PPP模式中我國地方政府風(fēng)險(xiǎn)防范管理研究

張倩玉

近年來，隨著中國政府的大力推動(dòng)，政府與社會(huì)資本之間的合作已進(jìn)入發(fā)展的“快車道”，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)資本之間的雙贏。但是，在實(shí)施過程中經(jīng)常報(bào)告一些PPP項(xiàng)目存在各種問題，特別是對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足，無法防范風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)PPP項(xiàng)目的健康存在具有重要意義。但是，中國還沒有形成完善的風(fēng)險(xiǎn)體系，特別是對(duì)于地方政府而言，需要進(jìn)一步完善PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)防范。

我國地方政府參與PPP項(xiàng)目管理模式的現(xiàn)狀

PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府和私人組織根據(jù)雙方簽署的特許經(jīng)營協(xié)議在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)以及提供公共產(chǎn)品或服務(wù)方面形成的合作關(guān)系。

1980年代和1990年代是發(fā)展的萌芽階段。它首先出現(xiàn)在地方政府和外國投資者共同開發(fā)的PPP項(xiàng)目中。可以說，PPP項(xiàng)目是由地方政府而不是中央政府發(fā)起的。在此期間，為了獲得更多的財(cái)政盈余，地方政府在能源和交通領(lǐng)域進(jìn)行了大量合作。

1994年，中央政府開始實(shí)施分稅制改革，這使地方政府不得不積極尋求社會(huì)資本的幫助。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，中央政府開始啟動(dòng)第一批PPP項(xiàng)目政策，并選擇了五個(gè)BOT項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。廣西來賓B電廠的BOT項(xiàng)目標(biāo)志著中央政府已開始重視這種合作模式。受此影響，許多地方政府也引入了社會(huì)資本。典型的項(xiàng)目有北京十水廠的BOT項(xiàng)目，北京小電廠的嘉禾污水處理項(xiàng)目等。可以看出，這段時(shí)期的PPP項(xiàng)目已經(jīng)從原來的電力和運(yùn)輸領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樗⑽鬯⑻烊粴夂退姟Ｆ渌?xiàng)目。同時(shí)，盡管這一時(shí)期以外資為主導(dǎo)，但國內(nèi)私人資本也開始進(jìn)入PPP領(lǐng)域。從那以后，受金融危機(jī)的影響，PPP實(shí)踐首次進(jìn)入較低階段。

從2003年到2013年，PPP項(xiàng)目既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。中央政府開始重視特許經(jīng)營。典型的是建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》。具有代表性的案例包括北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目，杭州灣跨海大橋項(xiàng)目等。然而，在次貸危機(jī)的影響下，中國的PPP模式已第二次降低。公私合作項(xiàng)目再次受到政府和國有企業(yè)提供資金的方式的擠壓，許多公私合作項(xiàng)目被迫停止。

自2013年以來，中國的PPP項(xiàng)目已進(jìn)入全面發(fā)展階段。由于4萬億元投資失敗，地方政府提供了變相擔(dān)保，增加了還債的風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著國家鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府又再次出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目。習(xí)近平總書記在十九次重大報(bào)告中提到，要鞏固基礎(chǔ)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量產(chǎn)品的供應(yīng)。2019年，國務(wù)院和國家發(fā)改委發(fā)布文件鼓勵(lì)發(fā)展，公私伙伴關(guān)系為PPP項(xiàng)目提供了廣闊的前景和發(fā)展方向。

我國地方政府在PPP項(xiàng)目管理中存在的問題及成因

風(fēng)險(xiǎn)分配不合理

考慮到政府的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，項(xiàng)目報(bào)告機(jī)制等因素，PPP項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、等值、風(fēng)險(xiǎn)防控的原則，合理分配政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)。但是在一些已實(shí)施的PPP項(xiàng)目中存在一些風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，缺乏約束機(jī)制等問題。例如，“鳥巢”的失敗可能是由于社會(huì)資本方尚未完全確定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。大型體育場館的建設(shè)和運(yùn)營在整個(gè)生命周期中中標(biāo)后，在此基礎(chǔ)上，尚未建立相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。地方政府經(jīng)常將政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)推給社會(huì)資本，但是社會(huì)資本沒有足夠的資源和能力承受這些風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目投資失敗。此外，由于缺乏約束和協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦出現(xiàn)重大問題，地方政府往往會(huì)采用行政手段進(jìn)行干預(yù)，從而違反了合同，損害了社會(huì)資本的利益。

信息不對(duì)稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)

信息不對(duì)稱是所有市場運(yùn)營都可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是PPP模式。在信息不對(duì)稱的情況下，雙方都將采取博弈行為。盡管有明確的法律規(guī)定和框架規(guī)定了各方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，但是在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營中，由于雙方都沒有識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力，因此一方可以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，而另一方不能，因此冒險(xiǎn)者掩蓋了風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)一旦累積到一定程度，將會(huì)給項(xiàng)目的正常運(yùn)行帶來巨大的挑戰(zhàn)和威脅。在PPP項(xiàng)目中，這種道德風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)行為中更為常見。

