公共政策角度的我國人口老齡化分析

來沖沖

【摘要】我國當前正在朝著老齡化社會發展，人口老齡化趨勢嚴重，也帶來了不少的負面影響，主要包括對社會保障體制的巨大壓力，對傳統文化的挑戰等。想要解決人口老齡化帶來的消極影響，不能單單依靠人口政策，不能單單依靠針對老年人群體的單一政策，不能單單依靠單獨部門的政策，需要整個社會的通力合作，相互補足，從而最大可能地規避人口老齡化帶來的消極影響。

【關鍵詞】人口老齡化；公共政策；家庭；社會

自從人類歷史以來，年輕人一直在總人口中占據大多數，世界范圍內的人口年齡結構一直比較穩定。但是隨著近300年來，尤其是第三次科技革命以來，人類文明井噴式發展，帶來的后果之一就是人口結構的老齡化。通過對世界范圍內各國家和地區人口結構的對比不難發現，發展程度越高的地區，人口老齡化程度越高。隨著經濟全球化和信息化的進一步發展，在可預見的未來，人口老齡化的情況會越來越突出。

研究資料表明，到2050年，我國60歲以上的人口數量將會從現今的1.7億增加到超過4億，而60歲以上老年人數量占社會總人口的比例也將超過30%。在全世界范圍內，同等的，將會從現今的7.43億增加至20億以上，所占比例超過20%。Pifer曾經說過，“人口老齡化繼續發展下去所產生的沖擊將不亞于全球化、城市化、工業化等人類歷史上任何一次偉大的經濟與社會革命”。

一、定義簡釋

1、人口老齡化

人口老齡化指的是一個漸進的過程，是指在總人口中由于年輕人口的減少，老年人口的增加，而導致的一種老年人口占社會總人口比例逐漸增加的態勢。這個定義包含兩個含義：一是老年人口逐漸增多的狀態，在社會總人口中所占比例逐漸增加；二是指社會總體年齡結構呈現一種老年狀態，社會進入老齡化社會。在當前的通用定義中，一個國家或地區中的60歲以上老年人占社會總人口的10%以上，或者65歲以上的老人占社會總人口的7%以上，我們就可以說這個國家或地區處于老齡化狀態。[1]

隨著人類醫療衛生條件的日益改善，生活水平的日益提高，和平與發展成為時代的主題，大規模戰爭爆發的可能性微乎其微，人們保健意識的提高，人類平均壽命的提高是必然趨勢。所以可以說人口老齡化是人類社會發展的必然趨勢，是不可阻擋的。然后現在一部分學者仍然將人口老齡化當做一種機型的、負面的社會形態，這是不利于對于人口老齡化的研究的，我們要將人口老齡化作為一個必須要面對的問題來提出對策和策略，以中性的眼光來看待，才能更好地解決人口老齡化帶來的負面影響。

2、公共政策

陳振明認為，公共政策是對全社會的價值作權威性的分配，公共政策與我們的生活息息相關，它以特有的方式影響和制約著人們生活的方方面面，它關系到社會中的每一個群體和個體，是國家進行社會管理的重要手段。[2]

從人口老齡化的必然性來看，人口老齡化在可預期的未來內，無論是在我國，還是在全球范圍內，都是一個必然趨勢。那么面對一個如此復雜的社會問題，想要解決它所帶來的消極影響，就必須使用公共政策進行調節。然而公共政策的調節作用不是一勞永逸的，我們需要在逐漸適應人口老齡化給社會帶來的影響的過程中，摸著石頭過河，合理地規避其為社會發展帶來的消極影響。

二、人口老齡化給社會帶來的消極影響

前文中已經提到過，人口老齡化是人類社會發展的必然結果，而且在一段時間的發展形勢是不可逆轉的。想要抑制其消極影響，就要對其進行一一分析。

1、對社會保障體制造成巨大壓力

社會保障體制作為社會財富第二次分配的主要形式之一，擔負著社會公平的重要職責，也是中國夢的重要支撐。社會保障體制對于老年人的作用不言而喻，它是大多數老年人退休之后的重要生活來源，尤其是對貧困老人而言，是其生活支柱。在老齡化社會中，社會保障的作用更是突出。

