應急響應需要積聚更大的社會力量

摘要：我國目前正在進行應急管理功能再造，從“政府應急”轉向“政府—社會”協同應急，從固態的應急響應轉向液態的應急響應，從領導決策轉向“行政—專家系統”決策，有利于從社會渠道動員更多的人力、資金、技術和輿論資源投入應急事業，從而使應急管理的“大政府”格局獲得社會和民眾力量的支撐。這不僅有可能加速接近應急管理功能再造的目標，也和打造共建共治共享的社會治理格局的整體設計形成了呼應。

關鍵詞：應急管理;政府;社會;專家

中圖分類號：D63 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）05-0143-03

2018年4月，國家應急管理部正式掛牌，其后，全國各省、市、區乃至鎮街一級的應急管理機構紛紛建立，一個“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的應急管理體制”開始快速形成，并在應對包括新冠肺炎疫情在內的重大突發事件中發揮了顯著的作用。

上述全國層面的應急管理功能再造以各級政府應急機構組建落地為標志，其后各地的應急實踐也以地方政府強力部門牽頭協調或直接實施為特征，應急管理中的“大政府”格局由此初步顯現，但“大政府”未必就是強政府。楊立華教授的研究指出：“由于政府權力天然的擴張性，大政府必然擠壓社會的空間，導致社會必然變成小社會和弱社會。”[1]“大政府”應急往往強勢包攬從宣傳、培訓、投入到救援的各個重要環節，與此同時，社會參與應急管理的空間就被壓縮了，從而導致政府在干、社會在看，老百姓遇到災害便等著政府來救援的局面。這個局面下的社會就是典型的“弱社會”，而“弱社會”對大政府是沒有支撐力的。在“大政府—弱社會”格局下，政府應急部門承受著巨大的資源消耗，其人員常常是緊缺的，經費始終是不足的，社會輿論對應急救援的評價往往以負面評價居多。久而久之，“大政府”就變成了“弱政府”，這顯然不是當今應急管理功能再造的本意。為防止出現上述局面，需要盡快形成“強社會”的格局——從人力、資金、技術和輿論生態等方面拓寬社會力量投入、參與應急管理的渠道，使之成為支持、協同政府應急管理并維護政府強勢的增量資源。

格局的調整需要以觀念的調整為先導，需要有互聯網思維的支持和支撐。就應急管理的現狀而言，以下觀念和政策形態的調整具有緊迫性。

一、從“政府應急”轉向“政府—社會”協同應急

檢索文獻發現，關于政府行政在應急管理中的責任，已經基本形成了以下共識：“應急管理是國家治理體系的重要組成部分，是政府對突發事件進行處理的行政活動。”“防范化解重大安全風險，是政府應急管理部門的首要職責。”考察地方政府日常應急管理的語境也同樣會發現，凡是當地防范化解安全風險的正面案例，均已被地方政府應急管理部門視為自己的政績，而對存在的各種“不到位”的問題，地方政府應急管理部門也能主動承擔責任。由此推斷，“政府應急”時下已經成為應急管理的“共識”，也是指導地方應急實踐的基本觀念。因此，“政府應急”迫切需要向“政府—社會”協同應急轉變。

首先，在數字技術和互聯網的助推下，當代國家和社會關系的格局已經發生了重大變化，行政管理社會的模式已經調整為政治、行政、社會三者相互作用的模式，國家治理活動也更多地表現為三者相互作用的過程。IBM公司智慧城市項目主管邁克爾·迪克森描述說：“互聯網是前提條件，就像公路是公共交通的中心一樣，互聯網和水資源、天然氣和電一樣，改變了人們生活的方式，改變政府提供服務的方式以及改變了商業運轉的方式。”[2]

