關于國有企業監督格局的思考

張曦

從國有企業自身的角度來看，監督不僅是權力正確運行的根本保證，也是企業管理體系、治理能力的重要方面。如何對權力運行實行有效監督，既是深入推進全面從嚴治黨的重大任務，也是完善公司法人治理結構、建立現代企業制度、建設具有全球競爭力的世界一流企業的內在需求。

現有監督體系存在的問題及原因

隨著紀檢體制改革的不斷深入，國有企業對提高監督針對性、實效性和系統性的要求越來越高，但由于人員匱乏，體制機制不健全等多方原因使得現有的監督體系還存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

監督體系不健全，監督力量分散

1. 缺少協同機制，監督力量無法形成合力。國有企業里的監督力量包括：黨內機構的監督、董事會和監事會監督、職能部門的監督、職工群眾監督等多種形式，各種監督力量分散在不同的部門，工作機制相對獨立，沒有形成定期、有效的溝通和交流。各種監督力量所掌握的監督資源因受到工作保密機制的束縛，不能在所有監督力量之間形成資源共享，導致可能財務審計工作中早就發現的苗頭問題紀檢部門并不掌握，致使監督執紀問責的進度、速度、力度都受到了影響。本身應該協作合力打出的組合拳，卻因為缺少協同合作機制變得束手束腳，變成了花拳秀腿。

2.監督體系各自為政，監督工作群龍無首。國有企業的監督體系大致可以分為兩大類：一是黨內監督體系，主要包括黨委的全面監督、紀委的專責監督、基層黨組織的日常監督和黨委、紀委工作部門的職責監督。二是行政監督體系，包括管理監督、審計監督、法務監督、輿論監督等。這些監督力量形成錯綜復雜的監督體系，在不同的制度體系下各自為政、各有對策，真正遇到問題時責權邊界不清，容易出現推諉扯皮的情況，導致監督工作松軟無力。

基層監督力量薄弱，信息傳導不暢

1. 基層組織架構不完善，責任傳導不暢。在日常監督工作中，黨委應負主體責任，紀委應負監督責任。有的企業基層單位的組織架構還不完善，沒有建立基層黨委和紀委，誰負主體責任、誰負監督責任尚不明確，落實“兩個責任”任務分解和壓力傳導出現了困難，造成了上面熱下面涼，沙灘流水不到頭的現象。

2. 基層缺少監督人員，監督力量薄弱。企業專職監督職責是紀檢機構的主要職責，專職監督力量都集中在企業黨委、紀委的工作部門，基層基本上沒有專職的監督人員。由于基層紀檢機構的不健全，即使紀檢委員、監督員這樣的兼職監督力量也少之又少，基層的日常監督缺少探頭，常常處在盲區之中。人民群眾身邊的腐敗問題不能及時傳達到企業上級監督部門，不免出現群眾中反應強烈，上級紀檢機構還不知道的現象。監督信息的傳導不暢導致了基層監督效能低下，使監督工作變成了紙老虎和稻草人。

監督人員責權不清，監督職能難以發揮

1.工作制度不健全，開展工作沒有依據。企業沒有配套的制度指導基層監督人員工作，使得基層監督人員在開展監督工作時缺少依據、沒有權限。不具備閱讀權、參會權、核查權、督辦權、建議權等一系列權力的基層監督人員，不能參與重大事項的決策，甚至不掌握單位或部門的最新動態情況，就像是缺少了尚方寶劍的欽差，很難發揮作用。

2. 監督人員地位不高，監督工作受到誤解。基層的監督工作開展非常困難，常常被認為是沒事找事或者可有可無。在責權不清、得不到基層單位支持的時候，工作的開展更是到處碰壁。大多數監督人員都不屬于單位或者部門的領導，在行政職權受到被監督人管控的情況下，監督人員處在“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的窘境之中，工作的開展和推進阻力很大，監督的職能很難發揮作用。

努力構建和完善國有企業大監督格局

要解決現有監督體系存在的問題，建立目標統一、優勢互補、資源共享，各種監督系統充分配合，各種監督形式協同合力的大監督格局，是適應現代國有企業的管理制度的必然要求，是整合監督資源，進一步提升監督實效性的必然趨勢。對照上面問題，提出如下幾點思考：

突出黨內監督主導地位

《中國共產黨黨內監督條例》首次提出“黨內監督體系”的概念，黨內監督在監督體系中的地位越來越舉足輕重。突出黨內監督的主導地位，增強黨內監督的質效，才能擺脫監督體系混雜、群龍無首的窘境。