隨著我國社會的老齡化進程，社會中的青壯年勞動力和退休老年人的比例正在逐年縮小，社會需要負擔的養老費用和需要贍養的老人日益增加，給我國現收現付的養老金制度造成了極大的壓力。根據相關資料顯示，我國現在的養老金賬戶存在著極大的缺口，現有的青壯年勞動力所支付的養老金，已經用于支付，而且養老金賬戶的支付額度正在逐年增加。根據數據統計，我國在2001年到2075年之間，預計養老金賬戶將產生的缺口甚至可以達到9.15萬億元，這對于我國的經濟發展，國家財政的靈活性，以及社會的稅收都產生了很大的壓力。即使國家出臺了延緩退休的政策，也不足以從根本上緩解這一形勢，養老金賬戶的巨額缺口將是制約我國經濟進一步發展，國民財富合理地第二次分配的一大重要因素，也會從很大程度上降低人民的幸福感和政府的公信力，不利于經濟的發展和社會的穩定。

我國養老體制的二元化結構并沒有從根本上消除。我國當前的養老體制基本上還是偏向于城市的養老體制，雖然近些年在農村地區實施的新農保政策達到了一定的覆蓋面，但是也僅僅覆蓋了一小部分。而且我國在養老金方面的支付比例極不平衡，大部分資源慶祥城鎮地區，只有一小部分資金投入新農保，農村老年人真正拿到手中的寥寥無幾，根本不足以維持基本生活，在農村地區，家庭養老依然是主要方式。由此可見，我國應付人口老齡化的重點之后是在西部貧困地區以及農村地區。

由于我國當前傳統的家庭養老逐漸衰弱，再加上新興的社區養老、社會養老體制機制不完善。我國當前養老院無論從數量上還是質量上來說，都難以達到一個老齡化社會所要求的標準，養老院事業亟需發展。醫療保障體制存在弊端，這又對我國的養老制度提出了新的要求。

2、人口老齡化對傳統文化造成沖擊

費孝通先生將其一生研究的成果匯集為一本《鄉土中國》，在此書中，費老先生認為，我國社會是傳統的鄉土社會，我國社會的基本格局為差序格局，在差序格局中，血緣關系和地域關系處于主導。此二關系就形成了我國以倫理為主導的傳統文化，“百善孝為先”就是極好的體現。然而隨著我國人口老齡化的進程以及社會的發展，我國由傳統社會過渡到現代社會的過程中，我國的傳統文化受到了極大的挑戰，而人口老齡化在其中起到了推動的作用。

調查表明，在我國當前社會中，老年人在一個家庭中的地位并沒有隨著社會的發展而極大地降低，成年子女對于父母的意見仍然十分尊重。但是家庭中老年人普遍與子女選擇了在子女成年之后分居，雖然仍來往頻繁，但僅就分居一點，就對傳統文化提出了挑戰。而且現今的子女對老人的贍養，更像是一種等價交換的關系。父母以在子女年幼時對子女的養育，來換取自己年邁之后子女對其的照顧，這就對我國的孝的理念提出了極大的挑戰。

此外，隨著當前社會人口流動性的增強，以及社會轉型的進程，家庭的規模逐漸縮小，傳統的三代式大家庭慢慢不復存在，取而代之的是夫妻加子女，或者夫妻式的小規模家庭。如此一來，老年人在家庭資源分配中的地位逐漸降低，而且在整個社會中，老年人對資源分配的話語權不復存在。

隨著我國社會老齡化的發展，社會中針對老年人的社會資源逐漸減少。人們對老年人的態度從倫理態度轉變為道德態度，乃至經濟態度，對老年人的行為不是以傳統的尊讓、禮讓的倫理標準來衡量，而是以更加公平的道德標準，甚至絕對公平的經濟標準來衡量，而人口老齡化無疑加速了這一進程。這就可以解釋為何當今社會中存在不少厭惡老人的青年人，“讓不讓座”、“扶不扶”等問題日益凸顯。目前我國社會中無論各個階層，對于老年群體的評價都趨于使用一種歧視的態度，一些傳統的孝理念，如探望老人、贍養老人等，本該由道德倫理約束的問題，到最后必須以強制的法律形式進行約束。人口老齡化在這一轉變中無疑起到了推動的作用。