在工業化時期，由于對話交流的渠道狹窄，社會參與國家治理的程度和范圍都受到了限制，政府也因此很難充分獲得社會和民眾對國家治理的想法、意見，政府在決策程序上沒有公示、聽取群眾意見的設計。互聯網普及之后，上述格局被打亂了。以城市治理為例，數字技術的發展將一個嶄新的城市概念推給了城市治理者——智慧城市。智慧城市建設的地標性工程就是建設面向廣大市民開放的城市數字化交互平臺，政府、企業、市民用戶都因此有了在同一個交互平臺上搭建虛擬的公共空間的機會，社會組織、普通市民也因此獲得了進入各個虛擬空間海闊天空隨性暢談的便利。市民群眾熱衷的話題自然少不了對所生活的城市發展熱點的關注（實際上也是對自身利益和個體命運的關注）——從環境到交通，從兒童入學到退休養老……接著，那些關注重點相同，訴求內容相似，利害關系與共者逐漸走到了一起，在虛擬的空間力形成一個個不同的“命運共同體”“利益共同體”和“意見共同體”。各個不同的“共同體”代表著不同的利益群體，不斷地制造和呼應著公共性議題，影響著政府公共政策的發展走向，社會的力量就這樣成為參與國家治理的新力量，并促使原本處于分離狀態的政治和社會關系開始走向深度的融合。具體到應急管理領域，由于突發的自然災害、安全生產事故往往因其涉及面廣，和各類“共同體”的相關性大，更容易成為虛擬公共空間參與性極高的熱點公共議題，話題熱度所反映的正是社會要求參與城市治理愿望的強度。由于災害成因、救援技術方面的話題參與門檻相對較高，公共空間的話語頻度一般又有偏好管理回避技術的傾向，從而形成強大的關于政府應急管理的輿論。引導積極的輿論，鼓勵和保護社會參與城市應急的熱情，汲取社會豐富的資源投入城市的應急響應，不僅符合現實中的國家與社會關系持續改善的趨勢，也是“共建共治共享”社會治理模式的合理選擇。

其次，從實踐效果看，各級政府及其應急管理部門毫無疑問是應急管理的宣傳者、應急機制的主體建設者，也是應急救援的具體實施者和協調者。但是，在“大政府—弱社會”的生態下“政府應急”容易導致以下被動：

一是貽誤救援時機。在大的、影響全局的應急事件中，災害發生地政府的主要領導一般都會靠前指揮，組織救援，而局部的、個體遭遇的突發災害、安全事故，政府應急管理部門的人員未必能在第一時間身處現場，組織救援也需要先了解情況再進行決策，救援所需的人力、物資、技術資源到達現場還需要一定的時間，往往導致貽誤最佳救援時機，降低救援的成功率。

二是財力不堪重負。在政府包攬應急響應的生態中，各級政府也同時包攬全部或大部分人力、裝備、救援物資的支出費用。而且在應急責任壓力和政府政績考核壓力的驅使下，各級政府的應急投入容易形成攀比，進而導致重復投入甚至過度投入。例如某市投入1.6億元建設了市一級的應急指揮系統，而市轄各區又紛紛投入重金建設下一級應急指揮系統。在政府包攬的格局下，各級政府、政府各相關部門有的還按照寧可備而無用、不可不予儲備的原則，爭相儲備應急物資，導致過期需要淘汰的應急物資比重過大。上述行為顯然加重了地方政府的財政負擔。

三是弱化了社會的應急素質。“大政府”在擠壓了社會應急空間的同時，還在客觀上助長了社會的和公民個人的“救援依賴”心理，并進一步弱化社會團體、公民個人的自救能力。“遇危險，找政府”“有困難，找領導”，導致公民忽視應急物質儲備和必要的應急救援能力的習得，社會整體應急響應素質因此長期在低水平徘徊。例如，據四川瀘縣公安局“@平安瀘州”公開通報，2020年8月22日，該縣一名15歲女孩從小區25樓跳下，其父在樓下試圖接住女兒，結果兩人經搶救無效死亡。該事件也為普通公民缺乏救援能力提供了一個旁證。