1. 落實黨委全面監督責任。各級黨委要全面落實黨委的主體責任，黨委書記是第一責任人，黨委班子其他成員在職權范圍內負主要責任。要加強對監督工作的領導和支持作用，在人員配備、辦公條件、經費保障、信息化建設、薪酬待遇、干部交流使用等方面提供有力保障。

2. 強化紀委的專責監督。各級紀委要持續關注專責監督，轉職能、轉方式、轉作風，切實履行好協助落實主體責任和履行監督第一職責。要按照聚焦中心任務，突出主責主業的要求，履行好“監督的再監督”職責定位，完善紀委對本級黨委及其領導班子成員履行監督職責，探索對基層監督責任的再監督，不斷提高紀委在履行監督責任時的規范性和權威性。

3. 強化黨的工作部門職能監督。黨委辦公室、黨委組織部、黨委宣傳部、黨委統戰部都是黨委的辦事機構和行政機關，是黨的方針政策的制定者和執行者。這些工作部門盡管工作性質、內容、特點各不相同，但都承擔著重要的監督責任。黨委辦公室要切實抓好對上級黨委和本級黨委部署工作落實的監督；黨委組織部要做好領導干部選拔任用情況的監督；黨委宣傳部要關注宣傳輿論領域的監督；黨委統戰部門要加強對統戰系統、統戰領域的監督。

4. 壓實基層組織的日常監督。基層組織要按照上級紀委授權履行相應的職責權限，配合上級紀委做好本級黨委管理的黨員、干部的日常監督工作，要定期檢查黨員參加黨組織生活、黨員領導干部參加雙重組織生活情況，督促開好黨員領導干部民主生活會，深入了解黨員干部遵守政治紀律和政治規矩、落實全面從嚴治黨責任、堅持民主集中制等方面的情況。

5. 改進自下而上的民主監督。要堅持以職工代表大會為基礎的民主監督，確保職工群眾有更多的知情權、監督權、參與權。要公開涉及企業改革發展和職工切身利益的重大問題的處理和進展情況，接受職工群眾監督。要暢通黨內反映意見的渠道，搭建黨內建言獻策的平臺，充分發揚黨內民主，保障黨員民主權利。

靈活應用多種行政監督形式

行政監督包括內部監督和外部監督兩大類，企業內部監督是指在企業內部設立專職部門，對企業內部人員進行專職監督，其中包括管理監督、法務監督、審計監督等，而企業外部監督是指企業外部權力機關、政黨、社會公民對于企業人員的監督。下面主要涉及的是內部監督的幾種主要形式。

1. 壓實基礎管理的監督職責。在企業的行政管理體系下，企業的職能管理部門，按照其分工和分管領域的不同，分別行使著各自方向的監督職責。要完善企業的管理體系，明確各單位各部門的職責權限，按照“誰主管、誰監督”的原則，把監督責任分解下去。對企業重點領域和關鍵環節的決策決議，要圍繞“三重一大”決策要求，按照決策制度和決策程序，堅持集體決策、依法決策、民主決策，并組織所有相關職能管理部門實施過程監督及結果審核工作。

2. 加強企業法律監督。法律監督是對法律實施中嚴重違反國家法律的情況所進行的監督，也是對法律實施情況的監督。加強企業法律監督，要在企業內部設置法務部門，在基層設置法律顧問，監督企業各個環節的合法性，防范企業在決策、經營、管理等多個環節承受法律風險，推動企業依法決策、合法經營。

3. 發揮企業內部審計監督作用。企業的審計部門對財務資金系統的財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理等實施獨立、客觀的監督、評價和建議，按照規定對采購項目進行日常審計，在各級領導離任或任期屆滿時進行經濟責任審計，不斷提升公司管理效能。

完善制度體制，賦予監督人員權利

監督人員不受重視，行權難，一直是基層監督工作的難題，要不斷提高監督人員的地位，賦予監督人員監督權限，才能確保監督工作順利進行。

1.構架監督制度體系。逐步完善例如巡視、巡察工作條例、派駐監督工作條例、特聘監督員工作條例、監督協調小組工作條例等一些列制度，要在制度中明確監督人員的職權范圍，賦予監督人員權利，讓制度成為監督人員的尚方寶劍，才能真正把監督的探頭安插到企業的每個角落。

2. 積極落實“三個為主”。紀檢工作"三個為主"是指：提名考察以上級紀委為主，查辦案件以上級紀委監委為主，考核考績以上級紀委監委為主。堅持做到“三個為主”，讓監督人員不再處處受制于被監督人，監督工作才可以放開手腳，做到真實、有效。

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