三、解決人口老齡化消極影響的公共政策視角

1、端正態度，不能僅依靠人口政策

我國從上世紀80年代開始實行計劃生育政策，在當時看來是必須的，也起到了很大的作用和不錯的效果。但是計劃生育政策無疑加速了我國人口老齡化的進程，使我國的人口發展違背了正常的發展規律，即未富先老。縱觀發達國家的發展歷程，總是在其達到一定的經濟發展程度之后，才呈現人口老齡化的狀態，而我國尚處于發展中國家，就已經產生人口老齡化的趨勢，著對我國的經濟發展極其不利。前文中已經提到，人口老齡化是人類社會發展的必然趨勢，不是通過外力可以逆轉的，所以，公共政策不能簡單地以為我國的人口老齡化是由計劃生育政策所導致，僅通過人口政策的改變就可以解決。我們應該為即將到來的老齡化社會做好充足的準備，為我國即將失去的人口紅利做好補救措施，通過全面分析人口老齡化和公共政策之間的關系，規避現有公共政策和老齡化社會結構之間的矛盾，實施合理的政策措施，才能將人口老齡化的消極影響降到最低。

2、不能僅僅依靠老年人口政策

當前的公共政策簡單地認為，解決人口老齡化帶來的消極影響，就要以老年人為出發點。這種政策由一定的道理，但是很不全面。通過前文的分為可以看出，人口老齡化帶來的我國的傳統文化的改變，除老年人之外的其他年齡群體才是致使其改變的根本原因。社會是一個不可分割的整體，老年人之外的年齡群體也必須參與到公共政策的主體之中，公共政策才能取得事半功倍的效果。人的年齡階段是不斷發展的過程，也是一個不斷疊加的過程，只有在人到達老齡化標準之前給其注入科學的、正確的世界觀和行為方式，才能使整個社會的老年群體呈現漸進的發展狀態。而養老政策更是如此。我國的養老金賬戶的巨額缺口正是需要從當前的青壯年勞動力為政策主體進行解決，可以通過增加年輕人的收入，提高其勞動效率等來彌補養老金缺口，也可以在這一批人退休之后有客觀的經濟基礎。老年人的醫療健康問題也是只有全社會共同參與才能解決，不僅僅要靠醫療制度的改革，更要推廣全民健身，在人們老了之后擁有健壯的體魄，在醫療資源不足的情況下，全社會需要共同參與，從而為老年人提供足夠的醫療條件。個體有著不同的年齡發展階段和發展潛力，需要不同階段的個體進行互補，來實現整個社會的現實性發展。

3、不能僅僅依靠某一部門的政策

僅僅依靠某一部門的政策也是不足以解決人口老齡化的問題的。大量的實踐證明，公共政策必須要以某一部門的政策為主體，其他各個部門通力配合，才能使政策取得良好的效果，政策才能達到預期的目標。

根據我國當前的國情以及預期內的發展，家庭養老在未來一段時間內仍然會是主要的養老模式，盡管我國近些年有一定的社會養老方面的政策出臺，但是其他的一些政策在無意中固話的家庭養老的模式，比如對于養老機構的資源進行壟斷，使得民營養老機構難以維持等，這無疑不利于社會養老的發展，同時也會給子女帶來繁重的壓力。人口老齡化對于我國的醫療衛生體系提出了一定的挑戰，但是僅僅依靠醫療部門自身的改革不足以緩解壓力，還需要更加合理的政策安排。比如醫療衛生教育體系遠遠沒有形成，人們沒有健康的醫療衛生觀念；我國的公共衛生服務也遲遲不能滿足老年人的需求，受困于資源不足等等。總而言之，需要不同部門政策之間的配合和補足，才能應付這一全社會性的問題。

參考文獻：

[1]杜鵬、翟振武、陳衛，中國人口老齡化百年發展趨勢[J]，人口研究2005（6）。

[2]陳振明.政策科學研究與現代社會發展──論政策分析的意義[J].嶺南學刊，1995（6）.

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[6]國家統計局.中國統計年鑒2015[M].北京：中國統計出版社，2015.