四是陷政府于被動。“政府應急”導致社會輿論形成了一個定勢——承擔應急及救援責任是政府服務職能的規定，應急費用支出也都應該由政府全部承擔。在這樣的認知定勢引領下，社會對應急過程幾乎始終以消極的評價為主——如果包括應急救援在內的全部應急響應環節都做得很好，那也是政府應該做的，如果某個環節哪怕還存在一點兒不完美，那就會被認為是政府的失職，甚至會在復雜多變的網絡空間突然發酵成輿論風暴，被裹挾在風暴中心的多半還是地方政府。事實上地方政府的主要領導不得不經常在應急響應的關鍵時候抽出精力來回應輿論質疑，從而導致組織救援注意力的分散。

堅持以人民為中心推進國家治理現代化，是新時代治國理政的基本方略。“以人民為中心”是“中國之治”的鮮明特點，也是新時代國家應急管理建設的價值引領，其中理應包含動員人民群眾投入應急管理建設事業之意，這也為我們跳出“政府應急”的思維定勢，營造“政府—社會”協同應急的輿論強勢提供了理論支持。

二、從固態的應急響應轉向液態的應急響應

社交媒體時代到來之后，信息傳播的基本模型變了，傳統主流媒體時代形成的單主體、單向、線性、自上而下的固態傳播模式已經基本失靈，智能手機引領的呈彌漫狀態的傳播體系開始登了舞臺——任何人（anyone）、任意時間（anytime）、任何地點（anywhere）、選擇任意方式（anyway），對任意內容（anything）都可以隨心所欲地進行傳播，這就是一種液體狀態的信息傳播模式。

而就目前的應急響應來看，在“政府應急”的背景下，無論平時的應急預防還是戰時的應急救援，應急響應均呈現上級政府發布指令，下級政府按照上級政府的指令行動的垂直響應特征。垂直響應的優勢在于指揮統一、行動有序、職責分明，但垂直響應是典型的“固態響應”，存在的弊端也不容忽視：

一是行動緩慢。尤其在應急事件突發后，決策者往往因為不在事件現場，其決策需要經歷了解情況、分析數據、會議研究等過程。其間，下級一般處于待命狀態，因而有可能導致現場救援的拖延。

二是滋生懶政。垂直響應容易壓制下級政府和相關機構現場決策的積極性，滋生無事不想問題，有事不動腦筋，一切聽命于上級，不求有功但求無過的懶政行為。

三是資源壓力大。在“垂直響應”狀態下，社會資源參與應急的程度較低，政府單打獨斗，難免陷入用于應急的人員始終是緊缺的，應急裝備一直是不足的，救援物資永遠難以滿足需要的困境。

為改變上述被動狀態，就需要將垂直狀態的“固態響應”調整為彌漫狀態的“液態響應”（也可以稱之為“立體響應”）——一種“災情就是命令”（而不是只有政府的命令才是命令），“救援人人有責”（而非全是政府的責任）的響應狀態。由于當下互聯網虛擬空間形成的由網絡輿情體現的民意網絡正在成為社會新的組織基礎，而民意網絡組織恰恰是以液態形式存在和呈現的，調整為“液態響應”后，更有利于強化社會和公民個體的應急響應意識，有利于形成全社會應急救援一盤棋的態勢，也有利于激活基層組織、社區機構、市民個人防災救災的自覺性以及社會力量投入國家應急機制建設的潛能。

“液態響應”鼓勵打通志愿者參與應急響應的渠道和路徑，保護志愿人員投入應急響應的積極性。政府部門還可以通過建立諸如“見義勇為”獎、“應急響應”獎、“好市民”獎等獎項，培育全社會主動參與應急響應的風氣。

隨著區域合作的持續推進，相鄰城市之間的連接日益密切，一條地鐵線連接兩座城市、一家公司分布在三個地區的情形已經極為常見。與此同時，跨行政區域的突發應急事件也呈日益增多之勢，在“固態響應”機制下，跨區域的應急預防和應急救援協調起來難度大、效率低，而調整為“液態響應”后，就為打破應急資源的行政分割，營造面對突發災情不等、不靠、不依賴、不分彼此、爭相響應的氛圍，進而為實現跨區域的應急優勢互補創造了條件。

