PPP模式中我國地方政府風(fēng)險防范管理研究

張倩玉

近年來，隨著中國政府的大力推動，政府與社會資本之間的合作已進(jìn)入發(fā)展的“快車道”，實現(xiàn)了政府與社會資本之間的雙贏。但是，在實施過程中經(jīng)常報告一些PPP項目存在各種問題，特別是對PPP風(fēng)險的認(rèn)識不足，無法防范風(fēng)險。PPP項目的風(fēng)險防范對PPP項目的健康存在具有重要意義。但是，中國還沒有形成完善的風(fēng)險體系，特別是對于地方政府而言，需要進(jìn)一步完善PPP模式的風(fēng)險防范。

我國地方政府參與PPP項目管理模式的現(xiàn)狀

PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府和私人組織根據(jù)雙方簽署的特許經(jīng)營協(xié)議在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)以及提供公共產(chǎn)品或服務(wù)方面形成的合作關(guān)系。

1980年代和1990年代是發(fā)展的萌芽階段。它首先出現(xiàn)在地方政府和外國投資者共同開發(fā)的PPP項目中。可以說，PPP項目是由地方政府而不是中央政府發(fā)起的。在此期間，為了獲得更多的財政盈余，地方政府在能源和交通領(lǐng)域進(jìn)行了大量合作。

1994年，中央政府開始實施分稅制改革，這使地方政府不得不積極尋求社會資本的幫助。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，中央政府開始啟動第一批PPP項目政策，并選擇了五個BOT項目進(jìn)行試點。廣西來賓B電廠的BOT項目標(biāo)志著中央政府已開始重視這種合作模式。受此影響，許多地方政府也引入了社會資本。典型的項目有北京十水廠的BOT項目，北京小電廠的嘉禾污水處理項目等。可以看出，這段時期的PPP項目已經(jīng)從原來的電力和運(yùn)輸領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樗⑽鬯⑻烊粴夂退姟Ｆ渌椖俊Ｍ瑫r，盡管這一時期以外資為主導(dǎo)，但國內(nèi)私人資本也開始進(jìn)入PPP領(lǐng)域。從那以后，受金融危機(jī)的影響，PPP實踐首次進(jìn)入較低階段。

從2003年到2013年，PPP項目既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。中央政府開始重視特許經(jīng)營。典型的是建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》。具有代表性的案例包括北京地鐵4號線項目，杭州灣跨海大橋項目等。然而，在次貸危機(jī)的影響下，中國的PPP模式已第二次降低。公私合作項目再次受到政府和國有企業(yè)提供資金的方式的擠壓，許多公私合作項目被迫停止。

自2013年以來，中國的PPP項目已進(jìn)入全面發(fā)展階段。由于4萬億元投資失敗，地方政府提供了變相擔(dān)保，增加了還債的風(fēng)險。但是，隨著國家鼓勵民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府又再次出現(xiàn)了PPP項目。習(xí)近平總書記在十九次重大報告中提到，要鞏固基礎(chǔ)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量產(chǎn)品的供應(yīng)。2019年，國務(wù)院和國家發(fā)改委發(fā)布文件鼓勵發(fā)展，公私伙伴關(guān)系為PPP項目提供了廣闊的前景和發(fā)展方向。

我國地方政府在PPP項目管理中存在的問題及成因

風(fēng)險分配不合理

考慮到政府的風(fēng)險管理能力，項目報告機(jī)制等因素，PPP項目應(yīng)根據(jù)風(fēng)險分配優(yōu)化、等值、風(fēng)險防控的原則，合理分配政府與社會資本之間的風(fēng)險。但是在一些已實施的PPP項目中存在一些風(fēng)險分配不合理，缺乏約束機(jī)制等問題。例如，“鳥巢”的失敗可能是由于社會資本方尚未完全確定的潛在風(fēng)險。大型體育場館的建設(shè)和運(yùn)營在整個生命周期中中標(biāo)后，在此基礎(chǔ)上，尚未建立相關(guān)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。地方政府經(jīng)常將政治風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險和市場價格風(fēng)險推給社會資本，但是社會資本沒有足夠的資源和能力承受這些風(fēng)險，導(dǎo)致項目投資失敗。此外，由于缺乏約束和協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦出現(xiàn)重大問題，地方政府往往會采用行政手段進(jìn)行干預(yù)，從而違反了合同，損害了社會資本的利益。

信息不對稱帶來的風(fēng)險

信息不對稱是所有市場運(yùn)營都可能帶來的風(fēng)險，尤其是PPP模式。在信息不對稱的情況下，雙方都將采取博弈行為。盡管有明確的法律規(guī)定和框架規(guī)定了各方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，但是在項目的實際運(yùn)營中，由于雙方都沒有識別風(fēng)險的能力，因此一方可以識別風(fēng)險，而另一方不能，因此冒險者掩蓋了風(fēng)險。這種風(fēng)險一旦累積到一定程度，將會給項目的正常運(yùn)行帶來巨大的挑戰(zhàn)和威脅。在PPP項目中，這種道德風(fēng)險在經(jīng)濟(jì)行為中更為常見。

