷徙使得中華文化在東南亞區域內有著較為廣泛的影響。然而，多元文化的發展和西方價值觀的沖擊使得東盟國家社會傳統的價值鏈被不斷解構。西方“民主”的傳播令部分東盟國家民粹主義盛行，部分政治勢力利用民族主義情緒謀取政治利益，通過“反華”來獲得選票;一些國家文化選擇發生轉變，歐美文化在東盟國家內更有市場，對國家青年一代具有潛移默化的影響力;中國所倡導的“人類命運共同體”與“海洋命運共同體”理念在東盟一些國家遭受質疑。

東盟建立的初衷在于加強區域內合作以提高整個東南亞在國際社會中的地位，與歐盟去主權化不同，東盟并沒有削弱成員國的主權，這就使得東盟作為一個共同體，內部缺乏具有強制力和約束力的制度。同美國的邦聯一般，東盟內部不存在超國家行為體，不具備執行效力。而東盟國家在內部權力構成、經濟結構、民族宗教文化等方面存在較大差異，內部成員國在區域內的共識存在局限性，容易出現“各自為政”的現象。這就使得東盟的政策制定和執行不夠連續和穩定。

三、中國應對之策——信任構建

面對體系和單元層面上的挑戰，中國應對措施的核心目標就是信任構建，增強中國與東盟對于共同利益的認同。

第一，倡導“人類命運共同體”理念。在新冠疫情的大背景下，我國應展現中國智慧與中國擔當，增強自身在全球治理中的貢獻。中國和東盟成員國應以《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的簽署為契機，加強雙邊經貿和外交關系，維護多邊貿易體制，建設開放型世界經濟，深化區域經濟一體化[17]，讓經濟發展成為中國與東盟政治互信發展的壓艙石。

第二，推進“一帶一路”倡議落地，為區域治理提供中國方案。中國應與東盟國家共同完善制度體系建設，加大對相對落后國家與地區基礎設施的投資力度，為區域經濟的可持續發展提供保障，努力塑造睦鄰友好的大國形象。

第三，謹慎處理中美關系以及南海爭端。中國、美國和東盟三股力量重塑了亞太地區的安全、政治生態，三者相互影響與制約，形成了比較緊密的三角關系。對于美國，中國應采取“對沖”戰略，在爭取自身利益的同時保持對美國的制約和防備。南海問題與美國力量投放密不可分，中國應在堅持主權紅線的基礎上保持克制與冷靜，客觀看待相關方的利益訴求，避免在外交領域形成單邊主義形象，與東盟國家建設更有約束力的行為準則，為維護我國主權保駕護航。

第四，加強雙方民間交流溝通，以人文交流促進政治互信。中國和東盟應開展多方面多途徑的文化交流，注重東盟國家青年一代對華認知的構建，通過優秀文化的輸出，改善如菲律賓等對華友善度低的國家中年輕人對于中國的印象。

四、結語

綜上，中國與東盟之間政治互信的發展基于中國綜合國力的提升與國際體系的變化。東南亞去中心化的結構性特征以及中美兩國戰略的碰撞使中國—東盟的政治互信模式主要呈現為中美競合模式下中國—東盟政治互信模式。

中國—東盟政治互信中要素分離的矛盾源自于體系層面和單元層面問題的沖擊與挑戰。國際體系中中國崛起、美國力量投放以及南海問題作為因變量（體系刺激）進入到新古典現實主義外交政策模型后，受到東盟國家內部領導人意象、戰略文化、國內制度、國家—社會關系等干預變量的影響，落實到政策執行與反映以及國際結果產生上，呈現出經貿領域繁榮而安全和政治領域劃分陣營的現象。

面對問題與挑戰，中國應以信任構建為主軸，強化與東盟的政治互信。通過倡導“人類命運共同體”意識，主動承擔大國責任，積極參與區域經濟一體化進程，帶動相對落后國家的基礎設施建設與經濟發展，營造良好大國形象，降低東盟對于中國崛起的擔憂以及國際負面輿情壓力。同時，中國要處理好同美國的關系以及東盟國家主權糾紛，在存有底線的基礎上保持克制與冷靜，深化合作溝通，完善機制建設，避免戰略誤判，為南海問題的和平解決與中國海洋安全穩定提供保障。針對部分東盟國家對華信任度較低的困境，可以靈活利用媒體和多元形式積極傳播中國優秀文化，引導東盟國家民眾改善對華認知，以人文交流促進政治互信，營造和平穩定的發展前景。

注 釋：

①“兩廊一圈”：商務部國際貿易經濟合作研究院亞太研究中心主任徐長文在第九屆東亞經濟論壇上提出，即“昆明—老街—河內—海防—廣寧”“南寧—諒山—河內—海防—廣寧”經濟走廊和環北部灣經濟圈，簡稱“兩廊一圈”，涉及中國廣西、廣東、云南、海南、香港和澳門及越南的10個沿海地帶。

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作者簡介：王翊臣（2000—），男，漢族，山東臨沂人，單位為華中師范大學政治與國際關系學院，研究方向為公共外交。

（責任編輯：馬雙）