不應該把“液態響應”和“固態響應”完全對立起來。在初始階段，“液態響應”和“固態響應”允許出自不同的指令系統，前者可以作為后者的輔助和補充。待應急響應水平和社會力量投入應急響應的自覺性、有序性提高到一定水平之后，再進一步推動“液態響應”和“固態響應”逐漸走向融合。

三、從領導決策轉向“行政—專家系統”決策

在時下的應急管理場景中不難發現以下豪言壯語：

寧可十防九空，不可萬一失防！（某市防臺風口號）

寧可防而不來，不可來而無防！（某部防火災口號）

寧可百日防有，不可一日防無！（某市安全生產口號）

上述口號彰顯了預防災害的決心，表明了對預防安全事故發生的態度，有其積極的一面，作為宣傳標語使用，也會有一定的傳播效果。但是，上述豪言壯語所體現的更多的是地方政府行政領導個人的管理風格，帶有行政領導者決策的痕跡。應急決策，尤其是啟動高等級的應急響應，決策者的判斷需要力求精準、精準、再精準，決策意見要力求科學、科學、再科學。無論從正在走向融合趨勢的政府與社會的二分體制，還是從當代應急響應所涉及的專業性、技術性和復雜程度來看，建設應急決策專家系統，將應急決策建立在以專家智慧和大數據為基礎的科學決策的邏輯之上，才有可能相對滿足決策判斷更準確、決策意見更科學的要求。同時，將應急決策建立在專家系統的基礎之上，也為政府部門面對復雜多變的公共意見及其背后的參與要求，回應網絡化的社會體系和公共事務信息化、透明化的社會要求提供了技術支撐。

就目前的進程看，許多地方政府均已建立了應急管理專家組和專家庫，出臺了專家咨詢管理的相關制度，規范了較大以上突發事件專家參與咨詢決策的制度安排，并協調、邀請了各類安全生產、職業健康方面的專家配合執法檢查及評審等。下一步還需要從三個方面推進“行政—專家系統”建設。

一是建立專家遴選機制。細化專家入選條件，允許跨地區遴選專家。對行業專家要有動態發現機制，對入選專家要有動態考核機制，并應按照一定比例逐年更新入庫專家組成員，以確保相對權威的專家在專家組內始終占有較大比重。

二是明確專家在應急決策中的位置。要讓專家意見進入應急決策系統，成為應急決策一個不可隨意跨越的環節，而不是僅僅吸收專家參與咨詢決策。專家的意見無論是被采納還是遭到否決，也都需要有機制化的設計，要有必要的流程和記錄。

三是建設專家工作平臺。除了為進入應急管理專家組的專家提供必要的工作條件和工作補貼外，還需要為專家們搭建必要的工作平臺。例如開通應急管理專家組微信公號或微信工作群，使之成為應急管理各專家組的學習平臺、信息交流平臺、業務互動平臺以及政府應急管理咨詢平臺。此外，向專家組成員開放本地區的應急管理信息系統也亟待列入專家工作平臺建設內容，以改變目前普遍存在的既在形式上隆重聘請了應急管理專家，而又以涉密為由向被聘專家封鎖所謂敏感信息的狀況。

四、結語

觀念的調整需要強有力的措施進行引導，而隨著觀念形態的調整，新的應急管理制度和創新模式又將被推向前臺。當普遍實現了“政府應急”向著“政府社會”協同應急轉變的時候，當“固態”的應急響應轉向了“液態”的應急響應的時候，當“行政—專家系統”決策普遍取代行政領導決策的時候，以互聯網思維引領的，以全社會共建共治共享為特征的應急管理格局就實現了新的架構，當代應急管理事業也將因此而被推向新的建設階段。

參考文獻：

[1]楊立華.建設強政府與強社會組成的強國家——國家治理現代化的必然目標[J].國家行政學院學報，2018（6）.

[2]主創團隊.互聯網時代[M].北京：北京聯合出版公司， 2015：270.

作者簡介：王首程（1956—），男，漢族，教授，中山大學新華學院學科帶頭人，廣州市應急管理專家組成員，曾任廣州大學新聞與傳播學院院長等職，研究方向為輿情分析與媒介管理。

（責任編輯：葉子）