另外，為了吸引民營企業(yè)投資，一些地方政府對一些重要的數(shù)據(jù)和資料作了虛假記載，這給企業(yè)風(fēng)險評估帶來了很大的風(fēng)險。例如，PPP項目中的戶籍人口與實際人口之間的差異，消費方式和人口規(guī)模將導(dǎo)致該項目的發(fā)展前景不大。這種信息不對稱主要是由人的主觀因素引起的。企業(yè)自我評估的高成本和困難將導(dǎo)致這種后果。

PPP項目回報周期長，運(yùn)營難度大

近年來，國家大力支持公私合營項目發(fā)展，并出臺了相關(guān)的優(yōu)惠政策，但這些政策實施的不確定性使資金返還不穩(wěn)定。由于PPP項目成本高昂，早期需要大量投資，這使參與項目融資，建設(shè)和社會運(yùn)作的社會資本要有一定的經(jīng)濟(jì)實力。特別是對于一些大型的PPP項目投資，由于政府的優(yōu)惠政策相對較小，因此私人機(jī)構(gòu)經(jīng)常需要外部融資，因此一些中小企業(yè)只能通過貸款融資。此外，由于銀行貸款的門檻很高，難以達(dá)到銀行信貸標(biāo)準(zhǔn)和及時獲得資金，這影響了PPP項目的可持續(xù)運(yùn)行，并限制了一些社會資本的參與。同時，后期國家項目的運(yùn)轉(zhuǎn)時間只有30年，導(dǎo)致后期的運(yùn)轉(zhuǎn)成本較高。雙方無法籌集巨額資金，最終導(dǎo)致協(xié)議破裂。

PPP模式中我國地方政府風(fēng)險防范的建議

制定風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

英國和其他國家的成功經(jīng)驗表明，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是PPP項目的核心。只有合理的冒險機(jī)制才能吸引更多資金參與該項目。中國在借鑒國內(nèi)外PPP項目的經(jīng)驗的同時，應(yīng)根據(jù)自身情況總結(jié)PPP模式可能存在的風(fēng)險，為政府和社會資本提供參考，提高其風(fēng)險識別能力。社會資本具有較強(qiáng)的管理能力，應(yīng)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險；不可抗力的風(fēng)險應(yīng)由政府和社會資本根據(jù)實際情況分擔(dān)。同時，在建立統(tǒng)一機(jī)制的基礎(chǔ)上，要根據(jù)各地實際情況進(jìn)行具體調(diào)整，從源頭上遏制風(fēng)險。盡管有必要履行自己的職責(zé)來冒險，但政府始終是最終的冒險者。遇到困難時，要主動幫助企業(yè)解決困難，承擔(dān)一定風(fēng)險。

轉(zhuǎn)變政府職能，提高信息的透明度

信息是影響項目參與者戰(zhàn)略決策的重要因素。如果獲得的信息與真實信息有出入，將影響參與者做出最佳決策，從而影響整體利益。一方面，政府應(yīng)進(jìn)行有效的監(jiān)督和權(quán)力下放。監(jiān)督主要是彌補(bǔ)市場失靈，建立良好的審計監(jiān)督體系和方法，同時下放權(quán)力。習(xí)主席強(qiáng)調(diào)，我們應(yīng)該將權(quán)力下放給市場，讓位于市場，并發(fā)揮市場的基本作用。將政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)和監(jiān)督部門，在各個部門之間建立溝通，并確保信息的公平正義。另一方面，有必要加強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，加強(qiáng)執(zhí)法。例如，在雙港垃圾發(fā)電廠項目中，如果參與者能夠及時發(fā)布項目內(nèi)容并告知周圍環(huán)境，則可以大大減少不利選擇的發(fā)生。因此，對政府而言，與時俱進(jìn)，完善監(jiān)管體系，確保信息公開公平，對于有效實施PPP項目至關(guān)重要。

健全相關(guān)法律法規(guī)

PPP項目通常投資大且周期長。運(yùn)營期間政府官員的輪換可能給私人資本和社會基金帶來不公平的待遇和不確定的風(fēng)險。因此，有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，為項目的運(yùn)行提供長期穩(wěn)定的環(huán)境，提高社會參與者的積極性。

首先，有關(guān)部門制定了法律法規(guī)和相關(guān)政策，應(yīng)按照中央文件的精神繼續(xù)大力推動，為我國PPP機(jī)制的長期運(yùn)行打下良好的法律基礎(chǔ)。二是建立統(tǒng)一、基本、規(guī)范的法律制度。明確各部門的分配、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，對項目的招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營、質(zhì)量和收費制定系統(tǒng)的規(guī)定，促進(jìn)PPP機(jī)制的健康發(fā)展。最后，我們應(yīng)該樹立契約精神。實際上，這要求政府和非政府部門遵守自由、平等、互利和合理合作的原則，以保持企業(yè)文化的完整性和契約精神，并注意采購的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。同時，各級政府應(yīng)加強(qiáng)自身的制度約束，提高對契約精神的認(rèn)識和約束力，樹立契約精神。

結(jié) 語

PPP模式在中國已得到廣泛的重視和應(yīng)用，對促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。但是，應(yīng)謹(jǐn)慎對待PPP模式的風(fēng)險，從源頭上控制政府與社會資本合作的風(fēng)險，應(yīng)結(jié)合中國的實際情況更好地將其應(yīng)用實踐。本文分析了地方政府PPP模式的風(fēng)險，希望為政府與社會資本之間的合作提供參考。

（沈陽建筑大學(xué)）

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