另外，為了吸引民營企業(yè)投資，一些地方政府對(duì)一些重要的數(shù)據(jù)和資料作了虛假記載，這給企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)。例如，PPP項(xiàng)目中的戶籍人口與實(shí)際人口之間的差異，消費(fèi)方式和人口規(guī)模將導(dǎo)致該項(xiàng)目的發(fā)展前景不大。這種信息不對(duì)稱主要是由人的主觀因素引起的。企業(yè)自我評(píng)估的高成本和困難將導(dǎo)致這種后果。

PPP項(xiàng)目回報(bào)周期長，運(yùn)營難度大

近年來，國家大力支持公私合營項(xiàng)目發(fā)展，并出臺(tái)了相關(guān)的優(yōu)惠政策，但這些政策實(shí)施的不確定性使資金返還不穩(wěn)定。由于PPP項(xiàng)目成本高昂，早期需要大量投資，這使參與項(xiàng)目融資，建設(shè)和社會(huì)運(yùn)作的社會(huì)資本要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。特別是對(duì)于一些大型的PPP項(xiàng)目投資，由于政府的優(yōu)惠政策相對(duì)較小，因此私人機(jī)構(gòu)經(jīng)常需要外部融資，因此一些中小企業(yè)只能通過貸款融資。此外，由于銀行貸款的門檻很高，難以達(dá)到銀行信貸標(biāo)準(zhǔn)和及時(shí)獲得資金，這影響了PPP項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)行，并限制了一些社會(huì)資本的參與。同時(shí)，后期國家項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間只有30年，導(dǎo)致后期的運(yùn)轉(zhuǎn)成本較高。雙方無法籌集巨額資金，最終導(dǎo)致協(xié)議破裂。

PPP模式中我國地方政府風(fēng)險(xiǎn)防范的建議

制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

英國和其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目的核心。只有合理的冒險(xiǎn)機(jī)制才能吸引更多資金參與該項(xiàng)目。中國在借鑒國內(nèi)外PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)自身情況總結(jié)PPP模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，為政府和社會(huì)資本提供參考，提高其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。社會(huì)資本具有較強(qiáng)的管理能力，應(yīng)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府和社會(huì)資本根據(jù)實(shí)際情況分擔(dān)。同時(shí)，在建立統(tǒng)一機(jī)制的基礎(chǔ)上，要根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行具體調(diào)整，從源頭上遏制風(fēng)險(xiǎn)。盡管有必要履行自己的職責(zé)來冒險(xiǎn)，但政府始終是最終的冒險(xiǎn)者。遇到困難時(shí)，要主動(dòng)幫助企業(yè)解決困難，承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)。

轉(zhuǎn)變政府職能，提高信息的透明度

信息是影響項(xiàng)目參與者戰(zhàn)略決策的重要因素。如果獲得的信息與真實(shí)信息有出入，將影響參與者做出最佳決策，從而影響整體利益。一方面，政府應(yīng)進(jìn)行有效的監(jiān)督和權(quán)力下放。監(jiān)督主要是彌補(bǔ)市場失靈，建立良好的審計(jì)監(jiān)督體系和方法，同時(shí)下放權(quán)力。習(xí)主席強(qiáng)調(diào)，我們應(yīng)該將權(quán)力下放給市場，讓位于市場，并發(fā)揮市場的基本作用。將政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)和監(jiān)督部門，在各個(gè)部門之間建立溝通，并確保信息的公平正義。另一方面，有必要加強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，加強(qiáng)執(zhí)法。例如，在雙港垃圾發(fā)電廠項(xiàng)目中，如果參與者能夠及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目內(nèi)容并告知周圍環(huán)境，則可以大大減少不利選擇的發(fā)生。因此，對(duì)政府而言，與時(shí)俱進(jìn)，完善監(jiān)管體系，確保信息公開公平，對(duì)于有效實(shí)施PPP項(xiàng)目至關(guān)重要。

健全相關(guān)法律法規(guī)

PPP項(xiàng)目通常投資大且周期長。運(yùn)營期間政府官員的輪換可能給私人資本和社會(huì)基金帶來不公平的待遇和不確定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，為項(xiàng)目的運(yùn)行提供長期穩(wěn)定的環(huán)境，提高社會(huì)參與者的積極性。

首先，有關(guān)部門制定了法律法規(guī)和相關(guān)政策，應(yīng)按照中央文件的精神繼續(xù)大力推動(dòng)，為我國PPP機(jī)制的長期運(yùn)行打下良好的法律基礎(chǔ)。二是建立統(tǒng)一、基本、規(guī)范的法律制度。明確各部門的分配、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目的招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營、質(zhì)量和收費(fèi)制定系統(tǒng)的規(guī)定，促進(jìn)PPP機(jī)制的健康發(fā)展。最后，我們應(yīng)該樹立契約精神。實(shí)際上，這要求政府和非政府部門遵守自由、平等、互利和合理合作的原則，以保持企業(yè)文化的完整性和契約精神，并注意采購的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)自身的制度約束，提高對(duì)契約精神的認(rèn)識(shí)和約束力，樹立契約精神。

結(jié) 語

PPP模式在中國已得到廣泛的重視和應(yīng)用，對(duì)促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。但是，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上控制政府與社會(huì)資本合作的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)結(jié)合中國的實(shí)際情況更好地將其應(yīng)用實(shí)踐。本文分析了地方政府PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)，希望為政府與社會(huì)資本之間的合作提供參考。

（沈陽建筑大學(xué)）

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